Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 398/2009. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BRAȘOV
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIE Nr. 398/
Ședința publică de la 02 Iunie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Clara Elena Ciapă
JUDECĂTOR 2: Maria Ioniche
JUDECĂTOR 3: Lorența
Grefier -
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra recursului declarat de reclamanții, - și - împotriva sentinței civile nr.36 din 15.01.2009 pronunțată de Tribunalul Covasna în dosarul nr-, având ca obiect "litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999)"
La apelul nominal făcut în ședința publică, la pronunțarea, se constată lipsa părților.
Procedura legal îndeplinită.
Dezbaterile în prezenta cauză, au avut loc în ședința publică din data de 26 mai 2009, când părțile au lipsit iar încheierea de ședință din acea zi, face parte integrantă din prezenta, iar instanța, în baza art.146 alin.1 Cod procedură civilă, pentru a da posibilitatea părților să depună concluzii scrise, potrivit art.260 Cod procedură civilă, a amânat pronunțarea la data de 2 iunie 2009.
CURTEA,
Asupra recursului de față,
Constată că, la data de 3.XI.2008, reclamanții, - și - au formulat acțiune în contencios administrativ, solicitând admiterea acțiunii și obligarea pârâtei Direcția pentru Cultura, Culte și Patrimoniu Cultural Național a județului C să dispună anularea actului emis de pârâtă - adresa răspuns nr.930/30.10.2008 prin care li s-a refuzat reclamanților acordarea tichetelor de masă solicitate; obligarea pârâtei la:
- plata sumelor de bani reprezentând contravaloarea tichetelor de masă de care trebuia să beneficieze în temeiul prevederilor Legii nr.142/9.07.1998 privind acordarea tichetelor de masă începând cu data de 01.01.2004 și până în prezent actualizată cu indicele de inflație de la data nașterii dreptului, până la data efectuării plății efective, pentru fiecare dintre persoanele solicitate;
- acordarea pentru viitor a acestor tichete de masă.
Acțiunea reclamanților a format obiectul dosarului nr-, în care instanța de fond a pronunțat sentința civilă nr.36/15.01.2009, prin care a dispus următoarele:
A admis în parte excepția prescrierii dreptului la acțiune referitoare la plata contravalorii tichetelor de masă pe perioada 01.01.2004-01.12.2004 și în consecință a respins pretențiile reclamanților, - și - în contradictoriu cu pârâta Direcția pentru Cultură Culte și Patrimoniu Cultural Național a Județului C aferente perioadei menționate ca fiind prescrise.
A respins restul pretențiilor formulate de reclamanți împotriva aceleiași pârâte pentru plată contravaloare tichete de masă, suplimentul postului și al treptei de salarizare în procent de 25 % din salariul de bază.
Fără cheltuieli de judecată.
Pentru a se pronunța astfel prima instanță a reținut în fapt și în drept următoarele:
Referitor la tichetele de masă
În ce privește excepția prescrierii dreptului la acțiune invocată de pârâtă:
Potrivit art.166 alin.1 și 2 din codul muncii "dreptul la acțiune cu privire la drepturile salariale, precum și cu privire la daunele rezultate din neexecutarea în totalitate sau în parte a obligațiilor privind plata salariilor se prescrie în termen de 3 ani de la data la care drepturile respective erau datorate, termenul de prescripție prevăzut la alin. (1) este întrerupt în cazul în care intervine o recunoaștere din partea debitorului cu privire la drepturile salariale sau derivând din plata salariului".
De asemenea, conform art.1 și 3 din Decretul nr.167/1958, "dreptul la acțiune având un obiect patrimoniol se stinge prin prescripție dacă nu a fost exercitat în termen de 3 ani".
În cauză, în raport de obiectul pretențiilor nu se poate reține că au intervenit cauze care să conducă la suspendarea sau întreruperea cursului prescripției.
De asemenea, dreptul invocat de reclamanți nu este sub condiție suspensivă sau cu termen suspensiv. În acest sens s-a reținut că prin legile bugetului de stat, respectiv art.39 alin.4 din Legea nr.631/02, art.46 alin.4 din Legea nr.507/2003 nu au fost aprobate sume pentru tichete de masă în bugetul instituțiilor publice, prin actele normative menționate nefăcându-se nici o referire la suspendarea plății sau acordării drepturilor respective.
