Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 1796/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIE CIVILĂ NR. 1796/2009
Ședința publică din data de 25 mai 2009
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Augusta Chichișan
JUDECĂTOR 2: Mihaela Sărăcuț
JUDECĂTOR 3: Gheorghe Cotuțiu G -
GREFIER: - -
S-au luat în examinare recursul declarat de reclamanții, (), -, -, () A, A, -, (), (), -, G, -, C, C, (), -, T -, A, -, -, -, G, A, -, A, A, (T), și de pârâții PRIMARUL MUNICIPIULUI B, MUNICIPIUL B - PRIN PRIMAR, împotriva sentinței civile nr. 50/CA din 13.02.2009 pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Bistrița N, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999) - suplimentul postului 25 % și suplimentul corespunzător treptei de salarizare 25%.
La apelul nominal făcut în cauză s-a prezentat avocat pentru recurenții-pârâți, lipsă fiind celelalte părți.
Procedura de citare este îndeplinită.
Recursul promovat de recurenții-reclamanți este timbrat cu taxă judiciară de timbru în cuantum de 462 lei și timbru judiciar de 35 lei.
S-a făcut referatul cauzei, după care, reprezentantul recurenților pârâți depune un set de acte și arată că nu mai are de invocat excepții prealabile sau de formulat cereri în probațiune și solicită cuvântul pe fond.
Curtea, în urma deliberării, constată că, nu mai sunt de invocat excepții prealabile sau de formulat cereri în probațiune, apreciază că, prezenta cauză este în stare de judecată, declară închisă faza probatorie și acordă cuvântul pe fond.
Reprezentantul recurenților pârâți solicită admiterea recursului în temeiul dispozițiilor art. 312.pr.civ, modificarea sentinței atacate în sensul admiterii excepției lipsi calității procesuale pasive a Municipiului B -prin Primar, iar pe fond să respingeți acțiunea ca nefondată, cu obligarea reclamanților la plata cheltuielilor de judecată, pentru motivele depuse pe larg în scris.
CURTEA
Prin sentința civilă nr.50/CA din 13 februarie 2009 pronunțată de Tribunalul Bistrița -N în dosar nr-, a fost respinsă ca neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâtul MUNICIPIUL B, prin primar.
A fost admisă ca întemeiată în parte acțiunea intentată de reclamanții, (), -, -, () A, A, -, (), (), -, G, -, C, C, (), -, T -, A, -, -, -, G, A, A, -, A, (T), împotriva pârâților PRIMARUL MUNICIPIULUI B și MUNICIPIUL B - PRIN PRIMAR și în consecință au fost obligați pârâții să plătească reclamanților suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare - sporuri prevăzute de art.3l alin. l lit.c și d din nr. l88/l999 republicată privind Statutul funcționarilor publici, aferente perioadei efectiv lucrate pentru fiecare, începând cu data de 0l.0l.2004 și până la data pronunțării prezentei hotărâri,cu actualizarea sumelor în raport cu rata inflației până la data plății efective.
Totodată au fost respinse ca neîntemeiate celelalte petite din acțiune.
Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut că otrivit p. disp.art. 3l alin.l din nr. l88/l999 privind Statutul funcționarilor publici modificată, salariul funcționarului public este compus din salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Această componentă a salariului a fost introdusă prin art. l3 din Titlul III - Reglementări privind funcia publică și funcționarii publici din nr. l6l/2003 care a modificat prevederile anterioare ale disp.art.29 din l88/l999 și care, prin art.25 din aceași lege, a prevăzut data aplicării acestui text de lege, respectiv data de 0l.0l.2004.
Așadar, față de aceste considerente, instanța a apreciat că solicitarea reclamanților este întemeiată pentru perioada următoare intrării în vigoare a disp. art. 29 din nr. l88/l999, în forma modificată, aceștia fiind îndreptățiți, la plata sporurilor începând cu data de 0l.04.2004 și până la data pronunțării prezetei hotărâri, întrucât legiuitorul le-a prevăzut în mod expres în lege, nefiind lăsate la aprecierea ordonatorilor de credite și trebuind a fi aplicate direct în baza legii.
Chiar dacă prin OG nr. 92/2004 și OG nr. 2/2006 a fost suspendată aplicarea prevederilor legale privitoare la cele două sporuri, instanța constată că acestea nu au fost abrogate, reintrând de drept în vigoare la data încetării perioadei de suspendare, conform disp.art. 64 alin.2 din nr.24/2000 privind tehnica legislativă, motiv pentru care aceste drepturi nici nu sunt prescrise.
