ICCJ. Decizia nr. 631/2015. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 631/2015
Dosar nr. 908/44/2013
Şedinţa publică de la 13 februarie 2015
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluția instanței de fond
Curtea de Apel Galați, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 220 din 24 octombrie 2013, a admis acțiunea formulată de reclamanta D.L. în contradictoriu cu pârâta A.N.P., a constatat nulitatea absolută a Deciziei nr. 483 din 10 iunie 2013 emisă de către directorul general al A.N.P., a dispus restituirea către reclamantă a drepturilor salariale reținute în baza deciziei de sancționare, dar și plata către aceasta a cheltuielilor de judecată în sumă de 90 lei. Totodată, instanța a luat act de renunțarea reclamantei la judecarea capătului de cerere având ca obiect suspendarea efectelor deciziei contestate în cauză.
2. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta A.N.P., care a solicitat desființarea acesteia și respingerea acțiunii reclamantei.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că sentinţa contestată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază și a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.
În dezvoltarea acestor motive de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.
- În mod eronat s-a reținut că sunt aplicabile prevederile art. 117 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, precum și cele ale art. 268 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 53/2003 privind C. muncii.
- Instanța a făcut o paralelă forțată cu dispozițiile art. 89 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din A.N.P., cu modificările și completările ulterioare, care stabilesc că această lege se completează cu normele cuprinse în legislația muncii.
Trimiterea din Legea nr. 293/2004 vizează aplicarea legislației muncii exclusiv sub aspectele nereglementate de lege sau de actele normative subsidiare și doar în măsura în care nu contravin dispozițiilor acestei legi.
- Dispoziția de sancționare contestată cuprinde toate elementele cerute de lege, inclusiv temeiurile juridice în baza cărora s-au stabilit abaterile disciplinare și s-a aplicat sancțiunea.
- Obligația profesională a intimatei de a efectua activități de control rezultă din fișa postului.
2. Apărările formulate în cauză
Intimata D.L. a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Partea a prezentat istoricul situației de fapt și a răspuns punctual la motivele de recurs, după cum urmează.
- Actul administrativ de sancționare disciplinară nu a fost motivat în mod corespunzător de către emitentul său, fapt ce a condus la constatarea nulității sale de către judecătorul fondului cauzei. Această soluție este în consonanță cu cele statuate de Curtea Constituțională prin decizia nr. 319 din 29 martie 2007.
În concret, în actul de constatare al echipei de control, precum și în actul de sesizare al comisiei de disciplină s-au reținut neîndeplinirea obligațiilor prevăzute în art. 256-257 din Ordinul M.J. nr. 1676/C/2010 pentru aprobarea Regulamentului privind siguranța locurilor de deținere din subordinea A.N.P. Însă, aceste dispoziții normative stabilesc obligații exclusiv pentru directorul unității și directorul adjunct pentru siguranța deținerii și regim penitenciar.
- Recurenta ignoră întregul probatoriu administrat în fața primei instanțe din care rezultă în mod indubitabil faptul că directorul economico-administrativ nu a avut obligația de a efectua controale la G.A.Z. Șendreni în perioada 14 martie 2012 - 03 februarie 2013.
- Dreptul la apărare al funcționarului public a fost încălcat, în condițiile în care actul administrativ analizat a fost pus în executare la 2 zile de la momentul formulării contestației administrative.
1. Procedura derulată în recurs
În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 03 decembrie 2014, recursul a fost admis în principiu, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ.
2. Soluția instanței de recurs
Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Controlul judiciar declanşat de intimata-reclamantă are ca obiect verificarea legalităţii Deciziei nr. 483 din 10 iunie 2013 emisă de către directorul general al A.N.P., prin care acesteia i s-a aplicat sancțiunea disciplinară a diminuării drepturilor salariale cu 10 % pe o perioadă de 2 luni.
