Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 1010/2009. Curtea de Apel Bacau
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BACĂU
SECȚIA COMERCIALĂ, contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIA CIVILĂ Nr. 1010
Ședința publică de la 05 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Morina Napa
JUDECĂTOR 2: Vera Stănișor
JUDECĂTOR 3: Lăcrămioara Moglan
Grefier - -
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
La ordine a venit spre soluționare recursul declarat de recurenții - reclamanți, OG, și, împotriva sentinței civile nr.223/CA din 02 iunie 2009 pronunțată de Tribunalul Neamț în dosarul nr-, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea nr.188/1999).
La apelul nominal făcut în ședință publică s-a constatat lipsa părților dosarul fiind lăsat la a doua strigare, când de asemenea, părțile au lipsit.
Procedura este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefier, după care:
Instanța constată că în cauză a formulat recurs, declarat și motivat în termen, scutit de plata taxei de timbru conform art.15 lit.a din Legea taxelor de timbru.
S-au verificat actele și lucrările dosarului, s-a constatat că s-a solicitat judecata în lipsă, cauza rămânând în pronunțare.
- deliberând -
Asupra recursului de față constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. 121/103/20.01.2009, reclamanții, OG, și, au chemat în judecată pârâta AUTORITATEA DE SĂNĂTATE PUBLICĂ N ca, prin hotărârea judecătorească ce se va da în cauză să se dispună, în baza art. 31 din Legea nr.188/1999 să li se acorde suplimentul postului în procent de 25% din salariul de bază și suplimentul treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază.
În motivare reclamanții a arătat că suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare sunt prevăzute la art. 31 alin.(l) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, articol de lege care arată: "Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus dinc).suplimentul postului și d).suplimentul corespunzător treptei de salarizare", că până la republicarea din anul 2007 Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, când s-a dat textelor o nouă numerotare, suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare erau prevăzute la art.29 alin.(l) lit. c) și d) din lege, că relevant este faptul că potrivit art. XIII din Legea nr. 251/2006 prevederile art. 29 alin.(l) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 au reintrat în vigoare la data de 01.01.2007("Prezenta lege intră în vigoare la 15 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu excepția prevederilor art. 29, 56, 57, 581 și ale art. 601 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, care intră în vigoare la data de 01.01.2007 ")
Solicită reclamanta să se constate că aceste drepturi solicitate trebuiau acordate ca drept, cel târziu începând cu data de 01 ianuarie 2007, că atât prin Legea nr. 188/1999, așa cum a fost modificată prin Legea nr. 251 din 23 iunie 2006, cât și prin Legea nr. 188/1999 republicată renumerotată, apreciază că este îndreptățită la aceste sporuri, fără nici o condiționare. Referitor la solicitarea de acordare a acestor drepturi retroactiv, potrivit art. 29 alin. (1) devenit art. 31 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată, arată reclamanta că are dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, pentru perioada 01.01.2004 până la data de 01.01.2007, că această prevedere legală, respectiv art. 29 alin. (1) devenit art. 31 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a fost suspendată până la data de 31 decembrie 2006, prin art. 44 din nr.OUG 92/2004.
Mai arată reclamanta că norma legală de suspendare, mai sus menționată, contravine cu prevederile art. 41 și art. 53 din Constituția României contravine și art. 16 alin. (1) din Constituție, întrucât apreciază reclamanții că li s-a acordat acest drept prin lege, iar suspendarea acestui drept nu presupune pierderea dreptului însuși. Norma de suspendare contravine și art. 15 alin. (2) din Constituție, deoarece dispozițiile art. 44 din nr.OUG 92/2004 sunt retroactive, suspendând retroactiv un drept câștigat sub imperiul Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Văzând și dispozițiile art. 38 și art. 39 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 53/2003 - Codul Muncii, care prevăd în mod imperativ că salariații nu pot renunța la drepturile ce le sunt recunoscute prin lege, iar limitarea acestor drepturi este lovită de nulitate, salariaților fiindu-le garantat dreptul la egalitate de șanse și tratament, apreciază reclamanta că suspendarea dreptului la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare pe perioada 23.09.2005 - 1.05.2008 nu s-a realizat fiind lovită de nulitate, ci s-a înfăptuit numai suspendarea obligației corelative ca o măsură la îndemâna debitorului ce nu dorește și nu voiește să-și execute obligația legală în mod voluntar.