Dreptul la cele două componente ale salariului funcționarilor publici, respectiv suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare s-a născut din lege, ca drept subiectiv care conferă titularilor prerogativele în virtutea cărora pot pretinde subiectului pasiv al raportului juridic născut, să efectueze o anumită prestație subiectivă, respectiv de a plăti suma de bani ce reprezintă cele două sporuri, al căror procent va fi stabilit de angajator, în condițiile legii.
Chiar dacă aceste sporuri nu au mai fost prevăzute prin OG nr.6/2007 privind salarizarea funcționarilor publici pentru anul 2007, instanța apreciază că prin dispozițiile acestei ordonanțe nu au putut fi înlăturate prev.art.3l alin.l lit.c și d din nr. l88/l999, întrucât abrogarea unor acte normative se realizează doar în condițiile prev.de art. 62 din nr. 24/2000, respectiv printr-un act normativ de același nivel sau superior.
Ca atare, s-a admis în parte acțiunea, în temeiul disp.ar. l09 din nr. l88/l999 rep. privind Statrutul funcționarilor publici, în sensul celor expuse mai sus, cu precizarea că instanța nu poate stabili procentul pentru aceste sporuri din moment ce nu au fost stabilite prin lege, deoarece s-ar încălca principiul separației puterilor în stat prev.de art.l alin.4 din Constituția României, fiind evident că legiuitorul a lăsat la aprecierea autorității administrative cuantificarea acestor drepturi.De asemenea, nu poate fi obligată pârâta la plata acestor drepturi și pentru viitor, în condițiile în care legislația privind salarizarea funcționarilor publici ar putea să mențină sau nu aceste drepturi.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâtul Municipiul B prin Primar și Primarul municipiului prin care au solicitat admiterea recursuluin temeiul art.312 Cd.pr.civila, modificarea hotărârii atacate în sensul de a admite exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a mun. B prin Primar, iar pe fond respingerea acțiunii ca fiind neintemeiată, cu obligarea reclamantilor la plata de cheltuieli de judecata.
În motivare se arată că în fapt prin hotararea atacata instanta de fond a respins exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a Municipiului B prin Primar cu motivarea ca intimatii sunt functionari publici in cadrul aparatului de specialitate ai Primarului, insa în fapt ei își exercita atributiile si pentru entitatea mun. Apoi pe fond instanta obliga paratele sa plateasca reclamantilor suplimentul postului si cel corespunzator treptei de salarizare incepand cu 01.01.2004 pana la data pronuntarii hotararii atacate.
In opinia recurenților hotararea instantei de fond este criticabila sub urmatoarele aspecte:
In ceea ce priveste exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a Municipiului B prin Primar, arată faptul ca aceasta entitate nu are calitate de ordonator de credite ci in conformitate cu prevederile art.20 din 215/2001 modificata municipiul este o unitate administrativ-teritoriala în care se exercită autonomia locală și în care se organizează și funcționează autorități ale administrației publice locale.
Unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului d e înregistrare fiscală și ale conturilor deschise la unitățile teritoriale de trezorerie, precum și la unitățile bancare. Unitățile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor și obligațiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și privat în care acestea sunt parte, precum și din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condițiile legii.
Prin urmare parata Municipiul B prin Primar este o entitate adminitrativă cu personalitate juridica, nu are calitatea de ordonator principal de credite, iar relatiile de munca ale reclamanților nu privesc aceasta persona juridica.
In fapt reclamanții solicita prin acțiunea introductiva obligarea paraților la plata suplimentului postului in procent de 25% din salariul de baza si suplimentului corespunzator treptei de salarizare in procent de 25%, invocând ca si temei legal prevederile art.31 al.l li1. c) si d) din 188/1999 privind Statutul functionarilor publici.
Este real faptul ca norma juridica invocata in actiune dispune ca functionarii publici au dreptul la un salariu compus din salariul de baza, sporul pentru vechime in munca, suplimentului postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare, insa cuantumul de 25% solicitat de reclamanți nu se regăseste in nici o norma juridica cu privire la salarizarea funcționarilor publici.
Astfel atâta timp cat dreptul solicitat a fi plătit nu își găsește un izvor legal pentru individualizarea acestor sporuri si condițiile in care se acorda acțiunea apare ca fiind neîntemeiata.
Mai arată faptul ca acordarea dreptului si al procentului concret este guvernata de principiul legalității. Procentul de 25 % nu este prevăzut de o norma legala astfel încât nu se poate face aplicarea ideii călăuzitoare menționate anterior.