Deși pârâta a invocat excepția prescrierii pe perioada 2001 - 2004, s-a constatat că reclamanții au pretins plata tichetlelor de masă începând cu 01.01.2004.
Ca urmare, s-a admis în parte excepția și s-a constatat că pe perioada anului 2004 dreptul la acțiune al reclamanților s-a prescris, motiv pentru care cererea reclamanților privind perioada vizată a fost respinsă.
În ce privește fondul.
Reclamanții sunt funcționari publici.
Conform art.1 alin.(1) din Legea nr.142/1998, "salariații din cadrul societăților comerciale - și din sectorul bugetar pot primi o alocație individuală de hrană, acordată sub forma tichetelor de masă, suportată integral pe costuri de către angajator".
Potrivit alin.(2) al aceluiași articol, "tichetele de masă se acordă în limita prevederilor bugetului de stat sau, după caz ale bugetelor locale, pentru unitățile din sectorul bugetar și în limita bugetelor de venituri și cheltuieli aprobate, potrivit legii, pentru celelalte categorii de angajatori".
În același sens sunt și prevederile art.5 din Normele de aplicare a Legii nr.142/1998 aprobate prin HG nr.5/1999.
Normele legale în materie nu au caracter imperativ și nu instituie o obligație în sarcina angajatorului.
În ce privește sectorul bugetar, legea stabilește cu caracter imperativ că acestea pot fi acordate numai în măsura în care sumele reprezentând contravaloarea tichetelor de masă sunt prevăzute distinct cu această destinație în bugetul de venituri și cheltuieli aprobate.
În cauză nu s-a făcut nici o dovadă că pârâții ar fi cuprins în bugetele de venituri și cheltuieli, începând din anul 2004 și până în prezent sumele necesare cu o astfel de destinație.
Afirmațiile pârâților că unele categorii de salariați primesc tichete de masă și alții nu, ceea ce reprezintă o discriminare, nu poate fi primită.
În cauză nu se poate reține că ar fi vorba de restrângerea unor drepturi ori de vreo restricție.
Curtea Constituțională s-a pronunțat în acest sens arătând că "prevederile constituționale vizează egalitatea în drepturi între cetățeni în ceea ce privește recunoașterea în favoarea acestora a unor drepturi și libertăți fundamentale, iar nu identitatea de tratament juridic privind aplicarea unor măsuri, indiferent de natura lor".
De asemenea, curtea a mai arătat că acordarea tichetelor de masă nu constituie măsură de protecție socială în sensul prevăzut de dispozițiile art.41 alin.2 din constituție.
Cât privește încălcarea drepturilor prevăzute în Protocolul nr.12, nici această afirmație nu se poate reține, interzicerea discriminării la care se referă reclamanții privesc exercitarea unor drepturi și libertăți recunoscute de Convenție, astfel cum se prevede chiar în textul acesteia și nicidecum la cele ce fac obiectul prezentei cauze.
Acordarea tichetelor de masă este o opțiune a angajatorului, iar egalitatea cetățenilor în fața legii, invocată de reclamanți, nu înseamnă, în acest caz, uniformitate.
În fine, prin Decizia nr.14/18.02.2008, prin care s-a admis recursul în interesul legii, Înalta Curte de Casație și Justitție, stabilește - chiar dacă se referă la o altă categorie de salariați - că tichetele de masă constituie în fapt beneficiu, că aceste beneficii nu reprezintă un drept ci o vocație ce se poate realiza doar în condițiile în care angajatorul are prevăzute în buget sume cu această destinație, iar acordarea acestora a fost negociată prin contractele colective de muncă.
In ceea ce priveste pretentia reclamanților avand ca obiect anularea adresei nr.930/30.10.2008 emisa de parata, instanta a respins-o deoarece respectivul act atacat de parți nu constituie un "act administrativ" in intelesul dat acestei notiuni de art 2 alin 1 lit c din Legea nr 554/2004 si care sa poata fi cenzurat de instanta de contencios administrativ.
Potrivit definitiei legiuitorului, actul administrativ reprezinta o manifestare de vointa facuta in scopul nasterii, modificarii sau stingerii raporturilor juridice, a carei realizare este garantata prin forta de constrangere a statului. Din cele de mai sus rezulta ca nu orice manifestare de vointa a autoritatii administrative este un act juridic, simpla exprimare a unei opinii din partea unei institutii publice (cum este cazul adresei menționate ca raspuns la plangerea prealabila) nefiind un act administrativ.
