ICCJ. Decizia nr. 927/2015. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 927/2015
Dosar nr. 2816/40/2013
Şedinţa publică de la 3 martie 2015
Asupra recursului de faţă
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Contextul invocării excepţiei de nelegalitate
La data de 11 februarie 2013, pe rolul Tribunalului Botoşani, secţia civilă, a fost înregistrat Dosarul nr. 1122/40/2013, având ca obiect „anulare act administrativ fiscal” în care reclamanţii A.I., A.D.M., A.I.A., B.V., B.M.M., B.E., C.M.C., C.D., C.L., C.L., D.R., E.I., G.V., G.M., H.A., L.S., M.C., M.G., O.D., O.M.R., P.I.N., P.A.E., R.M.I., Ş.G.C., V.C. şi V.M. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii A.J.P.I.S. Botoşani, A.N.P.I.S. Bucureşti şi M.M.F.P.S. constatarea nelegalităţii deciziilor prin care au fost stabilite salariile reclamanţilor în anii 2011, 2012 şi 2013.
Prin încheierea de şedinţă din data de 15 mai 2013, Tribunalul Botoşani, secţia civilă, a dispus disjungerea cauzei pentru fiecare reclamant în parte şi formarea de noi dosare.
Dosarul nr. 2816/40/2013 s-a format ca urmare a disjungerii Dosarului nr. 1122/40/2013 cu privire la acţiunea formulată de către reclamanta O.D., în contradictoriu cu pârâţii A.J.P.I.S. Botoşani, A.N.P.I.S. Bucureşti şi M.M.F.P.S. Bucureşti, prin care se solicită;
(i) să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii excepţiei de nelegalitate, a deciziilor prin care au fost stabilite salariile reclamantei în anii 2011, 2012, a Deciziilor nr. 28 din 28 ianuarie 2011, nr. 47 din 12 aprilie 2012 şi nr. 113 din 14 iunie 2012;
(ii) să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii excepţiei de nelegalitate a Deciziei nr. 56 din 05 mai 2009, prin care pârâta a dispus diminuarea sporului pentru condiţii periculoase şi vătămătoare de la 10% la 1%;
(iii) anularea ca nelegală a Deciziei nr. 219 din 18 decembrie 2012 prin care pârâta a stabilit salariul reclamantei începând cu luna decembrie 2012 şi respectiv ianuarie 2013;
(iiii) o bligarea pârâtei să emită altă Decizie de stabilire a salariului reclamantei începând cu data de 18 decembrie 2012, prin care, pe de o parte, să introducă în salariul de bază drepturile băneşti acordate din fondurile constituite în temeiul O.G. nr. 92/2003, O.G. nr. 29/2004 şi Legii nr. 116/2004, urmând ca sporurile de care beneficiază reclamanta să fie calculate în funcţie de salariul de bază astfel stabilit, pe de altă parte, salariile de bază să fie calculate cu respectarea disp. art. 1 din Legea nr. 285/2010 prin raportare la salariul din luna octombrie 2010 şi în al treilea rând, să acorde sporul pentru condiţii periculoase şi vătămătoare în cuantum de 10% din salariul de bază;
(iiiii) obligarea pârâtei la plata diferenţelor salariale dintre salariul calculat potrivit solicitării de la punctul 4 şi salariul efectiv plătit începând cu luna decembrie 2012;
(iiiiii) o bligarea pârâtei la plata de daune interese corespunzătoare devalorizării drepturilor salariale neîncasate începând cu luna decembrie 2012, daune ce urmează a fi calculate de la data scadenţei şi până la plata efectivă a diferenţei de drepturi salariale precum şi o bligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
La termenul de judecată din data de 04 septembrie 2013, reclamanta a invocat prin înscrisurile depuse la dosar, excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 2 lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de prim - pârât şi prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de secund - pârât şi excepţia de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de prim-pârât şi respectiv a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de secund - pârât şi, a solicitat ca în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, forma aplicabilă la data introducerii acţiunii să se dispună sesizarea Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării excepţiilor iar până la soluţionarea excepţiilor invocate să se dispună suspendarea judecăţii.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 336 din 4 decembrie 2013, Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, legal învestită prin încheierea din data de 23 octombrie 2013, pronunţată de Tribunalul Botoşani, secţia civilă, a respins ca nefondată excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate.