Instanța de primă jurisdicție a admis acțiunea reclamantei și a anulat decizia de sancționare dedusă judecății, reținând, în esență, faptul că aceasta nu respectă cerințele impuse de art. 268 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 53/2003 privind C. muncii, în condițiile în care, pe de o parte, niciuna dintre prevederile legale sau regulamentare nominalizate în cadrul său nu statua în sarcina intimatei obligația efectuării unei activități de control la G.A.Z. Șendreni, iar pe de altă parte, o astfel de obligație nu rezultă nici din fișa postului. Emitentul actului s-a limitat la indicarea unor dispoziții normative generice privind procedura de cercetare disciplinară a funcționarilor publici cu statut special din cadrul A.N.P.
Această soluţie nu este împărtăşită de către instanţa de control judiciar.
Reevalând întregul material probator administrat în cauză, inclusiv în etapa recursului, și răspunzând, în același timp, la criticile formulate de recurentă, dar și la apărările intimatei, Înalta Curte reține următoarele:
1.1. Referitor la respectarea principiului motivării actului administrativ
Pe acest aspect, Înalta Curte reţine că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său în consideră justificat.
Motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ.
Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.
Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.
Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.
Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar şi neechivoc raţionamentele instituţiei care a emis actul.
De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.
O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.
În cauza de faţă, Înalta Curte apreciază că actul dedus judecăţii este motivat în mod corespunzător, în condiţiile în care în preambulul său emitentul a făcut trimitere la Referatul Comisiei de disciplină nr. 27824/2013 ce cuprinde propunerea de sancționare a intimatei, dar și la temeiurile juridice concrete ce fundamentează măsura sancţionării disciplinare a părții.
Împrejurarea că emitentul actului administrativ aflat în litigiu nu a reluat in extenso concluziile din referatul Comisiei de disciplină anterior nominalizat nu poate conduce la sancţiunea extremă a constatării nulităţii acestuia, câtă vreme, aşa cum s-a arătat, actul aflat în discuţie trimite la consemnările făcute în cuprinsul acestui referat.
Mai mult decât atât, în cadrul deciziei au fost descrise abaterile disciplinare avute în vedere la aplicarea sancțiunii: ”atitudinea tolerantă față de comiterea unor abateri disciplinare de către subordonați, neglijență și superficialitate manifestată în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, a dispozițiilor legale sau a celor primite de la șefii ierarhici ori de la autoritățile anume abilitate de lege și neexecutarea, cu profesionalism și în termenul stabilit, a tuturor atribuțiilor de serviciu stabilite prin fișa postului, precum și a dispozițiilor date de către conducătorii ierarhici. Concret, d-na subcomisar de penitenciare se face vinovată de faptul că nu a desfășurat nicio activitate de control la G.A.Z. Șendreni.”
Măsura analizată în cauza de față s-a întemeiat în drept pe următoarele dispoziții legale și regulamentare precizate în actul administrativ:
- Art. 68 alin. (1), art. 48 lit. d), art. 69 lit. b) şi n), art. 70 lit. b), art. 71, art. 72 şi art. 73 din Legea nr. 293/2004 privind statutul funcţionarilor publici din A.N.P., republicată;
- Art. 33 din Regulamentul privind modul de constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din A.N.P. şi din unităţile subordonate, aprobat prin Ordinul M.J. nr. 2856/C/2004, cu modificările şi completările ulterioare;
- Art. 5 lit. s) din Ordinul nr. 1662/C din 1 august 2011 pentru aprobarea Competenţelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului justiţiei, directorului general al A.N.P. şi directorilor unităţilor subordonate acesteia;
- Art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 1849/2004 privind organizarea, funcţionarea şi atribuţiile A.N.P., cu modificările şi completările ulterioare.
Contrar concluziei la care a ajuns judecătorul fondului, Înalta Curte reține faptul că intimatei, în calitate de funcționar public cu statut special în cadrul A.N.P., îi sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din A.N.P., cu modificările și completările ulterioare, precum și cele ale Ordinului M.J. nr. 2856/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind modul de constituire, organizare și desfășurare a activității comisiilor de disciplină din A.N.P. și din unitățile subordonate, cu modificările și completările ulterioare.