Examinând textul art. 44 din nr.OUG 92/2004 prin care a fost suspendată plata drepturilor bănești, reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, se poate constata că legiferarea s-a realizat cu încălcarea dispozițiilor constituționale ce reglementează drepturile persoanelor încadrate în muncă, deoarece dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare nu a fost restrâns, ci îngrădit, atingând însăși existența dreptului.
În dovedire reclamanții a anexat la dosar sentințele civile nr.155/2008 și nr.445/2008.
Pârâta AUTORITATEA DE SĂNĂTATE PUBLICĂ Naf ormulat întâmpinare și a solicitat respingerea acțiunii.
A arătat pârâta că prin Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, modificata si completata prin a nr. 161/2003, au fost prevăzute a se acorda suplimentele solicitate, însă modul de acordare a acestor drepturi trebuia reglementat, ulterior, printr-un sistem unitar de salarizare,
Dat fiind faptul că acest sistem unitar de salarizare pentru funcționarii publici nu a fost aprobat nici până la această dată, pentru perioada de după apariția Legii nr.188/1999, drep turile salariale pentru funcționari publici au fost prevăzute de unele acte normative emise în acest scop și anume de: OUG nr.192/2002, OUG nr.82/2004, OUG nr.92/2004, OG nr.2/2006, OG nr.6/2007.
Prin aceste acte normative s-a stabilit salarizarea funcționarilor publici, salarizare ce cuprinde salariile de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi, și s-a prevăzut că "gestiunea sistemului de salarizare a funcționarilor publici se asigură de fiecare ordonator principal de credite, u încadrarea în resursele financiare și în numărul maxim de posturi aprobate potrivit legii".
Astfel, după anul 1999 funcționarii publici puteau beneficia doar de drepturile salariale prevăzute de actele normative menționate mai sus și nu și de sporurile prevăzute la art.31 lit. c) si ) din Legea nr. 188/1999, sporuri pentru acordarea cărora era necesara adoptarea unei legi care să revadă p. modul de acordare a acestora, respectiv legea privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici.
Deși art.31 alin.(l) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicata, fost 29 în forma legii în vigoare în anul 2004 prevede la lit. c) și d) că funcționarii publici au dreptul entru p. activitatea desfășurată, la un salariu compus și din suplimentul postului și suplimentul orespunzător treptei de salarizare, dat fiind faptul că ulterior apariției Legii nr. 188/1999 nu a fost adoptată o lege a salarizării funcționarilor publici în care să se prevadă si modul de acordare a acestor drepturi, actele normative care au reglementat drepturile salariale ale funcționarilor publici după anul 1999 au prevăzut, la art. 44 din nr.OUG92/2004 și la art.48 din nr.OUG2/2006, suspendarea aplicării dispozițiilor referitoare la acordarea acestor suplimente. Ca urmare a acestui fapt în bugetele instituțiilor publice nu au fost prevăzute fonduri pentru plata suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
Potrivit actelor normative care au reglementat drepturile salariale ale funcționarilor publici după anul 1999, salariile funcționarilor publici au fost stabilite pe clase, grade profesionale și trepte de salarizare, în funcție de studii și încadrare, deci în mod diferit, în funcție de îndeplinirea unor criterii, dar fără să cuprindă suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Având în vedere că până la această dată nu a fost încă adoptată o asemenea lege și că prin dispozițiile legilor bugetului de stat si ale legilor bugetului asigurărilor sociale de stat, pentru anii 2004-2008 nu au fost prevăzute sume pentru acordarea suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare, nu exista posibilitatea legală si financiară de a acorda drepturile solicitate de reclamanți.
La data de 28.04.2009 au formulat cerere de intervenție în cauză, -, -, -, -, -, -, -, -, -, -, C, -, -, - -, și au solicitat aceleași drepturi ca și reclamanții.
Din oficiu, instanța a pus în discuția părților excepția prescripției dreptului la acțiune pentru drepturile bănești aferente perioadei anterioare datei de 20.01.2006.
