Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 187/2009. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BRAȘOV
- secția de contencios administrativ și fiscal
DECIZIA CIVILĂ NR.187/R/-. Dosar nr.1728/119/R/-./2008
Ședința publică din data de:-17 Martie 2009
PREȘEDINTE: Clara Elena Ciapă judecător
- - - - judecător
- - - judecător
- - grefier
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra recursului declarat de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice în numele și pentru Direcția Generală a Finanțelor Publice C împotriva Sentinței civile nr.1648 din 18 noiembrie 2008, pronunțată de Tribunalul Covasna, în dosarul nr-, având ca obiect "litigiu privind funcționarii publici".
La apelul nominal făcut în ședință publică, la pronunțare, se constată lipsa părților.
Procedură îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei, după care:
Dezbaterile în cauza de față au avut loc asupra recursului în ședința publică din data de 10 martie 2009, când părțile lipsit, conform celor consemnate prin încheierea de ședință din acea zi, care face parte integrantă din prezenta decizie.
Pentru a da posibilitatea părților de a depune concluzii scrise, instanța a amânat pronunțarea pentru astăzi, 17 martie 2009.
În urma deliberării, instanța a pronunțat hotărârea de mai jos:
CURTEA:
Asupra recursului formulat în cauză:
Constată că prin Sentința civilă nr.1648/18.11.2008, Tribunalul Brașov - Secția comercială și de contencios administrativ a dispus admiterea cererii formulate de reclamanții C, în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice C și a obligat pârâta la plata către reclamanți a suplimentului postului în procent de 25% din salariul de bază și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază, începând din 01.01.2004 și în continuare (corespunzător perioadei raportului de serviciu al fiecărui reclamant), până la încetarea raportului de serviciu ori până la noi reglementări legale, sumele datorate urmând a fi actualizate prin aplicarea indicelui de inflație calculat de la data nașterii dreptului și până la data plății efective.
De asemenea, a obligat pârâta la plata dobânzii legale aferentă sumelor datorate, dobânda calculată de la data nașterii dreptului și până la plata efectivă și la recalcularea contribuțiilor la asigurări sociale având în vedere drepturile salariale mai sus menționate.
A luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a avut în vedere că obiectul acțiunii l-a constituit solicitarea reclamanților de a obliga pârâta la plata sumelor de bani reprezentând suplimentul postului în procent de 25% din salariul de bază și suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază, acordarea acestor drepturi salariale de la data nașterii dreptului și până la data plății efective precum și pentru viitor, actualizarea în raport cu indicele de inflație și dobânda legală, de la data nașterii drepturilor până la data plății efective și recalcularea plății tuturor obligațiilor aferente (contribuții, asigurări sociale) și a reținut următoarele cu privire la fondul cauzei:
- potrivit art.31 din Legea nr.188/1999 republicată, funcționarii publici au dreptul, pentru activitatea desfășurată, la un salariul compus din salariul de bază, sporul pentru vechimea in muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare;
- în perioada 2004-2006 prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate prin nr.OUG92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005 aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.76/2005 și prin nr.OG2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006 aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.417/2006;
- s-a apreciat de către prima instanță că suspendarea drepturilor mai sus menționate în maniera expusă contravine prevederilor art.41 și art.53, alin.2 din Constituția României care limitează restrângerea exercițiului unor drepturi doar la situații în care această măsură se impune într-o societate democratica, fiind necesar ca măsura să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului;
- s-a concluzionat totodată ca, prin prisma prevederilor art.15, alin.2 din Constituția României, ce consacră principiul neretroactivității legii civile, actele normative care au abrogat succesiv drepturile salariale ce fac obiectul cauzei contravin acestui principiu din care derivă faptul ca unui drept deja câștigat nu i se pot aduce îngrădiri prin acte normative ulterioare;
- s-a mai reținut pe de altă parte că aceste acte normative nu desființează dreptul la acordarea celor două suplimente, ci doar suspendarea exercițiului acestuia care nu suprimă un drept recunoscut de lege și nu echivalează cu abrogarea acestuia;
- s-a avut în vedere de instanța de fond și modul în care Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat printr-o decizie în interesul legii (în legătură cu suspendarea acordării primelor de vacanță - nr.23/2005 ) și anume că pentru ca un drept prevăzut să nu devină obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada celor 2 ani pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat, într-un alt mod ajungându-se la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de valoare;
- la pronunțarea hotărârii s-a dat valență și art.38 din Codul muncii prin care se prevede în mod imperativ că drepturile persoanelor încadrate în muncă nu pot face obiectul unor tranzacții, renunțări sau limitări, ele fiind apărate de stat împotriva oricăror încălcări, a manifestărilor de subiectivism, abuz sau arbitrariu;
- concluzia instanței de fond raportat la considerentele expuse este în sensul că normele prin care s-a dispus suspendarea acordării suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare pentru funcționarii publici sunt contrare Constituției, reclamanții putându-și valorifica dreptul din moment ce existența lui nu a fost înlăturată;
- ca urmare, prima instanță a admis acțiunea formulată, dispunând obligarea pârâtei conform solicitărilor pârâților.
Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs Ministerul Finanțelor în numele și pentru pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice C, criticând-o pentru următoarele considerente:
1. Sentința recurată este lipsita de temei legal raportat la considerentele instanței întrucât, față de obiectul litigiului și anume un drept de creanță invocat de reclamanți, pe de o parte, instanța de fond nu a avut în vedere ca acest drept nu există și că nu este un bun în sensul art.1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, iar pe de altă parte, chiar dacă instanța de fond a constatat că acest drept există, reclamanții sunt obligați sa facă dovada că sunt titularii unui drept de creanță certă, lichidă și exigibilă. În acest context s-a făcut referire la dispozițiile art.379 Cod procedură civilă, precizându-se că nu se justifică indicarea procentului de 25% prin invocarea jurisprudenței și că actualul sistem de salarizare nu cuprinde cele două suplimente solicitate de reclamanți.
2. referitor la cuantificarea celor doua suplimente, s-a arătat că în cazul funcționarilor publici libertatea contractuală este suplinită de legiuitor, nefiind posibilă negocierea individuală privind sporurile salariale și că nici un act normativ în vigoare nu prevede un procent corespunzător pentru suplimentele solicitate, prin cererea adresată instanțelor de a reglementa o omisiune legislativă echivalează cu transformarea puterii judecătorești intr-un legislator pozitiv.
3. s-a apreciat în motivarea recursului că acțiunea, astfel cum a fost formulată, nu poate fi admisă, făcându-se referire la următoarele aspecte:
- instituția care are rolul de a elabora și de a aplica politicile și strategia Guvernului în domeniul funcționarilor publici este Agenția Națională a Funcționarilor Publici care funcționează în subordinea conform nr.OUG24/2007 privind unele măsuri de reorganizare în cadrul administrație publice centrale;
- s-a expus conținutul dispozițiilor art.31, alin.1 și alin.3 din Legea nr.188/1999 precum și al proiectului legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, arătându-se că legiuitorul intenționează ca pe viitor suplimentul postului sa fie exprimat în puncte și nu în procente, iar în privința suplimentului treptei de salarizare acordarea acestuia se va face mai ales prin prisma performanțelor profesionale ale funcționarilor publici;
- din interpretarea cumulativa a alineatelor 1 și 3 ale articolului 31 din Legea nr.188/1999, recurentul a apreciat în cuprinsul criticilor aduse hotărârii, că cele două componente solicitate de funcționarii publici urmează a fi reglementate prin Legea privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici și că, întrucât această lege nu a fost adoptată până în prezent, funcționarilor publici le sunt aplicabile prevederile din Ordonanța Guvernului nr.6/2007 care reglementează " drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare "; ca urmare, s-a arătat că nașterea drepturilor salariale solicitate de reclamați va avea loc din momentul adoptării legii unitare de salarizare, până la acel moment neputând fi acordate.