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici - legea cadru în materie - este aplicabilă doar în măsura în care vizează anumite aspecte ce nu sunt reglementate prin cele două acte normative cu caracter special anterior nominalizate și nu cuprinde dispoziții contrare acestora din urmă, conform principiului specialia generalibus derogant.
1.2. Referitor la dreptul la apărare al intimatei
Din actele dosarului rezultă faptul că autoritatea recurentă a respectat prevederile din Secțiunea a 4-a a Legii nr. 293/2004, intitulată ”Procedura aplicării sancțiunilor disciplinare”, precum și pe cele din Ordinului M.J. nr. 2856/C/2004.
În concret, sancțiunea disciplinară a fost aplicată după efectuarea cercetării prealabile a faptelor ce constituie abateri disciplinare săvârșite de intimată, după audierea acesteia de către comisia de disciplină din cadrul A.N.P., precum și după analizarea obiecțiunilor formulate de parte la referatul comisiei de disciplină.
Intimata a susținut faptul că i-a fost încălcat dreptul la apărare, deoarece actul administrativ de sancționare disciplinară a fost pus în executare la două zile de la momentul formulării contestației administrative împotriva acestuia.
Înalta Curte nu poate primi această susținere pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.
Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
Într-adevăr, prin cererea din data de 05 iulie 2013, intimata a solicitat directorului general al A.N.P. suspendarea executării Deciziei nr. 483 din 10 iunie 2013, însă, în raport de dispozițiile art. 14 din Legea contenciosului administrativ, o astfel de măsură este doar în competența instanței specializate, iar nu a autorității publice emitente a actului administrativ, fapt care, de altfel, a fost adus la cunoștința părții prin răspunsul din data de 15 iulie 2013.
1.3. Referitor la abaterile disciplinare imputate intimatei
Argumentul principal avut în vedere de judecătorul fondului la pronunțarea soluției de anulare a Deciziei nr. 483 din 10 iunie 2013 a fost acela că atât dispozițiile legale individualizate în cuprinsul actului, cât și mențiunile din fișa postului nu stabileau obligația intimatei de a efectua activități de control.
Această susținere nu este împărtăşită de instanţa de control judiciar.
Astfel, conform art. 48 lit. d) din Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare, funcționarul public cu statut special din sistemul administrației penitenciare are obligația ”să execute, cu profesionalism și în termenul stabilit, toate atribuțiile de serviciu stabilite prin fișa postului, precum și dispozițiile date de conducătorii ierarhici.”
În concret, după cum s-a mai precizat, intimatei i s-a imputat că a avut o atitudine tolerantă față de comiterea unor abateri disciplinare de către subordonați, că a manifestat neglijență și superficialitate în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, stabilite prin fișa postului, urmare a faptului că nu a efectuat controale la G.A.Z. Șendreni.
Faptele descrise în decizia contestată în cauza de față sunt prevăzute ca abateri disciplinare de art. 69 lit. b) din Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare, - neglijență și superficialitate manifestată în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, a dispozițiilor legale și a celor primite de la șefii ierarhici ori de la autoritățile anume abilitate de lege - și, respectiv, de art. 69 lit. n) din același act normativ - atitudine tolerantă a conducătorilor ierarhici față de comiterea unor abateri disciplinare de către subordonați.