A respins, ca nefondată, excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 2 lit. a), b), c), d), şi e) din Normele Metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice aprobat prin Ordinul nr. 42/2011 al M.M.F.P.S.P.V. şi prin Ordinul nr. 77/2011 al M.F.P., a dispoziţiilor art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009 al M.M.F.P.S.P.V. şi respectiv art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77/2009 emis de A.N.P.S., invocate de către reclamanta O.D.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ a fost modificată prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., iar aceste modificări aduse Legii contenciosului administrativ au intrat în vigoare la data de 15 februarie 2013.
A reţinut instanţa sesizată faptul că, la data de 11 februarie 2013, când Tribunalul Botoşani a fost învestit cu soluţionarea acţiunii introductive, raportat la dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la acel moment, instanţa de contencios administrativ este competentă general, material şi teritorial să soluţioneze excepţia de nelegalitate a unui act administrativ unilateral, indiferent dacă este individual sau normativ.
Dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 se referă la actele administrative unilaterale fără a distinge după cum acestea au caracter normativ sau individual.
Actele administrative unilaterale normative pot fi supuse oricând controlului de legalitate, nu numai pe calea excepţiei de nelegalitate, dar şi pe calea acţiunii directe, în acest sens fiind şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţiei .
Analizând fondul excepţiei de nelegalitate, respectiv a Ordinului nr. 42/77/2011 emis de M.M.F.P.S.P.V. şi de M.F.P., raportat la dispoziţiile art. 1 şi art. 16 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, ale art. 1, art. 4 alin. (2) şi (3) şi art. 14 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, în a căror executare au fost emise normele metodologice aprobate prin ordinul comun în litigiu, care stabilesc atât modalitatea de reîncadrare a personalului plătit din fonduri publice, cât şi formula corectă de calcul a drepturilor salariale pentru anul 2011, instanţa de fond a reţinut că acestea conţin exemple de calcul în care se porneşte de la salariul din luna iunie 2010, dinainte de aplicarea diminuării cu 25%, tocmai pentru a se evidenţia că, majorarea de 15% acordată se aplică la salariile diminuate începând cu luna iulie 2010, raportarea la luna octombrie 2010 fiind făcută deoarece, potrivit emitenţilor actului, aceasta ar fi cea mai stabilă lună a anului şi ar constitui şi baza de calcul pentru alocaţiile bugetare aferente cheltuielilor de personal stabilite prin legile bugetelor de stat.
Referitor la excepţia de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009 emis de M.M.F.P.S. şi a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77/2009 emis de A.N.P.S., instanţa de fond a constatat, de asemenea, că nu este întemeiată.
Instanţa a reţinut că, deşi cu privire la Ordinul nr. 77/2009 emis de A.N.P.S. s-a indicat alin. (1) pct. 3, în realitate este vorba de pct. 4, întrucât acesta reglementează sporul pentru condiţii vătămătoare.
Potrivit art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 6/2007 sporul este de „până la 10%”, iar cuantumul concret se stabileşte prin actul administrativ al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea în cheltuielile de personal precizate în bugetul aprobat (alin. (2) art. 16).
Aşadar, ordinele contestate pe calea excepţiei de nelegalitate au fost emise cu respectarea acestor texte de lege, cuantumul fiind stabilit în marja de până la 10%, iar la baza emiterii ordinelor contestate se află atât O.G. nr. 6/2007, cât şi Legea nr. 188/1999, O.G. nr. 10/2008, O.G. nr. 119/1999, O.G. nr. 35/2009.
Art. 9 din O.U.G. nr. 35/2009 stipulează că ordonatorii principali de credite au obligaţia de a se încadra în limitele de cheltuieli cu personalul, aşa cum acestea sunt prevăzute în legea bugetară anuală.
Din preambulul O.U.G. nr. 35/2009 a rezultat că această măsură s-a impus luând în considerare „presiunile şi riscurile determinate de evoluţiile economice interne şi externe, necesitatea susţinerii economice şi reducerii inflaţiei”.