Reclamanții au solicitat respingerea excepției, considerând că dreptul material la acțiune nu a fost prescris.
Prin sentința civilă nr. 223/CA/02 iunie 2009 Tribunalul Neamța respins acțiunea și cererea de intervenție pentru perioada 01.01.2004 - 19.01.2006 ca prescrisă, iar pentru perioada 20.01.2006 - 20.01.2009 și în continuare până la încetarea raporturilor de serviciu, ca nefondată.
Pentru a pronunța această sentință instanța de fond a reținut următoarele:
Instanța a constatat că pretențiile bănești ale reclamanților și intervenienților pentru perioada 01.01.2004 - 19.01.2006 sunt prescrise, cererile fiind formulate cu depășirea termenului general de prescripție de 3 ani prevăzut de Decretul nr.167/1958.În condițiile în care reclamanții și intervenienții nu au făcut dovada suspendării sau întreruperii cursului prescripției în condițiile prevăzute de Decretul nr.167/1958, instanța va admite excepția prescripției pretențiilor pentru respectiva perioadă.
Pe fondul cauzei, pentru pretențiile aferente perioadei 20.01.2006-20.01.2009 și în continuare până la încetarea raporturilor de serviciu, instanța constată următoarele:
Prin dispozițiile art.31 alin.1 lit. c și d din Legea nr.188/1999 s-a stabilit în favoarea funcționarilor publici dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare. Acest drept a fost suspendat în perioada 2004-2006 prin OUG nr.92/2004 și OG nr.2/2006.
Deși începând cu data de 1.01.2007 nici un act normativ nu mai prevede suspendarea acestor drepturi, nu există o bază legală pentru cuantificarea și acordarea lor.
Astfel, pentru a fi posibilă cuantificarea suplimentului postului și a suplimentului gradului, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) textului de lege (art.31 lit. c din Legea nr.188/1999) care le prevede, dispoziții care nu au fost date nici de legiuitor, nici de executiv.
Însă, în lipsa acestor dispoziții, în condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calculare a suplimentului postului și a suplimentului gradului, acordarea acestor drepturi ar presupune, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar pe de altă parte, eventuala cuantificare de către instanță în raport de diverse criterii vine în contradicție cu dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr.820/2008, instanța neputând să se substituie legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept care în prezent, în contextul actualei legislații, nu este posibil de exercitare efectivă.
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții. În motivarea recursului se arată că instanța de fond a respins în mod netemeinic și nelegal acțiunea formulată pentru acordarea suplimentului postului și a treptei de salarizare, din moment ce potrivit art.29 lit. c și d din Legea nr. 188/1999, devenit art.31, la republicarea legii din 2006, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
suplimentul postului în procent (general) de 25% din salariul de bază și
suplimentul gradului, de asemenea în procent de 25% din salariul de bază, drepturi a căror plată a fost suspendată prin art.44 din nr.OUG92/2004 și art.48 din nr.OUG2/2006 până la 31.12.2006. reglementare ce a intrat în vigoare la 01.01.2007, conform art.13 din Legea nr.251/2006, ocazie cu care termenul de suplimentul gradului a fost înlocuit cu "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
Suspendarea exercițiului dreptului la suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizarenu echivalează cu înlăturarea lui, cât timp nu i-a fost înlăturată existența printr-o dispoziție legală și nici nu s-a constatat neconstituționalitatea normei legale în ceea ce privește acest drept.
În nici un caz nu se poate reține faptul că art.31 din Legea nr. 188/1999 stabilește doar la modul general că. pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, câtă vreme aceste dispoziții se corelează cu dispozițiile generale în materie, respectiv dispozițiile art.155 din Codul Muncii, potrivit cărora salariul cuprinde salariul de bază, indemnizațiile, sporurile, precum și alte adaosuri, iar art.269 și 166 din cod prevădcă angajatorul este obligatsă îi despăgubească pe salariațiîn situația în care, din culpa sa. aceștia au fostprejudiciați prin neexecutarea în totalitate a obligațiilor privind plata drepturilor salariale ce li se cuvin.