Analizând actele și lucrările dosarului raportat la motivele de recurs invocate, Curtea constată că recursul formulat este parțial fondat pentru următoarele considerente:
Articolul 29 alin.1 din Legea nr.188/1999 privind statutul funcționarilor publici avea, în forma reglementată prin Legea nr.161/2003, următorul cuprins: " pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: a) salariul de bază; b) sporul pentru vechime în muncă; c) suplimentul postului; d ) suplimentul gradului ". Prin Legea nr.251/2006 pentru modificarea și completarea Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, art.I pct.30, s-a procedat la modificarea art.29 alin.1 lit.d în sensul înlocuirii terminologiei cu " suplimentul corespunzător treptei de salarizare ". odată cu publicarea legii de modificare s-a procedat la renumerotarea statutului funcționarilor publici, art.29 devenind art.31 cu modificarea menționată.
Această dispoziție legală privind compunerea salariilor funcționarilor publici a fost suspendată succesiv prin nr.OUG92/2004 și nr.OG2/2006, la data de 1.01.2007 dreptul funcționarilor publici fiind din nou aplicabil, urmare a încetării la data de 31.12.2006 a suspendării sale.
Ca urmare, pe durata suspendării dispozițiilor legale prevăzute de art.29 al.1 lit.c și d devenit ulterior art.31 al.1 lit.c și d din Legea nr.188/1999, a fost suspendat și cursul prescripției dreptului la acțiune al destinatarilor acestei reglementări, fiind vorba despre aplicarea dreptului comun în materie, respectiv a dispozițiilor art.13 lit.a din Decretul nr.167/1958. Chiar dacă, într-o interpretare teleologică a acestor dispoziții, doctrina a statuat că situațiile prevăzute de lege sunt limitative și nu pot fi extinse prin analogie, urmare a trecerii timpului de la momentul intrării în vigoare a decretului menționat și a diversității conduitei in plan juridic precum și normativ, pentru echitate, noțiunea de forță majoră se impune a fi extinsă și la alte situații care au pus destinatarii unor drepturi în situația echivalentă de a nu le putea valorifica printr-o acțiune in fața instanței, fiind evident că și împiedicarea beneficiarilor unei norme legale de a se bucura de un drept legiferat urmare a suspendării acesteia, pune acele persoane in aceeași situație cu cei aflați intr-un caz de forță majoră și, ca urmare, îl lipsește de posibilitatea întreruperii cursului prescripției extinctive.
Această suspendare a dispozițiilor legale mai sus menționate nu echivalează, astfel cum a statuat și ÎCCJ într-o decizie de admitere a unui recurs în interesul legii vizând o situație similară din punct de vedere juridic (suspendarea drepturilor privind indemnizația de concediu - nr.XXIII din 2005), cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării acestuia în intervalul de timp pentru care a fost suspendat exercițiul său.
Ca urmare, dreptul funcționarilor publici la acordarea suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare a existat și pe perioada suspendării, neexistând vreo normă legală cu referire la o eventuală desființare a acestuia, suspendarea exercițiului dreptului ori prelungirea acesteia neputând conduce la înlăturarea existenței lui. Nicio dispoziție legală nu a restrâns exercițiul acestui drept, existând în materialitatea sa dreptul la acțiune al reclamanților.
În continuarea succesiunii actelor normative având ca obiect drepturile salariale ale funcționarilor publici, prin art.1 al.2 din nr.OG7/2007 privind reglementarea drepturilor salariale și ale altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici precum și drepturile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007, s-a statuat că sistemul de salarizare cuprinde salariile de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare circumscriindu-se noțiunii de sporuri care fac parte din structura salariului funcționarilor publici. Ordonanța menționată nu a abrogat art.31 al.1 lit.c și d prin care s-a stabilit structura salariului funcționarilor publici, ci prin art.48 prevăzut că dispozițiile sale se completează cu Legea nr.188/1999, iar prin art.37 prevăzut că salariile funcționarilor publici se plătesc înaintea oricăror alte obligații de plată ale autorităților sau instituțiilor publice și ele nu pot face obiectul vreunei limitări sau renunțări, efectuarea cu încălcarea acestui principiu fiind lovită de nulitate absolută. Ca urmare, aceste dispoziții legale vin să întărească dreptul reclamanților la primirea unui salariu în structura completă prevăzută de art.31 al.1 din Legea nr.188/1999.