Acordarea procentului de 250/0 prin analogie cu alte drepturi salariale acordate funcționarilor publici pe temeiul existentei unei practici judiciare in acest sens, nu apare ca fiind justificata.
Prin recursul declarat reclamanții au solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței în sensul admiterii în tot a acțiunii așa cum a fost formulată.
În motivare se arată că sentința atacată este nelegală în condițiile în care instanța de fond a constat existența legală a drepturilor reclamanților privitoare la suplimentul postului și cel al treptei de salarizare, și cât timp pârâții au fost obligați la plata acestor drepturi, se impunea și obligarea la plată în cuantumul solicitat.
Respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea legilor adoptate, în spiritul și litera lor, face necesar ca titularii drepturilor recunoscute să se bucure efectiv de acestea pentru perioada în care sunt prevăzute de lege.
Învederează instanței faptul că potrivit art. 1 din Protocolul adițional 1 la Convenția pentru apărarea dreptului și a libertăților fundamentaleorice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea drepturilor sale.
În mod constant teoria și practica judiciară stabilesc ca dispozitivul unei hotărâri judecătorești trebuie să cuprindă și mențiunile necesare pentru ca hotărârea să poată fi pusă în executare. Față de,dispozițiile sentinței atacate, de obligare a pârâților doar la plata drepturilor salariale obiect al prezentului litigiu, arată căhotărârea pronunțată de către prima instanță este imposibil de aplicat.Prin hotărârea atacată cuantificarea procentului pentru aceste sporuri a fost lăsat la aprecierea autorității administrative, însă raportat la poziția procesuală a pârâților de respingere a acțiunii noastre, este evident că se află în imposibilitate de a ne materializa drepturile care li se cuvin în temeiul legii și prevăzute în hotărârea atacată.
Imposibilitatea executării sentinței civile atacate conduce în realitate la suspendarea de fapt, nejustificată și nelimitată a prevederilor art. 31(1) lil. c) și d) din Legea nr. 188/1999, cu încălcarea Constituției României și a altor acte normative. Art. 53 din Constituție prevede că exercițiul drepturilor poate fi restrâns numai prin lege și în condiții strict prevăzute, dacă este necesar într-o societate democratică.
În mod constant instanțele de judecată au acordat în cauze cu același obiect suplimentele în discuție în cuantum de 25%. Faptul că nu este prevăzut cuantumul celor două suplimente în acte normative nu poate duce la pierderea acestor drepturi, mai ales că titularii lor nu au nicio culpă în acest sens. Era în sarcina statului să stabilească cuantumul acestor drepturi bănești, care în jurisprudența Curții Europene a drepturilor omului constituie un bun în înțelesul art. 1 al Protocolului aditional 1 la Convenție.
În condițiile în care nu era prevăzut cuantumul sporurilor solicitate, rezultatul a fost lipsirea funcționarilor de la un bun la care aveau dreptul conform legii, lipsire care nu este justificată de nicio împrejurare sau imposibilitate rezonabilă. Cele două suplimente au fost stabilite prin hotărâri judecătorești la nivelul de 25% fiecare, ca fiind un cuantum rezonabil care ar asigura efectiv aplicarea noțiunii de supliment salarial care nu exista în politica de salarizare a funcționarilor publici, dar a fost introdus prin Legea nr. 161/2003, și care a creat un drept salarial a cărei aplicare nu s - a efectuat niciodată din insuficiența reglementării pe cale legislativă a cuantumului acestora. Principiul rezonabilității a avut la baza atât anumite sporuri salariale acordate în același cuantum prin legi speciale anumitor funcționari publici, cât și principiul egalității, câtă vreme la nivel național existau deja hotărâri judecătorești irevocabile care stabileau cuantumul acestor drepturi salariale pentru alți funcționari publici aflați în situații similare.
Stabilirea fiecărui supliment la cuantumul de 25% este o creanță a jurisprudenței, prin raportare la alte sporuri sau suplimente de aceeași natură, creație menită să asigure echilibrul dintre stat și individ, precum și echitatea.
Analizând recursurile formulate prin prisma motivelor invocate, Curtea le-a apreciat ca fiind nefondate pentru următoarele considerente:
Prin cererea introductivă de instanță reclamanții au solicitat instanței obligarea pârâților la plata către fiecare reclamant a drepturilor salariale reprezentând suplimentul postului în cuantum de 25% din salariu de bază și suplimentul corespunzător treptei de salarizare în cuantum de 25% din salariu de bază pentru perioada 2004 - la zi și în continuare până la încetarea raporturilor de serviciu sume ce urmează a fi indexate și actualizate cu rata inflației de la data nașterii dreptului până la data plății.
