ICCJ. Decizia nr. 2039/2014. Contencios. Contract administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2039/2014
Dosar nr. 201/54/2012
Şedinţa publică de la 2 mai 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii C. Jupâneşti, prin P. şi C.L.C. Jupâneşti, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.T. - Direcţia control şi verificare utilizare fonduri comunitare, au solicitat desfiinţarea în întregime a Deciziei nr. 42 din data de 22 decembrie 2011, prin care a fost respinsă contestaţia formulată împotriva procesului-verbal de constatare încheiat la data de 3 octombrie 2011, privind proiectul RO P. 2006/018-147.04 ianuarie 04 ianuarie 63, cu titlul „Dezvoltarea unui sistem de colectare şi transport deşeuri în vederea colectării selective a fracţiilor reciclabile în comunele Jupâneşti, Berleşti, Turburea, Săuleşti, Căpreni, Stejari, Dănciuleşti, Stoina” şi desfiinţarea în întregime a procesului-verbal de constatare CA 80782 din 31 octombrie 2011 încheiat la data de 3 octombrie 2011, privind proiectul RO P. 2006/ 018-147.04 ianuarie 04 ianuarie 63, cu titlul „Dezvoltarea unui sistem de colectare şi Transport deşeuri în vederea colectării selective a fracţiilor reciclabile în comunele Jupâneşti, Berleşti, Turburea, Săuleşti, Căpreni, Stejari, Dănciuleşti Stoina”.
Totodată, au solicitat şi suspendarea măsurilor de executare silită până la judecarea cauzei.
În motivarea cererii, reclamanţii au arătat că măsura constituirii titlului de creanţă în sarcina C.L. Jupâneşti este nelegală, încălcând atât prevederile art. 1 alin. (5) din Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător aprobate prin H.G. nr. 1306/2007, deoarece C.L. Jupâneşti nu este nici persoană juridică şi nici persoană fizică, cât şi prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.
De asemenea, au susţinut că debitul menţionat la Capitolul XI al Procesului-verbal de constatare nr. CA-80782 din data de 31 octombrie 2011 include suma de 11.685 lei, reprezentând TVA, încălcându-se astfel prevederile art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător, întrucât taxa pe valoare adăugată a reprezentat o cheltuială neeligibilă în cadrul proiectului RO P. 2006/018-147.04 ianuarie 04 ianuarie 63.
Prin urmare, taxa pe valoare adăugată, nereprezentând o sumă plătită din fonduri comunitare şi/sau cofinanţarea aferentă, ci din bugetul propriu al C. Jupâneşti, ca şi cheltuială neeligibilă, nu poate constitui obiect al controlului şi recuperării creanţelor bugetare în sensul prevederilor O.G. nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător.
Referitor la încălcarea clauzelor din contractul de grant, reţinută la Capitolul VII - Prevederi legale şi contractuale încălcate al Procesului - verbal de constatare nr. CA-80782 din data de 31 octombrie 2011, reclamanţii au arătat că implementarea proiectului s-a făcut pe proprie răspundere şi în conformitate cu descrierea acestuia, de asemenea, implementarea proiectului s-a făcut cu toată atenţia, eficienţa, transparenţa şi cu toată diligenţa necesare, în concordanţă cu regulile bunei practici din domeniul de activitate vizat şi în conformitate cu contractul de grant, în acest scop, beneficiarul a mobilizat toate resursele financiare, umane şi materiale necesare implementării complete a proiectului, aşa cum se specifică în descrierea proiectului, precum şi faptul că toate cheltuielile efectuate în cadrul proiectului, inclusiv cele efectuate cu personalul şi cu elaborarea studiului detaliat privind sistemul de gestionare a deşeurilor în zona proiectului, au fost necesare pentru derularea proiectului; prevăzute în contract; angajate de către beneficiar sau partenerii acestuia în perioada de implementare; înregistrate în contabilitatea şi documentele fiscale ale Beneficiarului sau ale partenerilor acestuia; identificabile şi verificabile; susţinute de actele şi documentele justificative originale corespunzătoare.