Fiind vorba despre o suspendare a aplicării dispozițiilor legale care nu echivalează din punct de vedere juridic cu desființarea dreptului sau cu abrogarea dispozițiilor legale, ci doar cu o amânare a acordării acestora din motive de politică financiară, urmare a încetării suspendării, dreptul revine în patrimoniul destinatarilor, fiind din nou actual și impunându-se a fi acordat.
Obiectul prezentei acțiuni se circumscrie și prevederilor art.1 din Protocolul 1 adițional la. parte a dreptului intern, prioritar acestuia urmare a ratificării Convenției de către România prin Legea nr.30/1994.
În această analiză prin prisma, se impune a fi expuse și dispozițiile art.11 din Constituția României potrivit cu care statul român are obligația de a îndeplini întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte, iar tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern. Judecătorul național al statului membru CEDO aplică în mod direct prevederile referitoare la protecția drepturilor omului care au prioritate față de dreptul intern.
Conform art.1 din Protocolul 1 care garantează protecția proprietății, " Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții sau a amenzilor ".
Conținutul acestui drept este mult mai nuanțat, limitele inițiale fiind însă depășite de practica aplicării lui. Domeniul de aplicare al noțiunii de " bun " s-a lărgit de-a lungul timpului, aceasta având o semnificație autonomă fără a se limita numai la protecția bunurilor corporale. În acest context, referitor la dreptul de creanță, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a decis cu valoare de principiu ( cauza Wittek contra Germaniei din 2002 ) ca drepturile de creanță constituie un bun în sensul art.1 din Protocolul nr.1. Se impune a fi precizat sub acest aspect și cu referire la critica adusă în recurs vizând condițiile pe care trebuie să le îndeplinească în dreptul intern o creanță, că există o diferență între acțiunile unor reclamanți pendinte pe rolul jurisdicțiilor interne prin care se urmărea eventualitatea dobândirii unei creanțe și cele formulate în vederea obținerii plății unui drept de creanță. Astfel că, pentru exemplificarea practicii în această paralelă, frazei extrase de recurent din contextul deciziei - contra Spaniei din 2002 ( " o creanță nu poate fi considerată un bun în sensul art.1 din Protocolul nr.1 decât dacă a fost constatată sau stabilită printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat " ) îi va fi alăturată dispoziția statuată în jurisdicția europeană în alte cauze ( Gaygusuz contra Austriei din 1996 sau Willis contra - din 2002 ) prin care se arată că un drept pecuniar ( ex o alocație de urgență sau o indemnizație de văduvă ), în măsura în care este prevăzut în legislația națională în materie, este un drept patrimonial în sensul art.1 din Protocolul 1.
Pornind de la caracterul autonom al noțiunilor utilizate de Convenție și de protocoalele sale adiționale, Curtea a extins noțiunea de " bun " la situațiile în care apar puse în discuție interese economice ale unui subiect de drept, persoană fizică sau juridică, care pot să se prezinte sub forma unor speranțe legitime la obținerea unor indemnizări. Ca urmare, reglementarea celor două componente ale salariului prin Legea nr.161/2003 i-a făcut pe reclamanți titularii unui interes substanțial proteguit prin art.1 din Protocolul 1 adițional. Această speranță legitimă este conturată ca valoare patrimonială de dreptul prevăzut de lege care este clar, se referă la componentele salariului, a fost suspendat, iar apoi a devenit din nou actual și nu există controverse legate de interpretarea și aplicarea normelor de drept interne.
În concluzie, și prin prisma jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, dreptul reclamanților din prezenta cauză poate fi calificat drept " bun " protejat de art.1 Protocolul 1 adițional la Convenția ratificată de România, pentru toate considerentele anterior expuse acțiunea reclamanților fiind admisibilă.