Or, împrejurarea că legiuitorul intenționează într-un viitor incert, să elaboreze o altă lege și să implementeze un sistem unitar de salarizare a tuturor funcționarilor publici nu justifică în nici un mod neacordarea celor două sporuri legale, atât timp cât ele fac parte din salariu,întrucât o norma legală, odată instituită trebuie să-și producă efectele, fiind contrară oricăror reguli de drept, existența unor legi cu caracter formal.
Dimpotrivă, intenția legiuitorului care, din motive de ordin financiar, a suspendat succesiv acordarea acestor sporuri, a fost ca ele să figureze ca elemente componente ale salariului funcționarilor publici iar neprevederea ulterioară a unor cuantumuri ori condiții de acordare nu constituie un aspect de natură a duce la concluzia că nu se impune aplicarea concretă a acestor dispoziții legale.
Astfel, chiar dacă atât din cuprinsul art.31 din legea nr. 188/1999, cât și prevederile art. l alin.2 lit. a din nr.OUG92/2004, rezultă că dincolo de simpla enumerare a elementelor pe baza cărora sunt salarizați funcționarii publici, problema salarizării în mod concret a acestora ar trebui să facă obiectul unei legi separate, legiuitorul urmărind, în mod explicit, implementarea, din anul 2006, a unui sistem de salarizare a funcționarilor publici,culpa legiuitorului, care nu a mai intervenit cu precizări privind modul de acordare a sporurilor ce fac parte din . (prin ordonanță de guvern, lege sau norme metodologice) nu trebuie răsfrântă asupra funcționarilor publici, fapt ce ar afecta grav dreptul la muncă și la corecta si justa remunerare a acestora.
Sporurile prevăzute de art.31 lit. c și d din Legea nr.l88/1999 sunt deja "legiferate", însuși legiuitorul readucându-le din nou în vigoare, astfel că actul instanțeide a recunoaștecaracterul obligatoriu al unor dispoziții legale nu se poate subsuma actului de legiferare.
De asemenea este de menționat că suspendarea acordării celor două sporuri nu semnifică înlăturarea acestora, întrucât dacă aceasta ar fi fost voința reală a legiuitorului, forma in vigoare a art.31 din lege nu ar fi fost cea citată. Acordarea suplimentului postului și a celui corespunzător treptei de salarizare se subscrie și exigențelor impuse de prevederile nr.OG6/2007, ce stipulează drepturile funcționarilor publici la plata sporurilor și a altor drepturi salariale prevăzute de lege.
Raportându-ne la Protocolul adițional 1 la Convenția pentru Apărarea drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, consideră că dreptul nostru este un drept de creanță și. prin urmare, un bun în sensul art. l din protocolul menționat, nu au beneficiat de aceste sporuri și că, atâta timp cât dispozițiile legale menționate-în vigoare-au consacrat dreptul funcționarilor publici la plata sporurilor și a altor drepturi salariale, prevăzute de legislația specifică funcției publice, cererea este legitimă.
Se mai poate reține că, potrivit hotărârii CEDO din 22.04.2004, cauza nr.44076/98. Angelov contra Bulgariei, o creanță poate să reprezinte un "bun" în sensul art. l din Protocolul nr. l dacă este suficient de bine stabilită pentru a fi exigibilă. Motivele invocate privind lipsa fondurilor în bugetul instituției nu ar putea justifica neacordarea sporurilor recunoscute.
Aceeași argumentație, în sensul că o autoritatea a statului nu ar putea invoca lipsa resurselor pentru a nu onora o datorie rezultată dintr-o hotărâre judecătorească sau un act normativ cu putere de lege se regăsește și în hotărârea CEDO pronunțată în cauza nr.59498/00 Bourdov contra Rusiei.
Chiar dacă suspendarea acordării suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare nu a fost urmarea unor constrângeri bugetare, ci consecința directă și imediată a neelaborării și neadoptării legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici și la care art.31 alin.3 din Legea nr. 188/1999 face trimitere, așa cum am arătat nu poate fi răsfrântă asupra dreptului nostru.