Au mai susţinut reclamanţii că toate cheltuielile efectuate în cadrul proiectului au fost supervizate şi avizate atât de către O.I. – A.D.R. Sud-Vest Oltenia, cât şi de către A.M. – M.D.R.T., fără să fi fost formulate obiecţiuni. Mai mult, s-au constat economii în cadrul proiectului la toate capitolele bugetare, sume ce au fost restituite M.D.R.T. de către C.L. Jupâneşti, în urma avizării raportului final.
În ceea ce priveşte clauza referitoare la stabilirea unor salarii pentru personalul cu atribuţii în implementarea proiectului, reclamanţii au arătat că această clauză nu a fost încălcată, întrucât, pe de o parte, costul pentru personalul cu atribuţii în implementarea proiectului reprezintă o cheltuială eligibilă, iar pe de altă parte, nivelul acestor salarii, al căror cuantum este fix, potrivit bugetului proiectului, neexistând un prag minim sau un prag maxim, a fost determinat anterior semnării contractului de finanţare.
Pârâtul M.D.R.T. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată.
2. Hotărârea Curţii de apel
Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 912 din 03 octombrie 2012, a respins acţiunea formulată de reclamanţii C. Jupâneşti, prin P. şi C.L.C. Jupâneşti, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.T. - Direcţia control şi verificare utilizare fonduri comunitare.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut faptul că reclamantul C.L.C. Jupâneşti este beneficiarul contractului de finanţare RO 2006/018 - 147 aprilie 0104 ianuarie 63 încheiat cu M.D.L.P.L., în calitate de autoritate contractantă.
În ceea ce priveşte pretinsa încălcare de către pârât a prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 79/2003, prin faptul că în cuantumul debitului datorat a fost inclusă şi suma de 11.685 lei reprezentând TVA, aceasta fiind plătită din bugetul propriu al comunei Jupâneşti şi nu din fonduri comunitare şi/ sau cofinanţare aferentă, instanţa de fond a reţinut că suma respectivă reprezintă TVA aferentă „studiului sistem de gestionare deşeuri, actualizarea fluxurilor de deşeuri reciclabile, necesarul optim de dotare cu mijloace de colectare şi transport, actualizare trasee optim”, în valoare de 61.500 lei fără TVA. Mai reţine instanţa de fond că reclamantul a achitat inițial valoarea TVA, însă ulterior a încasat c/valoarea acesteia beneficiind de prevederile O.U.G. nr. 11/2007 care modifică şi completează O.U.G. nr. 63/1999.
Instanţa de fond a constatat că din înscrisurile aflate la dosar rezultă faptul că reclamantul a demarat procesul de achiziţie pentru studiu în luna a noua de implementare, în contradicţie cu programul asumat iniţial şi l-a recepţionat spre sfârşitul perioadei de implementare, 17 noiembrie 2009, făcându-l în cea mai mare parte inutilizabil.
Astfel că, în mod corect valoarea studiului a fost declarată drept cheltuială neeligibilă, ca urmare a încălcării de către reclamant a prevederilor art. 1.1, 1.2, 15.1 din Anexa A 4.2 Condiţii generale aplicabile contractelor pentru finanţări nerambursabile ale Comunităţii Europene.
Prin urmare, instanţa de fond a apreciat că, în condiţiile în care valoarea fără TVA a studiului a devenit neeligibilă, în mod similar valoarea TVA aferentă acestuia a devenit neeligibilă, potrivit art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003, cu modificările şi completările ulterioare, evidenţiindu-se un prejudiciu la nivelul bugetului de stat.
În ceea ce priveşte cheltuielile efectuate cu personalul, instanţa de fond a reţinut că pentru managerul de proiect şi expertul comunicare-publicitate, în mod corect, s-a constatat că au fost efectuate cheltuieli neeligibile în valoare de 9.512,44 euro (19.285,37 – 9.772,93) reprezentând diferenţa nejustificată, potrivit dispoziţiilor contractuale şi legale.