Fiind vorba despre un drept actual, în ființă, cererea privind acordarea acestui drept și pe viitor este întemeiată, în mod corect prima instanță obligând pârâta la plata acestora până la intervenirea vreunei modificări de drept sau de fapt a situației juridice conturată de legislație precum și de calitatea de funcționar public.
Astfel cum s-a arătat anterior, ceea ce reclamanții urmăresc prin acțiunea obiect al analizei este obligarea pârâtei la îndeplinirea unei obligații corelative unui drept al funcționarilor publici, obligație pe care pârâta refuză să o execute. Faptul că de la momentul nașterii dreptului și până în prezent legiuitorul nu a reglementat modul de cuantificare a celor doua componente ale salariului nu poate conduce la respingerea acțiunii reclamanților, dar nici la adăugarea la lege de către instanță prin stabilirea unui cuantum fie aleatoriu, fie prin analogie, considerentele hotărârii atacate neoferind vreun criteriu al alegerii cuantumului de 25%. Astfel cum s-a statuat într-o decizie de speță a Curții Constituționale ( nr.820/2008 ), prin asimilare, dacă s-ar cuantifica de către judecător, in lipsa unor dispoziții și criterii legale, cuantumul acestor componente ale salariului funcționarilor publici, s-ar ajunge la crearea de norme legale, la substituirea acestora, fapt ce ar încălca principiul separației puterilor în stat consacrat de art.1 al 4 din Constituția României, dar și dispozițiile art.61 al 1 ale aceluiași act.
Ca urmare, sub acest aspect, al stabilirii unui cuantum pentru fiecare dintre cele două componente ale salariului funcționarilor publici, recursul formulat de Ministerul Finanțelor Publice pentru și în numele C va fi admis în parte față de dispozițiile art.304 pct.9 și 304/1 Cod procedură civilă, urmând ca hotărârea primei instanțe să fie modificată în sensul înlăturării stabilirii cuantumului celor doua suplimente.
Vor fi menținute restul dispozițiilor sentinței civile atacate.
Pentru aceste motive,
În Numele Legii,
DECIDE:
Admite în parte recursul declarat de recurentul Ministerul Finanțelor Publice (cu sediul în B,-, sector 5) pentru Direcția Generală a Finanțelor Publice C, împotriva Sentinței civile nr.1648/18 noiembrie 2008, pronunțată de Tribunalul Covasna în dosarul nr-.
Modifică în parte sentința atacată, în sensul că:
Admite în parte acțiunea formulată de reclamanții C, și (toți cu domiciliul ales la sediul Direcției Generale a Finanțelor Publice C, din G,-, jud.C), în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice C (cu sediul în G,-, jud.C).
Înlătură din sentință dispozițiile cu privire la stabilirea cuantumului suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare de câte 25% din salariul de bază.
Menține restul dispozițiilor din sentința atacată.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 martie 2009.
Președinte, Judecător, JUDECĂTOR 2: Marcela Comșa
- - - - - -
Grefier,
Red.:-/10.04.09
Dact.:-/3 ex./10.04.09
Jud.fond:-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BRAȘOV
- secția de contencios administrativ și fiscal
Dosar nr.1728/119/R/-./2008
.:-10.04.2009
Către,
TRIBUNALUL COVASNA
- Secția civilă
Vă trimitem alăturat, pentru a fi avută în vedere la evidența practicii de casare, copia Deciziei civile nr.187/R/CA-./17.03.2009 pronunțată de Curtea de APEL BRAȘOV - Secția contencios administrativ și fiscal în dosarul nr.1728/119/R/CA-./2008, având ca obiect recursul declarat de recurentul Ministerul Finanțelor Publice (cu sediul în B,-, sector 5) pentru Direcția Generală a Finanțelor Publice C, împotriva Sentinței civile nr.1648/18 noiembrie 2008, pronunțată de Tribunalul Covasna în dosarul nr-.
PREȘEDINTE: Clara Elena Ciapă
- - - Grefier,
Președinte:Clara Elena CiapăJudecători:Clara Elena Ciapă, Marcela Comșa, Lorența
