ICCJ. Decizia nr. 4457/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4457/2014
Dosar nr. 573/32/2013
Şedinţa publică de la 21 noiembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Sentinţa civilă nr. 175 din 3 octombrie 2013, Curtea de Apel Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâta A.N.I. şi, în consecinţă, a respins, ca inadmisibilă, cererea de anulare a Raportului de evaluare nr. X1 din 25 iunie 2013 întocmit de pârâta A.N.I. prin care s-a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău în vederea verificării indiciilor privind săvârşirea infracţiunii prevăzute de art. 2531 C. pen., a respins, ca nefondată, cererea de anulare a Raportului de evaluare nr. X1 din 25 iunie 2013 întocmit de pârâta A.N.I. cu privire la existenţa conflictului de interese, formulată de reclamantul G.E.S., în contradictoriu cu pârâta A.N.I.
Împotriva acestei hotărâri reclamantul G.E.S. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că în mod greşit instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii contestaţiei referitor la capătul din raportul de evaluare ce priveşte sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău pentru considerentele ce succed.
Dispoziţiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind posibilitatea contestării raportului de evaluare în termen de 15 zile de la comunicarea acestuia în faţa instanţei de contencios administrativ nu exceptează niciuna dintre dispoziţiile inserate în raportul de evaluare. Aşadar toate dispoziţiile sale pot face obiectul controlului de legalitate, inclusiv cea referitoare la sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău.
În măsura în care pârâta nu dorea să supună dispoziţiile sale controlului instituit de dispoziţiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 avea posibilitatea emiterii unui act distinct prin care să sesizeze organele de urmărire penală.
Pe de altă parte, infracţiunea de conflict de interese, prevăzută de art. 2531 C. pen., nu face parte dintre cele pentru care punerea în mişcare a acţiunii penale se face numai la plângerea prealabilă a părţii vătămate. Aşadar, admiterea prezentei contestaţii nu va conduce prin ea însăşi la o soluţie de neîncepere a urmăririi penale sau la o aşa-zisă desesizare a organelor de urmărire penală.
Mai mult decât atât, prin Ordonanţa din 3 iulie 2013 dispusă în Dosarul nr. 211/P/2013 al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău s-a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Urmând logica argumentelor instanţei de fond ar însemna că admiterea prezentei contestaţii ar avea drept efect pe lângă aşa-zisa anulare a sesizării parchetului (dispoziţia nr. 2) şi anularea comunicării raportului de evaluare, precum şi către Camera Deputaţilor - Comisia Juridică, de disciplină - imunităţi (dispoziţiile nr. 1 şi nr. 3), raţionament care de bună seamă este absurd, întrucât raportul de evaluare va rămâne comunicat, iar cercetările penale vor continua.
În ceea ce priveşte realitatea existenţei unor indicii privind presupusa săvârşire a unei infracţiuni de conflict de interes în accepţiunea art. 2531 C. pen. recurentul susţine că doctrina şi jurisprudenţa în materie au stabilit că această infracţiune, fiind o infracţiune de serviciu care nu poate fi săvârşită decât de un funcţionar public, rezultă că acţiunea sau inacţiunea ce constituie verbum regens constă într-o încălcare a atribuţiilor de serviciu. Astfel, ţinând seama de faptul că din dispoziţiile legale prezentate mai sus se desprinde concluzia că exercitarea mandatului de parlamentar presupune exercitarea drepturilor şi îndeplinirea îndatoririlor prevăzute de art. 35 şi art. 37 din Legea nr. 96/2006, actele realizate (încheierea contractului civil cu numitul B.M.D. şi propunerea de angajare a acestuia de către Camera Deputaţilor, în cadrul biroului parlamentar de circumscripţie), nu pot fi considerate acte îndeplinite în exercitarea atribuţiilor de serviciu ale deputatului, astfel încât sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău nu se justifică.
Instanţa de fond reţine în mod eronat că s-ar fi încălcat prevederile art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003, aplicând greşit normele de drept material.
Trebuie observat că dispoziţiile art. 70 - 79 din Titlul IV al Legii nr. 161/2003 reglementează conflictul de interese pentru persoanele care ocupă funcţiile şi demnităţile publice prevăzute la art. 72 - 79, între care nu se află şi calitatea de deputat. Alte conflicte de interese sunt prevăzute la art. 99 - 1001 din Legea nr. 161/2003 care nu se aplică, de asemenea, membrilor Parlamentului.
Astfel, norma juridică generală prevăzută la art. 70 - 71 nu se poate invoca făcând abstracţie de normele juridice speciale prevăzute la art. 7 din Titlul IV al Legii nr. 161/2003.