De asemenea, instanţa de fond a constatat că nu poate fi primită nici apărarea conform căreia cheltuielile cu salariile ar fi eligibile, fiind trecute în bugetul proiectului, care a devenit Anexa A.4.3 la contract întrucât, potrivit art. 6.2 din Condiţiile speciale ale contractului de grant, „în cazul apariţiei unui conflict între prevederile Anexelor şi cele ale condiţiilor speciale, cele ale condiţiilor speciale vor avea întâietate. În cazul unui conflict între prevederile Anexei A.4.2 şi cele ale celorlalte anexe, prevederile Anexei A.4.2 vor avea întâietate”.
În final, prima instanţă a reţinut şi lipsa de consecvenţă a reclamantului care, în faţa instanţei, a formulat critici noi faţă de cele invocate în plângerea prealabilă, susţinând că nu a primit şi nu şi-a însuşit anexa 2 privind Condiţiile generale, apărare care nu poate fi primită câtă vreme din art. 6.1 – Anexe din Condiţiile speciale ale contractului de grant încheiat între părţi rezultă că au fost anexate condiţiilor speciale zece anexe, inclusiv Anexa 2 – Condiţii generale, iar condiţiile speciale au fost semnate şi, în consecinţă, însuşite de reprezentantul C.L. Jupâneşti, primarul P.G.
3. Motivele de recurs înfăţişate de reclamanţi
Reclamanţii C.L.C. Jupâneşti şi C. Jupâneşti, prin P. au formulat recurs împotriva sentinţei menţionate, criticând-o în temeiul art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
În esenţă, recurenţii arată că în mod greşit instanţa de fond a respins excepţia lipsei capacităţii de exerciţiu a C.L. Jupâneşti, având în vedere prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 şi prin raportare la art. 23 alin. (2) din acelaşi act normativ.
De asemenea, recurenţii critică sentinţa instanţei de fond pentru greşita reţinere a faptului că prevederile Anexei A 4.2. C.E.S. – Condiţii generale aplicabile contractelor pentru granturi ale Comunităţii Europene încheiate pentru acţiuni externe le sunt opozabile, în realitate respectiva anexă nefiindu-le comunicată. Simpla trimitere în cuprinsul contractului la existenţa anexei nu echivalează cu însuşirea prevederilor sale.
În ceea ce priveşte cheltuielile cu personalul, recurenţii arată că prin Anexa A 4.3. la contractul de finanţare – Bugetul proiectului au fost preaprobate aceste cheltuieli anterior angajării lor, chiar de către pârâta-intimată. Execuţia bugetară a fost verificată şi avizată de către O.I. – A.D.R. Sud Vest Oltenia, cât şi de către autoritatea de management – M.D.R.T., neexistând nicio neregulă în această privinţă.
În fine, recurenţii critică includerea în cuantumul debitului a sumei de 11.685 lei reprezentând TVA aferent cheltuielilor neeligibile.
4. Apărările intimaţilor M.D.R. şi A.P. – Direcţia control şi verificare utilizare fonduri comunitare
Prin întâmpinarea formulată la 17 aprilie 2014 intimatul M.D.R.A.P. a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Arată intimatul că prin procesul-verbal de constatare nr. CA-80782 din 31 octombrie 2011 s-a stabilit ca debitor, în titlul de creanţă, beneficiarul fondurilor nerambursabile, respectiv C.L.C. Jupâneşti, parte responsabilă în contractul de finanţare.
Astfel, justificarea recurentului C.L. în sensul că nu este nici persoană fizică, nici persoană juridică, nu este în conformitate cu prevederile contractuale, unde autoritatea denumită Beneficiar are atribuit C. fisc. şi domiciliu fiscal şi nici cu prevederile legale instituite prin O.G. nr. 79/2003, respectiv H.G. nr. 1306/2007.
Legat de susţinerea privind neînsuşirea de către recurent a Anexei 2 privind condiţiile generale ale contractului de grant nr. RO P. 2006/ 018-147.04 ianuarie 04 ianuarie 63, intimatul arată că simpla susţinere că acestea nu au fost comunicate nu este suficientă pentru a răsturna prevederile art. 6.1. din Condiţiile speciale ale contractului încheiat între minister şi C.L. Jupâneşti.