În acelaşi preambul se precizează faptul că „pentru evitarea riscurilor semnalate şi, implicit, a riscului declanşării procedurii de deficit excesiv, este necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de abordare mai prudentă a deficitului bugetar”.
Aşadar, în raport cu intenţia legiuitorului, măsura luată prin ordinele contestate nu a fost una discreţionară şi abuzivă, fiind determinată de constrângeri bugetare.
3. Calea de atac exercitată.
Împotriva sentinţei civile nr. 336 din 4 decembrie 2013, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs, în termenul legal, reclamanta O.D., solicitând modificarea acesteia în sensul admiterii excepţiilor de nelegalitate invocate.
Recurenta a criticat hotărârea instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală, susţinând că aceasta a făcut o analiză insuficientă a motivelor de nelegalitate invocate şi a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor legale incidente în cauză.
S-a arătat că nelegalitatea dispoziţiilor atacate constă în aceea că ele contravin dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 285/2010, act normativ cu forţă juridică superioară.
A fost invocată practica judiciară în dosare similare, arătând că această excepţie de nelegalitate a fost admisă, constatându-se nelegalitatea dispoziţiilor art. 2 lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice aprobate prin cele două ordine emise de pârâţi.
Recurenta a explicat pe larg dispoziţiile criticate ca nelegale, arătându-se că prin aceste dispoziţii se impune ordonatorului de credite să efectueze calculul salariului de bază printr-o modalitate care adaugă la lege.
De asemenea, s-a arătat faptul că dispoziţiile din art. 1 pct. 3 şi art. 1 pct. 4 din ordinele atacate, prin care a fost diminuat sporul pentru condiţii periculoase şi vătămătoare, contravin dispoziţiilor art. 16 din O.G. nr. 6/2007, acest din urmă act normativ având forţă legislativă superioară.
II. Decizia instanţei de recurs
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu soluţionarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu hotărârea atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză, va respinge recursul ca nefondat pentru considerentele ce urmează:
Aşa cum a apreciat şi instanţa de fond, nu se poate reţine că prevederile art. 2 lit. a), b), c), d) şi e) din ordinul contestat ar fi contrare dispoziţiilor legii în executarea cărora au fost emise, anume Legea nr. 285/2010.
În speţă, excepţia de nelegalitate a fost invocată pentru menţiunea cuprinsă în Ordinul comun nr. 42 şi 77 din 13 ianuarie 2011, emis de M.M.F.P.S. şi M.F.P., privind aplicarea majorării salariale raportat la venitul brut pe luna iunie 2010, recurentul-reclamant susţinând că această prevedere modifică dispoziţiile legii pentru care au fost emise normele metodologice, fiind astfel nelegală.
Astfel, potrivit art. 1 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cuantumul brut al drepturilor salariale stabilite în conformitate cu prevederile Legii nr. 330/2009 şi ale O.U.G. nr. 1/2010 se diminuează cu 25%, în situaţia în care ar rezulta o valoare mai mică decât salariul de bază minim brut, acordându-se suma de 600 lei.
Prin art. 16 s-a dispus ca această diminuare să se aplice până la 31 decembrie 2010, aşadar în intervalul iulie-decembrie 2010, ultima lună a anului cu salariul şi celelalte drepturi salariale nediminuate fiind iunie 2010.
Prin art. 1 din Legea nr. 285/2010, privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, pentru anul 2011 s-a prevăzut asigurarea, începând cu luna ianuarie 2011, a unei recuperări parţiale a diminuării cu 25% dispuse prin Legea nr. 118/2010, respectiv cu un procent de 15%, stabilindu-se ca bază de calcul drepturile salariale aferente lunii octombrie 2010.
Conform art. 4 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 285/2010, în anul 2011 nu se aplică valoarea de referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare, prevăzuţi în anexele la Legea cadru nr. 284/2010, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice care se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, în raport cu funcţia, vechimea, gradul şi treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010.