Conform dispoziţiilor art. 53 din legea fundamentală, restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi este posibilă numai prin lege şi numai dacă se impune pentru situaţiile expres prevăzute în acest articol.
Extinderea interpretării legii şi aplicarea ei la persoane care ocupă funcţii de demnitate publică fără o prevedere expresă constituie un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, adică o exercitare a dreptului de apreciere al A.N.I. prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Motivarea sentinţei recurate este contradictorie, instanţa de fond precizând că în privinţa deputaţilor şi senatorilor chiar dacă nu sunt asemenea dispoziţii speciale, nu înseamnă că în privinţa acestei categorii de persoane este exclusă existenţa unui conflict de interese, câtă vreme obligaţia de integritate şi transparenţă este impusă potrivit Legii nr. 176/2010.
Recurentul mai arată că încheierea contractului de muncă s-a făcut la data de 20 ianuarie 2009, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 (5 septembrie 2010). Or, dispoziţiile legale nu pot retroactiva, iar instanţa nu se poate sprijini în sentinţa pronunţată pe norme de drept material care nu existau la data apariţiei pretinsului conflict de interese.
Nici legea specială, Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, nu reglementează pretinsul conflict de interese reţinut de instanţă.
Cerinţele de legalitate au fost verificate de compartimentele de specialitate ale Camerei Deputaţilor, prealabil emiterii Ordinului Secretarului General de numire în funcţie a persoanei în cauză.
Potrivit Regulamentului de organizare şi funcţionare a Serviciilor Camerei Deputaţilor, asigurarea condiţiilor organizatorice, materiale şi asistenţă de specialitate pentru pregătirea şi desfăşurarea activităţii parlamentare este în sarcina Secretariatului General, care nu a refuzat propunerea referitoare la angajarea d-lui B.M.D.
În considerarea aceloraşi argumente recurentul precizează că a completat şi depus Anexa 5 în conformitate cu prevederile Legii nr. 176 din 1 septembrie 2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea A.N.I., precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative. Rubricile acestei anexe nu fac niciun fel de trimitere la afinii de gradul I.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
Pentru a ajunge la această soluţie, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
I. În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii contestaţiei referitoare la sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal
Prin Raportul de evaluare nr. X1 din 25 iunie 2013 întocmit de pârâta A.N.I. a constatat existenţa conflictului de interese şi a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău în vederea verificării indiciilor privind săvârşirea infracţiunii prevăzute de art. 2531 C. pen.
În conformitate cu dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 176/2010 "persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ".
Art. 22 alin (1) din Legea nr. 176/2010 recunoaşte persoanei care face obiectul evaluării dreptul de a contesta raportul de evaluare a conflictului de interese la instanţa de contencios administrativ.
Însă, Înalta Curte apreciază că dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la instanţa de contencios administrativ se referă la conflictul de interese de ordin administrativ şi nu la cel de natură penală, deşi textul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 face referire la contestarea raportului de evaluare, în general, fără a face vreo distincţie.
În condiţiile în care raportul de evaluare conţine dispoziţia de sesizare a parchetului cu privire la existenţa indiciilor infracţiunii de conflict de interese, cenzura instanţei de contencios administrativ ar presupune a se pronunţa cu privire la existenţa sau inexistenţa unei infracţiuni, competenţă pe care instanţa de contencios nu o are.
Deci, raportul de evaluare prin care se sesizează organele de cercetare penală, în vederea efectuării de cercetări specifice cu privire la existenţa elementelor constitutive ale infracţiunii de conflict de interese este o sesizare şi nu reprezintă un act administrativ pentru a putea face obiectul controlului instanţei de contencios administrativ.
În acest context trebuie precizat că sesizarea pe care o face A.N.I. către organul de urmărire penală priveşte cercetarea existenţei infracţiunii de conflict de interese, prevăzută şi pedepsită de art. 2531 C. pen.
Sesizarea formulată de A.N.I. nu formează obiectul analizei judiciare de către instanţa de contencios administrativ, existenţa faptei penale urmând a fi stabilită în cadrul procesului penal.
Acest raport, în speţă actul de sesizare a organelor de cercetare penală, nu îndeplineşte condiţiile impuse de dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, ci este un act de sesizare în înţelesul dat de dispoziţiile art. 221 şi art. 223 C. proc. pen.
Dreptul unei autorităţi sau instituţii de a sesiza existenţa unor indicii privind săvârşirea unei infracţiuni nu poate fi cenzurat de instanţa de contencios administrativ, pentru că sesizarea nu este un act emis în regim de putere publică, un astfel de drept nefiind de esenţa regimului de putere publică şi nefiind apt să vatăme un drept recunoscut de lege sau interes legitim, întrucât sesizarea nu produce prin ea însăşi efecte juridice.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".
Pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.
Însă, nu toate actele unilaterale emise de autorităţile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.
Aşa cum corect a reţinut şi instanţa de fond, Înalta Curte constată că actul ce constituie obiectul cauzei, chiar dacă este denumit act de constatare, nu constată existenţa unui conflict de interese sau starea de incompatibilitate în care s-ar fi aflat reclamanta. Prin acest raport pârâta a dispus sesizarea parchetului în vederea efectuării de cercetări cu privire la săvârşirea infracţiunii.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că este inadmisibilă contestarea lui în instanţa de contencios administrativ.
Prin urmare, Înalta Curte constată că poate forma obiectul unei acţiuni la instanţa de contencios administrativ numai acea parte a raportului de evaluare prin care se concluzionează cu privire la existenţa conflictului de interese de natură administrativă.
Sesizarea parchetului nu face parte din categoria actelor cenzurabile pe calea acţiunii la instanţa de contencios administrativ, ci este supusă regulilor de procedură penală, astfel că acţiunea este inadmisibilă sub aspectul verificării legalităţii sesizării organelor de urmărire penală.
II. În ceea ce priveşte fondului cauzei
În cauza supusă judecăţii există un interes personal, legat de încheierea Contractului civil din 19 ianuarie 2009, prin care numitul B.M.D., afin de gradul I al recurentului-reclamant, a fost angajat pe postul de expert în cadrul Biroului parlamentar - Circumscripţia electorală 29.
Prin încheierea Contractului civil din 19 ianuarie 2009, numitului B.M.D., afin de gradul I, reclamantul nu a manifestat o atitudine neutră, imparţială şi obiectivă faţă de interesele patrimoniale ale sale şi ale familiei sale.
Încheierea Contractului civil din 19 ianuarie 2009 reprezintă o manifestare de voinţă săvârşită cu intenţia de a produce efecte juridice, în sensul că ginerele recurentului a obţinut venituri ca urmare a angajării la biroul parlamentar, iar în lipsa contractului civil, acesta nu s-ar fi încheiat.
Conform art. 38 din Legea 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi senatorilor, "(1) În scopul exercitării mandatului în circumscripţiile electorale, deputaţii şi senatorii primesc lunar o sumă forfetară din bugetul Camerei Deputaţilor şi, respectiv, al Senatului, echivalentă cu o indemnizaţie şi jumătate brută a deputatului, respectiv a senatorului.
(5) Chiria aferentă spaţiilor, cheltuielile de întreţinere, drepturile băneşti ale persoanelor angajate la birourile parlamentare ale deputaţilor şi senatorilor şi alte cheltuieli aferente exercitării mandatului se asigură din sumele forfetare alocate deputaţilor şi senatorilor.
(6) Angajarea personalului birourilor parlamentare ale deputaţilor şi senatorilor se face prin încheierea unui contract de muncă pe durată determinată sau a unui contract civil. În cazul angajării pe baza unui contract de muncă pe durată determinată, încadrarea salariaţilor se face prin ordin al secretarului general al Camerei Deputaţilor sau al Senatului, după caz, la propunerea deputaţilor sau a senatorilor în cauză, iar în cazul contractului civil, acesta se încheie între deputaţii sau senatorii în cauză şi persoana fizică".
Deşi conflictul de interese nu este prevăzut expres în Constituţie, care nu se referă la această situaţie, reglementându-se doar incompatibilităţile, dispoziţiile din legi şi regulamente referitoare la problema în discuţie trebuie să respecte cadrul constituţional care configurează regimul juridic al mandatului parlamentar, inclusiv sub aspectul îndatoririlor, incompatibilităţilor şi interdicţiilor în cazul deputaţilor şi senatorilor.
Actele normative relevante pentru reglementarea în cazul parlamentarilor a conflictului de interese pentru aspectele administrative sunt, pe lângă Legea nr. 176/2010, Legea nr. 161/2003, Legea nr. 96/2006 şi regulamentele celor două Camere ale Parlamentului.
Conflictul de interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 ca fiind situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi a altor acte normative.
Aceeaşi definiţie a fost preluată în dispoziţiile art. 174 alin. (3) din Regulamentul Senatului, în Secţiunea a 2-a - Conflictul de interese, constatarea incompatibilităţilor şi alte interdicţii, cu menţiunea că noţiunea de conflict de interese nu este reglementată expres de Legea nr. 96/2006 în forma în vigoare la data emiterii raportului de evaluare contestat.
O definiţie a conflictului de interese pentru funcţionarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, potrivit căruia: "Conflictul de interese apare atunci când funcţionarul public are un interes personal care influenţează sau pare că influenţează îndeplinirea atribuţiilor sale oficiale cu imparţialitate şi obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiaţii cu care funcţionarul public a avut relaţii politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi şi la orice datorii pe care funcţionarul public le are faţă de persoanele enumerate mai sus".