Referitor la cheltuielile efectuate cu personalul, în mod greşit recurentul a efectuat plăţi reprezentând salariile la cuantumul maxim prevăzut în cadrul Bugetului proiectului, fără a respecta celelalte prevederi contractuale şi legale, invocând doar încadrarea în acest plafon şi faptul că au fost supervizate şi avizate de Organismul Intermediar – A.D.R. Sud-Vest Oltenia, cât şi de Autoritatea de Management M.D.R.T.
În ceea ce priveşte susţinerea recurentului-reclamant potrivit căreia, suma de 11.685 lei reprezentând TVA a fost inclusă în mod eronat în debitul stabilit, intimatul arată că această sumă a fost decontată ulterior reclamantului-beneficiar, în temeiul O.U.G. nr. 11/ 2007.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul-reclamant şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.
1. Argumentele de fapt şi de drept relevante
Reclamanţii au supus controlului instanţei de contencios administrativ, după derularea procedurii administrative de contestare reglementată de dispoziţiile O.G. nr. 92/2003, Decizia nr. 42 din 22 decembrie 2011 prin care a fost respinsă contestaţia formulată împotriva procesului-verbal de constatare CA 80782 din 31 octombrie 2011 privind proiectul nr. RO P. 2006/ 018-147.04 ianuarie 04 ianuarie 63, cu titlul „Dezvoltarea unui sistem de colectare şi transport deşeuri în vederea colectării selective a fracţiilor reciclabile în comunele Jupâneşti, Berleşti, Turburea, Săuleşti, Căpreni, Stejari, Dănciuleşti, Stoina”.
Actele administrative contestate au fost emise ca urmare a recomandărilor Autorităţii de audit de pe lângă Curtea de Conturi, formulate în Raportul nr. 40560 din 11 mai 2010, unde se semnalează suspiciunea de neregulă privind „efectuarea unor cheltuieli neeligibile în sumă de 9001,63 euro reprezentând cheltuieli de personal achitate în plus, precum şi efectuarea unor cheltuieli neeligibile în sumă de 14.272,45 euro, reprezentând plata unui studiu privind sistemul de management al deşeurilor”.
Reclamantul C.L. Jupâneşti are calitatea de beneficiar al Contractului de finanţare RO 2006/ 018-147.04 ianuarie 04 ianuarie 63 încheiat cu M.D.L.P.L., în conformitate cu dispoziţiile Cap.2.1.1. „Eligibilitatea solicitanţilor, cine poate participa la licitaţie” din Ghidul Solicitantului, această autoritate locală având atribuţii privind dezvoltarea economico-socială şi de mediu a comunei [(art. 36 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală)].
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003, plătitor al creanţelor bugetare rezultate din nereguli este persoana juridică sau fizică stabilită ca debitor în titlul de creanţă, debitorul fiind definit în art. 1 alin. (5) din Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 79/2003 aprobate prin H.G. nr. 1306/2007, ca persoana fizică sau juridică ce gestionează sau este beneficiarul fondurilor comunitare şi de cofinanţare aferente care a fost supus activităţii de verificare şi în sarcina căruia a fost stabilită o creanţă bugetară.
Cum reclamantul este beneficiar al Contractului de finanţare Ro-2006/018-147.04 ianuarie 04 ianuarie 63, implicit acesta are calitatea de debitor, astfel că primul motiv de recurs ce vizează greşita soluţionare a excepţiei lipsei capacităţii de exerciţiu a C.L. Jupâneşti este nefondat.
Referitor la susţinerea recurentului-reclamant potrivit căreia Anexa 2 privind condiţiile generale ale contractului de grant nu îi sunt opozabile, întrucât nu i-au fost comunicate, Înalta Curte reţine că potrivit art. 6.1. – Anexe din Condiţiile speciale ale contractului de grant rezultă că au fost anexate condiţiilor speciale zece anexe, printre care Anexa 2 – Condiţii generale.
Mai mult decât atât, Condiţiile speciale au fost semnate, deci însuşite de Primarul P.G., în calitate de reprezentant al Consiliului Local Jupâneşti, aspect necontestat de recurent.