Pentru considerentele expuse s-a respins cererea reclamanților.
-. Referitor la cererea privind suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază:
Conform art 31 din Legea nr 188/1999 - republicata în anul 2007 - pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază; sporul pentru vechime în muncă; suplimentul postului; suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Prin același articol, la alin.3 se prevede că "salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici"
Norma referitoare la compunerea salariului a fost introdusă prima dată prin art.29 al Legii nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.
În perioada 2004 - 2006 aplicarea prevederilor referitoare la suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare au fost suspendate prin art.44 din OUG nr.92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici, aprobată prin Legea nr.75/2005, art.48 din OG nr.2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.417/2006.
În Legea nr.251/2006, la art.XIII s- prevăzut că "prezenta lege intră în vigoare la 15 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu excepția prevederilorart. 29,56,57,58^1și aleart. 60^1alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, care intră în vigoare la 1 ianuarie 2007".
De asemenea, art.3 din OG nr.6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșteri salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007 prevede că"gestiunea sistemului de salarizare a funcționarilor publici se asigură de fiecare ordonator principal de credite, cu încadrarea în resursele financiare și în numărul maxim de posturi aprobat de lege".
De principiu, suspendarea acordării suplimentului postului si a suplimentului corespunzator treptei de salarizare prin actele normative sus menționate contravine prevederilor art.41 și prevederilor art.53 alin.2 din Constituția României care limitează restrângerea exercițiului unor drepturi doar la situații în care această măsură se impune într-o societate democratică, fiind necesar ca măsura să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului.
Sub acest aspect, actele normative prin care s-a suspendat acordarea suplimentului postului si a suplimentului corespunzator treptei de salarizare pentru funcționarii publici contravin dispozițiilor constituționale menționate care de altfel prevăd posibilitatea restrângerii unor drepturi și nu a suspendării lor.
Trebuie precizat că prevederile art.15 alin.2 din Constituție consacră principiul neretroactivității legii civile și prin urmare, unui drept deja câștigat nu i se pot aduce îngrădiri prin acte normative ulterioare.
Pe de altă parte, actele normative menționate nu prevăd desființarea dreptului la acordarea suplimentului postului si a suplimentului corespunzator treptei de salarizare ci doar suspendarea exercițiului acestuia, ceea ce nu echivalează cu înlăturarea dreptului respectiv. Suspendarea exercițiului dreptului nu poate suprima un drept recunoscut de lege deoarece ar contraveni dispozițiilor constituționale precum și Convenției Europene pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale conform cărora, nu se poate aduce atingere sau îngrădiri unui drept deja câștigat.
Instanta a mai reținut că suspendarea aplicării unor dispoziții dintr-un act normativ, în speță a dispozițiilor art.29 alin 1 lit c si d din Legea nr.188/1999 (devenit art 31 in forma republicata a legii), nu echivalează cu abrogarea acestora, respectiv cu suprimarea dreptului subiectiv recunoscut prin aceste prevederi legale.
În fine, mai trebuie arătat că dispozițiile art.38 din codul muncii prevăd în mod imperativ că drepturile persoanelor încadrate în muncă nu pot face obiectul unor tranzacții, renunțări sau limitări, ele fiind apărate de stat împotriva oricăror încălcări, a manifestărilor de subiectivism, abuz sau arbitrariu.
Este evident din cele expuse mai sus că dreptul ca atare, la plata suplimentului postului și al treptei de salarizare, subzistă.
Prin suspendarea repetată, Guvernul a încălcat normele constituționale și cele ale codului muncii.
În actele normative prin care s-a dispus suspendarea acordării drepturilor de natură salarială, nu s- dat nici o explicație și nu s-a făcut nici o referire la situația care ar fi impus- Ca urmare nu se poate trage o altă concluzie decât aceea că Guvernul a urmărit practic să aducă atingere însăși existenței dreptului.
Conduita Guvernului poate fi apreciată în acest context ca fiind puțin responsabilă și de natură a aduce o atingere serioasă principiului încrederiii în statul de drept, principiu care impune aplicarea efectivă a actelor normative adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricăror tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive cu consecința obstacolării titularilor drepturilor de a se bucura efectiv de acestea.