, de către puterea legiuitoare a legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, în cadrul căreia dreptul la suplimentul postului și dreptul la suplimentului corespunzător treptei de salarizare ar fi trebuit să-și afle consacrarea deplină și definitivă, începând de la definirea acestora și terminând cu stabilirea cuantumului, ori sistemului de acordare, nu exclude intervenția puterii judecătorești în soluționarea diferendelor referitoare nu la politica salarială promovată de puterea executivă și aprobată de puterea legislativă, ci la recunoașterea drepturilor conferite prin lege, tocmai având în vedere că misiunea constituțională a instanțelor judecătorești este, conform art.126 alin.l din Legea fundamentală, aceea de a realiza justiția, adică de a soluționa, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor lor subiective, lor nefiindu-le însă permis ca, în aplicarea legii, să înlocuiască sau să creeze norme de drept pe cale judiciară.
Mai menționează că, in conformitate cu prevederile art. 3 din Codul civil, judecătorul nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede sau că este neîndestulătoare, astfel încât acțiunile formulate de funcționarii publici nu pot fi respinse pentru simplul motiv că dreptul consacrat prin lege nu a căpătat ulterior o reglementare suficient de clară.
Împrejurarea că nu există nici un act normativ care să permită cuantificarea celor două suplimente, stabilirea acestora de către instanță nu poate fi considerată arbitrară, câtă vreme acest procent este prevăzut expres de legea cadru, stabilirea acestora sub acest cuantum fiind atributul exclusiv al debitorului.
Intimata - pârâtă a formulat întâmpinare, în care reia apărările formulate în întâmpinarea depusă instanța de fond.
Curtea analizând actele și lucrările din dosar și sentința recurată, în raport de motivele de recurs invocate și din oficiu, constată că recursul este nefondat.
Recurenții - reclamanți și-au întemeiat acțiunea pe dispozițiile art. 29 lit. c și d din Legea nr. 188/1999, devenit art. 31 după republicarea legii din 2006.
Cu privire la interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 lit. c și d din Legea nr. 188/1999 s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție în Secții Unite și prin decizia nr. 20 din 21 septembrie 2009 a stabilit că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturi salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Cum potrivit art. 329 alin. 3 Cod procedură civilă dezlegarea dată acestei probleme de drept este obligatorie pentru instanțe, Curtea urmează a reține interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție textului de lege invocat de recurenți ca temei de drept al acțiunii.
În ceea ce privește încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale prin neacordarea acestor sporuri, Curtea reține că nu suntem în prezența unui "bun", în sensul Convenției. În jurisprudența CEDO s-a decis că, atunci când interesul patrimonial în discuție aparține categoriei juridice de "creanță", el nu poate fi considerat ca "valoare patrimonială" și implicit ca "speranță legitimă" decât dacă are o bază suficientă în dreptul intern sau dacă existența sa este confirmată printr-o jurisprudență clară și concordantă instanțelor naționale. Or, drepturile salariale în discuție nu au o bază suficientă în dreptul intern, ele fiind enunțate în Legea nr. 188/1999, fără a fi definite prin însuși actul normativ care le instituie ori prin legi de salarizare a funcționarilor publici, iar în lipsa unor criterii pentru cuantificare, creanța pe care dreptul o implică nu are un caracter corect.
Nici criteriul existenței unei jurisprudențe clare și corecte nu este îndeplinit, practica instanțelor nefiind unitară, iar decizia pronunțată în interesul legii stabilește că în lipsa unei cuantificări legale, cele 2 suplimente nu pot fi acordate pe cale judecătorească.
Față de cele mai sus enunțate, în temeiul art. 312 Cod procedură civilă, Curtea va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge, ca nefondat, recursul contencios administrativ declarat de recurenții - reclamanți, OG, și, toți cu domiciliul ales în P N,- A, județul N împotriva sentinței civile nr.223/CA din 02 iunie 2009 pronunțată de Tribunalul Neamț în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimata - pârâtăAUTORITATEA DE SĂNĂTATE PUBLICĂ, cu sediul în P N,- A, județul N și intervenienții în nume propriu, A, A, C, toți cu domiciliul ales în P N,- A, județul
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, azi 05 2009.
PREȘEDINTE,
JUDECĂTORI,
GREFIER,
Red.
Red.-
tehnored. 22 ex.
30 nov. 2009
Președinte:Morina NapaJudecători:Morina Napa, Vera Stănișor, Lăcrămioara Moglan