De altfel, această critică reprezintă o critică nouă, invocată direct în faţa instanţei, nefiind cuprinsă în plângerea prealabilă.
Recurentul a contestat procesul-verbal de constatare şi sub aspectul cheltuielilor cu personalul în cuantum de 9.512,44 euro, considerate neeligibile de către echipa de control.
Cheltuielile neeligibile vizează managerul de proiect şi expertul comunicare – publicitate, cărora le-au fost achitate drepturi salariale la plafonul maxim prevăzut în buget pe linia respectivă, deşi potrivit dispoziţiilor contractului de grant „nu trebuiau să le depăşească pe cele practicate în mod obişnuit de către beneficiar”.
Nu poate fi reţinută susţinerea recurentului în sensul că salariile au fost determinate anterior semnării contractului de finanţare, nefiind prevăzut un prag minim sau maxim ci doar încadrarea în bugetul proiectului, întrucât potrivit art. 3.1. – Descrierea proiectului – „Costul total al proiectului eligibil pentru finanţare de către autoritatea contractantă este estimat la 1.087.367,64 euro”, iar potrivit art. 3.2. „suma finală va fi stabilită în concordanţă cu Art. 18 Anexa A.4.2. pe baza documentelor justificative elaborate cu respectarea prevederilor contractuale”.
Aşadar, împrejurarea că respectivele cheltuieli de personal s-au încadrat în plafonul maxim de cheltuieli stabilit pentru proiectul respectiv, nu este de natură a atrage implicit caracterul justificat şi în consecinţă eligibil al acestor cheltuieli.
Aceasta pentru că pe de o parte, costul total al proiectului eligibil pentru finanţare este un cost estimat, iar pe de altă parte suma finală urmează a fi stabilită în baza documentelor justificative elaborate conform prevederilor contractuale ce impuneau ca recurentul-beneficiar să se asigure că salariile şi costurile plătite pentru implementarea proiectului nu depăşesc pe cele practicate în mod obişnuit de acesta.
Nefondată este şi susţinerea recurentului-reclamant potrivit căreia includerea în cuantumul debitului datorat a sumei de 11.685 lei, reprezentând TVA încalcă dispoziţiile art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 79/2003, suma fiind plătită din bugetul propriu al Comunei Jupâneşti şi nu din fonduri comunitare şi/ sau cofinanţarea aferentă.
Suma de 11.685 lei reprezintă TVA aferentă „Studiului sistem de gestionare deşeuri-actualizarea fluxurilor de deşeuri reciclabile, necesarul optim de dotare cu mijloace de colectare şi transport, actualizare trasee”.
Potrivit art. 4 „Raportarea tehnică şi financiară şi efectuarea plăţilor” – Opţiunea 2, pct. 3 din contract, odată cu plata intermediară/ finală se va deconta şi TVA aferentă, conform art. 15.7 din Anexa A 4.2.
Modalitatea de decontare a TVA este stabilită prin Instrucţiuni privind evidenţierea şi plata, emise de autoritatea contractantă.
Astfel, sunt considerate drept eligibile sumele pentru acoperirea plăţii TVA aferentă livrărilor de bunuri, prestărilor de servicii şi execuţiei de lucrări, ale căror beneficiari sunt autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale [(art. 5 alin. (11) O.U.G. nr. 11/ 2007)].
În cauză, recurentul-reclamant a achitat TVA aferentă studiului potrivit obligaţiilor privind asigurarea cofinanţării din contribuţie proprie, dar ulterior a încasat c/valoarea TVA în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 11/2007. Or, în condiţiile în care, valoarea studiului a devenit neeligibilă şi valoarea TVA aferentă acestuia capătă acelaşi caracter şi urmează a fi introdusă în debitul stabilit prin procesul-verbal de constatare contestat.
2. Soluţia adoptată în recurs şi temeiul legal al acesteia
Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi al art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de C. Jupâneşti, prin P. şi C.L.C. Jupâneşti împotriva Sentinţei nr. 912 din 03 octombrie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 mai 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1988/2014. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 2040/2014. Contencios. Constatarea calităţii... → |
|---|