Cu toate considerentele mai sus menționate, în ce privește acordarea suplimentului postului și al treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază - pe perioada suspendării acestor drepturi și ulterior, cu începere de la 01.01.2007 - prima instanță a fost pusă în situația de a analiza în ce măsură procentul solicitat de reclamanți, de 25%, este fondat sau nu.
Deși a fost legiferat ca parte componentă salariului funcționarilor publici, suplimentul postului și al treptei de salarizare, nu fost cuantificat (calculat) în nici una din legile ori ordonanțele de completare și modificare a Legii nr.188/1999.
Pentru a fi posibilă cuantificarea este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) art.29 alin.1 lit.c și d (actualmente art.31) din Legea nr.188/1999, atribuție care revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor legii.
De principiu, obligarea Guvernului la promovarea unui act normativ cu forță juridică, în sensul menționat, nu este posibilă.
Sub acest aspect, astfel cum a Statuat și Înalta Curte de Casație și Justiție -Secția de contencios adminstrativ și fiscal prin Decizia nr.1257/28.02.2007, în Jurisprundența Secției pe anul 2007 - semestrul I, este inadmisibilă în condițiile art.1 din Legea nr.554/2004, cerere de chemare în judecată a Guvernului pentru emiterea unui act normativ cu conținut special.
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calculare a suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare, acordarea acestor drepturi ar presupune, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar pe de altă parte, cuantificarea de către instanță - indiferent de criteriile abordate - ar reprezenta nesocotire a Deciziei nr.820/2008 a Curții Constituționale.
Prin decizia respectivă - cu toate că a fost pronunțată într-o altă materie - s-a reținut în mod expres că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative".
Decizia Curții Constituționale este obligatorie potrivit art.31 din legea nr.47/1992 republicată.
Prin decizie se stabilește o regulă de principiu și anume aceea că instanța nu are competența de a se substiui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
Împrejurarea că practica instanțelor este neuniformă și că unele instanțe au dispus plata efectivă a unor astfel de drepturi nu poate constitui un temei de drept al acestei acțiuni. Sub acest aspect, în practica judiciară, în afară de considerațiunile generale privind încălcarea normelor constituționale și cele ale codului muncii - care de altfel sunt adevărate - nu s-a adus nici o precizare la modul în care suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare au fost cuantificate la procentul de 25%.
În speță nu se poate face analogie nici cu situația litigiilor având ca obiect plata primelor de vacanță deoarece există o deosebire fundamentală. Astfel, în cazul acordării primei de concediu, dispozițiile Legii nr.188/1999 sunt fără echivoc:"funcționarul public are dreptul, pe lângă indemnizația de concediu, la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu, care se impozitează separat".
Ca o concluzie, față de cele expuse, instanța a reținut că fără existența unui act normativ, dat de legiuitor ori de Guvern, ori a uni act administrativ dat de ordonatorul de credit prin care să se cuantifice drepturile salariale pretinse, acordarea suplimentului postului și al suplimentului treptei de salarizare de 25% din salariul de bază nu poate fi dispusă.
În consecință, acțiunea reclamanților a fost respinsă ca atare.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanții, - și - solicitând admiterea recursului și modificarea sentinței civile atacate nr.36/15.01.2009 a Tribunalului Covasna, ca netemeinică și nelegală; modificarea sentinței civile atacate, admiterea acțiunii și admiterea cererii privind tichetele de masă solicitate în baza Legii 142/1998 art.1 și acordarea suplimentului postului și a treptei de salarizare în procent fiecare de câte 25% din salariul de bază.
Recurenții reclamanți au considerat că sentința Tribunalului Covasna este nelegală deoarece nu a respectat prevederile Legii 188/1999 privind suplimentul postului și a treptei de salarizare și a Legii 142/1998 privind tichetele de masă și că în mod nelegal a respins cererea reclamanților.
În drept și-au întemeiat recursul pe dispozițiile art.31 alin.1 lit.c) și d) și art.109 din Legea nr.188/1999 republicată, art.38 și 39 din Legea nr.53/2003 și făcând referire la art.XIII din Legea nr.251/2006 pentru modificarea și completarea Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici; art.29 din Legea nr.188/1999, forma anterioară republicării, în vigoare la data de 1.01.2004; art.31 din Legea nr.188/1999 republicată și art.44 din OUG 92/2004.