În susținerea celor solicitate reclamanții au arătat că sunt funcționari publici și îndreptățiți la acordarea suplimentelor în contextul menținerii suspendării, că ignorându-se prevederile art.31 alin.1 lit.e și d din Legea nr.188/1999 angajatorul refuză în mod abuziv acordarea acestor drepturi.
Din conținutul argumentelor aduse prin demersurile promovate se observă că reclamanții atacă refuzul de a se plăti suplimentul postului și treptei de salarizare în procent de 25% în considerarea dispozițiilor legii contenciosului respectiv faptul că refuzul este nejustificat iar prin aceasta I se aduce o vătămare într-un drept recunoscut de Legea nr.188/1999 art.31 lit.c și
Conform prevederilor art.1 din Legea nr.554/2004 orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică printr-un act administrativ se poate adresa instanței de contencios pentru recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim.
În sensul actului normativ refuzul nejustificat constituie exprimarea explicită cu exces a autorităților a voinței de nu rezolva cererea iar excesul semnifică exercitarea dreptului de apreciere aparținând autorităților cu încălcarea drepturilor prevăzute de Constituție sau lege.
În speță nu se poate reține un refuz în sensul evocat de dispozițiile legii contenciosului I reținut de recurenți. Astfel, actul normativ prin dispozițiile art.31 alin.1 lit.c și din Legea nr.188/1999 prevede că pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul compus din:" c) suplimentul postului, d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
Textul enunțat nu prevede un procent propriu zis al suplimentului iar o altă dispoziție legală în actul normativ care să individualizeze conținutul concret al dreptului pretins nu există. Ori în aceste circumstanțe dat fiind neindividualizarea nu se poate vorbi de obligație de plată la un procent de 25% și ca atare de un refuz nejustificat și respectiv de o greșită reținere a aplicabilității legii de către prima instanță. Instanțele judecătorești nu au competența de a desființa norme juridice instituite prin lege și de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, întrucât recunoașterea unei atare prerogative ar încalca principiul separației puterilor, consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituție și prevederile art. 61 alin. (1), în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării.
În virtutea textelor constituționale menționate, Parlamentul și, prin delegare legislativă, în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul au competența de a institui, modifica și abroga norme juridice de aplicare generală. Instanțele judecătorești nu au o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiția, - art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală - adică de a soluționa, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor lor subiective.
Curtea nu negă faptul că legea recunoaște dreptul la supliment, dar nu poate proceda la cuantificarea, individualizarea lui în maniera solicitată, întrucât misiunea sa este aceea de a soluționa litigiile aplicând legea, iar aceasta nu prevede un cuantum.
Acordarea procentului de 25 % prin analogie cu alte drepturi salariale acordate funcționarilor publici, pe temeiul existenței unei practici judiciare în acest sens sau ca urmare a faptului că pârâtele nu ar fi contestat procentul propriu-zis solicitat, nu apare ca fiind justificată.
Atât acordarea dreptului cât și a procentului concret este justificată, în principal, pe baza principiului legalității.
Procentul de 25 % nu este prevăzut de o normă legală, astfel încât nu se poate face aplicare principiului menționat anterior.
Revine autorităților cu prerogative în materie de legiferare să cuantifice, să definească noțiunea și valoarea suplimentului postului, precum și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
Legile fiind adoptate de către Parlament, Guvernului, ca organ suprem executiv, îi revine prerogativa organizării executării legilor, scop în care emite hotărâri tocmai pentru a face o lege cât mai clară și aoa plica cât mai corect. Evident că hotărârea de guvern nu are calitatea, în nici un caz, de a crea drept.
Puterea judecătorească nu are dreptul de a interfera în activitatea de legiferare. Recunoașterea dreptului reclamanților derivând din prevederile art. 31 din Legea nr. 189/1999 în prezenta procedură constituie premisa exercitării unor proceduri judiciare ulterioare prin care reclamanții să invoce fie răspunderea Statului Român prin Ministerul Finanțelor pentru prejudiciul ce li s-a cauzat ca urmare a adoptării unei legi neclare, fie premisa angajării răspunderii autorităților cărora legea fundamentală le-a recunoscut competențe în materie de legiferare.
Reclamanții vor putea solicita celor două foruri competente inițierea demersurilor potrivit prerogativelor lor de a legifera corespunzător dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, așa încât acesta să poată fi clar individualizat și să fie posibilă aplicarea corectă a legii.