Acelaşi act normativ prevede la art. 14 că, începând cu 1 ianuarie 2011, pentru personalul care beneficiază de drepturi băneşti în baza O.G. nr. 92/2003 şi O.G. nr. 29/2004, salariile de bază se calculează prin includerea nivelului mediu al acestor drepturi aferente lunii octombrie 2010, care nu se majorează cu procentul de 15%.
În executarea Legii nr. 285/2010 au fost emise normele metodologice aprobate prin ordinul comun în litigiu, care stabilesc atât modalitatea de reîncadrare a personalului plătit din fonduri publice, cât şi formula concretă de calcul a drepturilor salariale pentru anul 2011.
Conţinutul acestor norme este conform prevederilor legii, instanţa de fond reţinând în mod corect că dispoziţiile art. 2 privind „Stabilirea salariilor brute în anul 2011” - lit. a), b), c), d) şi e) - nu contravin actului normativ în aplicarea căruia au fost emise.
Astfel, aşa cum s-a prevăzut în Legea nr. 285/2010, salariile de bază pentru anul 2011 nu vor fi determinate pe baza valorii de referinţă şi a coeficienţilor de ierarhizare prevăzuţi de Legea cadru nr. 284/2010, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare urmând să fie determinat prin majorarea cuantumului avut în luna octombrie 2010 cu 15% (lit. a) alin. (1) şi (2)).
De asemenea, normele prevăd că la data reîncadrării personalului, cuantumul brut al sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor şi al celorlalte elemente care fac parte din salariul brut/solda lunară brută/salariul lunar brut/indemnizaţia brută de încadrare va fi determinat prin majorarea cuantumului avut în luna octombrie 2010 cu 15% (lit. b) alin. (1)).
Normele a căror nelegalitate s-a invocat prevăd la litera C situaţia calculării salariului de bază şi a sporurilor pentru respectarea nivelului salariului de bază minim brut pe ţară stabilit, potrivit art. 16 din Legea nr. 285/2010, pentru perioada iulie-decembrie 2010, la suma de 600 lei, la litera D situaţia personalului care desfăşoară activităţi noi, al cărui salariu va fi majorat cu numărul de clase suplimentare acordate, iar la lit. e) se stabileşte că nu se majorează cu cota de 15% drepturile salariale care se includ în salariul de bază în temeiul art. 14 din aceeaşi lege.
Este real faptul că normele metodologice aprobate prin ordin comun conţin exemple de calcul în care se porneşte de la salariul din luna iunie 2010, dinainte de aplicarea diminuării cu 25%, tocmai pentru a se evidenţia că, majorarea de 15% acordată de la 1 ianuarie 2011 se aplică la salariile diminuate începând cu luna iulie 2010, raportarea la luna octombrie 2010 fiind făcută deoarece, potrivit emitenţilor actului, aceasta ar fi cea mai stabilă lună a anului şi ar constitui şi baza de calcul pentru alocaţiile bugetare aferente cheltuielilor de personal stabilite prin legile bugetelor de stat.
De asemenea, Înalta Curte reţine corecta soluţionare de către instanţa de fond a excepţiei de nelegalitate a prevederilor art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009 emis de M.M.F.P.S. şi a dispoziţiilor art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77/2009 emis de A.N.P.S.
Instanţa de control judiciar constată că stabilirea cuantumului sporului pentru condiţii periculoase şi vătămătoare de muncă este atributul ordonatorului principal de credite, întrucât dispoziţiile din O.G. nr. 6/2007 nu prevăd prin dispoziţiile art. 16 alin. (1) un cuantum fix pentru acest spor, impunând numai respectarea limitei maxime de 10% din salariul de bază, cu încadrarea în cheltuielile de personal precizate în bugetul aprobat.
În raport de cele expuse mai sus, Curtea constată că prevederile contestate sunt legale şi conforme dispoziţiilor din Legea nr. 285/2010, în executarea cărora au fost emise, astfel încât, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de reclamanta O.D. împotriva sentinţei nr. 336 din 4 decembrie 2013 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 3 martie 2015.
| ← ICCJ. Decizia nr. 905/2015. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 936/2015. Contencios. Anulare decizie Uniunea... → |
|---|