Recursul a fost legal timbrat, fila 8-16 dosar.
Pârâta Direcția pentru Cultură, Culte și Patrimoniu Cultural Național a Județului Caf ormulat punct de vedere prin care a solicitat judecarea în lipsă a recursului.
Curtea examinând actele și lucrările dosarului, sentința civilă atacată nr.36/15.2009 a Tribunalului Covasna, prin prisma criticilor formulate în recurs și față de prevederile legale aplicabile în cauză, constată recursul fondat în parte pentru următoarele considerente:
Referitor la cererea reclamanților privind contravaloarea tichetelor de masă, instanța de recurs constată că toate criticile de recurs sunt neîntemeiate, urmează a fi respinse ca neîntemeiate și nelegale.
Se constată că din actele dosarului nu s-a făcut dovada existenței unui contract sau clauze, sau cuprinse în bugetul pârâtei, sume ce reprezintă (cu destinație) plata tichetelor de masă.
Ca atare recursul reclamanților sub acest aspect este neîntemeiat și va fi respins.
-. În ce privește obligarea pârâtei la plata contravalorii suplimentului postului și suplimentului treptei de salarizare constată că în parte, se justifică cererea reclamanților în sensul că, se va admite în parte acțiunea reclamanților doar privind aceste suplimente, fără ca instanța să dispună cu privire la cuantumul acestor 2 sporuri deoarece în lege nu se prevede expres, urmând a fi stabilite de angajator pe anumite criterii și având în vedere și prevederile art.11 din OG 6/2007.
În esență, se reține ca fondat în parte recursul declarat în cauză conform celor cuprinse în dispozitivul prezentei.
În concluzie în baza art.312 alin.1 Cod procedură civilă, se va admite în parte recursul declarat în cauză de reclamanți, se va modifica în parte sentința civilă atacată în sensul că va obliga pârâta la calcularea și plata drepturilor bănești constând în suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare calculate la salariul de bază pentru 01.01.2004, nu mai devreme de data numirii în funcție, până la pronunțarea prezentei decizii și pentru viitor până la schimbarea situației de fapt și/sau de drept. Se vor menține restul dispozițiilor sentinței civile atacate privind respingerea cererii de acordare a tichetelor de masă și cea de acordarea a cuantumului de 25% din salariul de bază privind suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite în parte recursul formulat de reclamanții, - și - împotriva sentinței civile nr 36/15.01.2009 pronunțată de Tribunalul Covasna -Secția civilă în dosarul nr - pe care o modifică în parte în sensul că,
Admite în parte acțiunea reclamanților în contradictoriu cu pârâta Direcția pentru Cultură, Culte și Patrimoniu Cultural-Național al județului C și, în consecință,
Obligă pârâta Direcția pentru Cultură, Culte și Patrimoniu Cultural-Național al județului C la calcularea și plata drepturilor bănești constând în suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare calculate la salariul de bază pentru perioada 01.01.2004, nu mai devreme de data numirii în funcție, până la pronunțarea prezentei decizii și pentru viitor până la schimbarea situației de fapt și/sau de drept.
Menține restul dispozițiilor sentinței civile atacate privind respingerea cererii de acordare a tichetelor de masă și cea de acordare a cuantumului de 25% din salariul de bază privind suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Fără cheltuieli de judecată în recurs.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, azi 2.06.2009.
Președinte, - - - | Judecător, - - | Judecător, - |
Grefier, - |
Red: MI/3.06.2009
Dact: MD/9.06.2009 - 3 ex.
Jud.fond:
Dosar nr-
Din 26.06.2009
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BRAȘOV
SECȚIA CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Către
TRIBUNALUL COVASNA
- Secția civilă -
Vă înaintăm alăturat copia deciziei nr.nr.398/din 2 iunie 2009,pronunțată de Curtea de APEL BRAȘOV în dosarul ce poartă numărul de mai sus, prin care s-a admis în parte recursul formulat împotriva sentinței civile nr.36 din 15.01.2009 pronunțate de Tribunalul Covasna, pentru a fi avută în vedere la evidența practicii de casare.
Președinte, Grefier,
-
Președinte:Clara Elena CiapăJudecători:Clara Elena Ciapă, Maria Ioniche, Lorența