Desigur se relevă de reclamanți că instanțele nu au competența de a anula ori refuza aplicarea dispozițiilor mai sus enunțate. Această susținere nu poate fi reținută întrucât reclamanții nu cer recunoașterea unui drept acesta fiind dat de lege ci cer obligarea la plata unui anume procent care nu este cuantificat de nici o dispoziție legală și ca atare nu se poate dispune obligarea la ceva ce nu este individualizat concret.
Analiza excepție lipsei calității procesuale pasive relevă că aceasta este întemeiată.
Astfel interconexiunea dintre calitate și interes și existența lor relativ autonomă rezultă din împrejurarea că uneori cel care acționează în justiție o face în considerarea unui drept subiectiv propriu și se îndreaptă împotriva aceluia care are obligația corelativă respectivului drept, alteori însă legea indică în mod expres persoanele care, în anumite situații, pot acționa în justiție.
Legitimarea procesuală activă implică îndreptățirea persoanei, fizică sau juridică, de a participa în calitate de reclamant în proces, calitatea procesuală analizându-se în cerința existenței unei identități între persoana pârâtului și persoana celui care este titularul obligației pe care reclamantul o pretinde în justificarea interesului său de a de a promova acțiune în justiție.
Demersul judiciar declanșat de reclamanți în contradictoriu cu pârâtul Municipiul nu a fost justificat din această perspectivă în mod corect aceasta entitate nu are calitate de ordonator de credite întrucât prevederile art.20 din 215/2001 statuează că municipiul este o unitate administrativ-teritoriala în care se exercită autonomia locală și în care se organizează și funcționează autorități ale administrației publice locale.
Municipiul este persoană juridică de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu titular al drepturilor și obligațiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și privat în care acestea sunt parte, precum și din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condițiile legii. fără a putea fi justificată în raport de acesta calitatea procesuală pasivă întemeiată pe raporturi de serviciu.
Aserțiunea reclamanților potrivit cărora faptul că nu este prevăzut cuantumul celor două suplimente în acte normative nu poate duce la pierderea acestor drepturi, mai ales că titularii lor nu au nicio culpă în acest sens. Era în sarcina statului să stabilească cuantumul acestor drepturi bănești, care în jurisprudența Curții Europene a drepturilor omului constituie un bun în înțelesul art. 1 al Protocolului aditional 1 la Convenție.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului consideră că, în măsura în care sunt prevăzute de legislația națională, drepturile respective sunt drepturi patrimoniale în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 (a se vedea,mutatis mutandis, citat anterior, paragraful 41), ori pentru considerentele evidențiate anterior nu se poate reține că drepturile pretinse sunt reglementate de legislația internă în modalitatea solicitată de reclamanți, astfel că recursul promovat de reclamanți apare ca nefondat și în consecință în temeiul dis part 312 pr civ va respinge recursul promovat de reclamanți.
Recursul pârâților apare ca atare ca fiind fondat din această perspectivă,reținându-se că prima instanță a interpretat greșit dispozițiile legale incidente în cauză,fiind prezent motivul de recurs prevăzut de art 304 pct 9 pr civ astfel că în temeiul art 312 pr civ va dmite recursurile declarate de pârâțiiMunicipiul B prin Primar și Primarul Municipiului Bîmpotriva sentinței civile nr. 50/CA din 13.02.2009, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Bistrița N pe care o modifică în sensul că admite excepția lipsei calității procesuale pasive și va respinge acțiunea formulată de reclamanți în baza considerentelor enunțate anterior.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de pârâțiiMunicipiul B prin Primar și Primarul Municipiului Bîmpotriva sentinței civile nr. 50/CA din 13.02.2009, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Bistrița N pe care o modifică în sensul că admite excepția lipsei calității procesuale pasive.
Respinge acțiunea formulată de reclamanții, (), -, -, () A, A, -, (), (), -, G, -, C, C, (), -, T -, A, -, -, -, G, A, A, -, A, (T), .
Respinge recursul promovat de reclamanții, (), -, -, () A, A, -, (), (), -, G, -, C, C, (), -, T -, A, -, -, -, G, A, A, -, A, (T), .
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 25 mai 2009.
PREȘEDINTE JUDECĂTORI
- - - - G -
GREFIER
- -
Red./
3 ex./27.05.2009
Președinte:Augusta ChichișanJudecători:Augusta Chichișan, Mihaela Sărăcuț, Gheorghe Cotuțiu