Dintre atribuțiile funcționale pe care intimata le avea, în calitate de director adjunct penitenciar (economico-administrativ), menționate în fișa postului întocmită la data de 23 august 2012 Înalta Curte apreciază că prezintă relevanță pe aspectele analizate următoarele:
- organizează și îndrumă activitatea de întreținere și reparații curente, a tuturor imobilelor unității, a lucrărilor de reparații capitale, precum și lucrările de investiții la obiectivele aprobate;
- organizează și îndrumă activitatea de cazare, echipare și hrănire a efectivelor de cadre și deținuți, conform dispozițiilor legale în vigoare, verifică activitatea gospodăriei agrozootehnice, precum și a atelierelor de reparații și întreținere ce funcționează în unitate;
- conduce operațiunile privind inventarierile periodice, a inventarierilor anuale și evaluare a patrimoniului unității pentru toate materialele și mijloacele din dotare (face propuneri de constituire a comisiilor de inventariere, instruirea și urmărirea legalității acestora).
În cererea de chemare în judecată, intimata a menționat faptul că, în urma raportului ce i-a fost prezentat la data de 23 august 2012 de către șeful secției exterioare Șendreni, raport în care se arăta că au apărut fisuri în pereții unei camere de deținere de la această secție, a dispus prin rezoluție scrisă să se întocmească documentele legale pentru efectuarea reparației și a desemnat ca responsabili pe tehnicianul constructor și pe șeful serviciului logistic. Totodată, intimata a arătat că, în perioada septembrie - noiembrie 2012, s-a deplasat la G.A.Z. Șendreni și a constatat că s-au efectuat reparațiile dispuse la imobil, deoarece existau întărituri cu gled pe pereți.
Însă, ceea ce s-a imputat intimatei a fost faptul că, în perioada noiembrie 2012 - februarie 2013, nu a efectuat controale la această unitate, aspect care nu a putut fi combătut prin probatoriile administrate în cauză.
Mai mult decât atât, dacă intimata ar fi făcut control în acest interval de timp ar fi observat faptul că la secția exterioară Șendreni nu s-au realizat doar lucrări de reparații la pereții exteriori, ci s-a ridicat chiar un etaj, fără să existe documentația legală pentru o astfel de construcție.
Totodată, cu ocazia audierii de către comisia de disciplină, intimata a arătat faptul că, pe toată perioada anului 2012, Penitenciarul Galați pentru secția exterioară Șendreni nu a solicitat la A.N.P. - D.E.A. - Serviciul Cazarmare, Construcții-Investiții o aprobare de lucrări, după cum impuneau dispozițiile Deciziei directorului general al A.N.P. nr. 328/2010 pentru aprobarea normelor tehnice pentru lucrări de întreținere și reparații curente la clădirile și construcțiile speciale din patrimoniul A.N.P. și unităților subordonate.
Ca atare, Înalta Curte apreciază că intimata a săvârșit abaterile disciplinare descrise în actul administrativ contestat și că emitentul acestuia a individualizat corect temeiurile juridice ce sunt aplicabile în cauză.
În fine, practica judiciară invocată de intimată, respectiv Decizia nr. 641 din 12 februarie 2012 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 1228/44/2012 nu prezintă nicio relevanță în cauza de față.
În acest sens, instanța are în vedere faptul că, în cadrul litigiului soluționat prin acest dosar, s-au analizat alte acte administrative de sancționare disciplinară a intimatei, ce au avut la bază raportul Inspecției Penitenciarelor nr. 92200/D/P din 19 decembrie 2011, iar nu referatul Comisiei de disciplină din 2013. În plus, instanța a analizat alte aspecte, respectiv încălcarea principiului unicității sancțiunii, prevăzut de art. 17 lit. g) din Ordinul M.J. nr. 2856/2004, dar și aplicarea sancțiunilor disciplinare pe baza unui probatoriu insuficient.
În consecință, instanța de control judiciar apreciază că sunt fondate motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va respinge acțiunea reclamantei, astfel cum a fost restrânsă, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de pârâta A.N.P. împotriva sentinţei nr. 220/2013 din 24 octombrie 2013 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, respinge acţiunea reclamantei D.L., astfel cum a fost restrânsă, ca neîntemeiată.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 februarie 2015.
| ← ICCJ. Decizia nr. 630/2015. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 636/2015. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