Deşi statutul constituţional şi legal al deputaţilor şi senatorilor este diferit de statutul funcţionarilor publici, existând particularităţi cu privire la exercitarea anumitor drepturi, acest statut nu poate justifica diferenţa de tratament juridic în raport cu celelalte categorii de persoane care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică, pentru a se reţine că parlamentarilor nu le sunt aplicabile prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 care stabilesc că persoana ce exercită o demnitate publică se află în conflict când are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit legii.
Înalta Curte reţine că noţiunea de "interes personal patrimonial" are o interpretare largă în această materie, neputând fi reţinut sensul comun al termenului de "personal" - "propriu", referitor exclusiv la persoana celui vizat.
Noţiunea de "personal" este opusă celei de "public", conflictul fiind între un interes privat şi cel public.
Astfel, Înalta Curte constată că, prin propunerea pe care, potrivit legii, deputatul o face în vederea angajării unei anumite persoane la biroul parlamentar, acesta are o contribuţie esenţială la procesul decizional privind selecţia şi recrutarea personalului. Concret, la efectuarea propunerii de angajare a rudei de gradul I, în cadrul biroului parlamentar, este posibilă manifestarea unei imparţialităţi în procesul de selectare a personalului, intrând în conflict interesul de natură privată ca ruda de gradul I să obţină venituri din salariul cuvenit pentru munca respectivă, respectiv interesul public ca, în cadrul biroului parlamentar, finanţat din bugetul Camerei Deputaţilor, să fie angajată o persoană cu cea mai bună pregătire profesională.
Este de necontestat că ruda demnitarului poate avea în fapt o pregătire profesională corespunzătoare celor mai exigente cerinţe, însă demnitarul nu poate lua decizia respectivă chiar dacă apreciază că este pe deplin obiectiv, deoarece are obligaţia de a nu participa la decizia în care interesul personal este de natură să afecteze obiectivitatea, ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor legale.
Prevenirea conflictului între interesele personale şi cele publice, în apărarea principiilor enunţate de legiuitor: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public, constituie un imperativ esenţial într-o societate democratică, legiuitorul reţinând în expunerea de motive a Legii nr. 161/2003 faptul că: "unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror demnităţi publice şi funcţii publice, este asigurată prin Titlul IV privind conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor". "Prevederile Titlului IV se înscriu, totodată, pe linia documentelor internaţionale în materie şi se regăsesc în unele legislaţii europene".
Totodată, instanţa de control judiciar are în vedere considerentele Deciziei nr. 81 din 27 februarie 2013, publicată în M. Of. nr. 136/14.03.2013, prin care Curtea Constituţională a soluţionat obiecţia de neconstituţionalitate a unor dispoziţii din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor.
Astfel, Curtea Constituţională a reţinut că, în vederea asigurării integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, toate persoanele menţionate la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se află în aceeaşi situaţie juridică, circumscrisă încă din titlul reglementării, prin sintagma "funcţii şi demnităţi publice", în considerarea căreia le revin obligaţii specifice. A mai constatat instanţa constituţională, de asemenea, că situaţia deputaţilor şi a senatorilor - prevăzută la pct. 3 al art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 - este aceeaşi cu a celorlalte categorii de demnitari şi funcţionari publici cărora li se aplică actul normativ.
Înalta Curte reţine, de asemenea, că sunt îndeplinite în cauză şi celelalte condiţii prevăzute în definiţia cuprinsă în art. 70 din Legea nr. 161/2003, interesul personal putând fi reprezentat şi de un beneficiu patrimonial pe care o rudă sau o persoană apropiată îl obţine ca urmare a deciziei luate de persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică, de natură a influenţa exercitarea cu obiectivitate a atribuţiilor.
Susţinerile recurentului-reclamant referitoare la încălcarea, de către A.N.I., a dispoziţiilor privind neretroactivitatea legilor, nu pot fi primite, în condiţiile în care situaţia juridică generatoare a stării de incompatibilitate, în cauză, este reglementată de normele de drept substanţial cuprinse în art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003, în vigoare şi în perioada avută în vedere de inspectorul de integritate, numai activitatea procedurală de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor efectuându-se de către A.N.I., conform prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 şi evident cu respectarea principiului tempus regit actum, atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora.
Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, iar susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamantul G.E.S. împotriva Sentinţei nr. 175/2013 din 3 octombrie 2013 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 noiembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4456/2014. Contencios. Alte cereri. Revizuire... | ICCJ. Decizia nr. 4458/2014. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
