Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 5290/2009. Curtea de Apel Craiova
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 5290
Ședința publică de la 15 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Gabriela Carneluti
JUDECĂTOR 2: Laura Mariana Chimoiu
JUDECĂTOR 3: Daniela
Grefier
S-a luat în examinare recursul declarat de pârâții PRIMĂRIA ORAȘULUI și CONSILIUL LOCAL împotriva sentinței nr.1690 din 16 iunie 2009 pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr- în contradictoriu cu intimații reclamanți -, -, și.
La apelul nominal făcut în ședința publică au răspuns consilier juridic pentru recurenții pârâți PRIMĂRIA ORAȘULUI și CONSILIUL LOCAL și avocat pentru intimații reclamanți -, -, și.
Procedura legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefier, care învederează că recurenții pârâți au depus răspuns la întâmpinarea formulată de intimații reclamanți.
Reprezentanții părților arată că nu mai au cereri de formulat.
Curtea apreciază cauza în stare de soluționare și acordă cuvântul asupra recursului de față.
Consilier juridic pentru recurenții pârâți PRIMĂRIA ORAȘULUI și CONSILIUL LOCAL solicită respingerea excepției lipsei calității de reprezentant a Primarului pentru Primăria comunei și Consiliul Local, conform motivelor arătate în răspunsul la întâmpinare.
Apărătorul intimaților reclamanți, avocat, susține cu privire la excepția lipsei calității de reprezentant a Primarului, că potrivit dispozițiilor nr.OG35/2002 apărarea intereselor Consiliului Local în fața instanțelor de judecată se face de persoanele angajate în aparatul propriu, dacă au pregătire corespunzătoare sau de un apărător ales, însă în cauză nu există o împuternicire semnată de primar sau de președintele de ședință.
Arată că recursul nu este semnat de primar, iar acesta reprezintă unitatea administrativ-teritorială care nu este parte în dosar.
Reprezentantul recurenților pârâți, consilier juridic, arată că potrivit art.21 din Legea nr.215/2001 primarul reprezintă unitatea administrativ teritorială. În ceea ce privește Consiliul Local susține că acesta a mandatat tacit primarul prin de aprobare a bugetului, întrucât nu se dă mandat pentru fiecare dosar.
Pe fond, solicită admiterea recursului, modificarea sentinței în sensul respingerii acțiunii arătând că dreptul invocat de reclamanți nu este reglementat expres de lege, respectiv art.31 din Legea nr.188/1999 care prevede că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici.
De asemenea, invocă decizia pronunțată de în recursul în interesul legii cu privire la drepturile invocate de reclamanți.
Avocat pentru intimații reclamanți susține că nu se face dovada calității de reprezentant a Primarului și solicită anularea cererii de recurs, iar pe fond solicită respingerea recursului și menținerea sentinței pronunțată de Tribunalul Gorj.
CURTEA:
Asupra recursului de față:
Prin sentința nr.1690 din 16 iunie 2009, Tribunalul Gorja admis în parte acțiunea formulată de către reclamanții, -, împotriva pârâților PRIMĂRIA ORAȘULUI, CONSILIUL LOCAL și a obligat pârâții la plata sumelor de bani reprezentând suplimentul postului în procent de 25 % din salariul de bază și suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25 % din salariul de bază, sumele urmând a fi actualizate cu indicele de inflație la data plății efective, după cum urmează:
- pentru reclamanții pentru perioada 11.03.2005 - iunie 2009, pentru perioada 11.03.2006 - iunie 2009, pentru perioada 11.03.2006 - iunie 2009, pentru perioada 11.03.2006 - iunie 2009, - pentru perioada 11.03.2006 - iunie 2009, pentru perioada 11.03.2006 - iunie 2009, pentru perioada 11.03.2006 - iunie 2009, pentru perioada 11.03.2006 - iunie 2009, pentru perioada 11.03.2006 - iunie 2009, pentru perioada 11.03.2006 - iunie 2009, pentru perioada 11.03.2006 - iunie 2009, pentru perioada 11.03.2006 - iunie 2009, pentru perioada 11.03.2009 - iunie 2009.
S-a constatat prescris dreptul la acțiune după cum urmează:
- pentru reclamanții pentru perioada 01.03.2005 - 11.03.2006, pentru perioada 01.01.2005 - 11.03.2006, pentru perioada 01.01.2005 - 11.03.2009, pentru perioada 01.01.2005 - 11.03.2006, - pentru perioada 01.01.2005 - 11.03.2006, pentru perioada 01.01.2005 - 11.03.2006, pentru perioada 01.01.2005 - 11.03.2009, pentru perioada 01.01.2005 - 11.03.2006, pentru perioada 01.01.2005 - 11.03.2006, pentru perioada 01.01.2005 -11.03.2006, pentru perioada 01.01.2005 - 11.03.2009, pentru perioada 01.01.2005 - 11.03.2006, pentru perioada 01.01.2005 - 11.03.2006.
A fost respinsă cererea de acordare a drepturilor pentru viitor.
Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că în conformitate cu prevederile art.31 alin.1 din Legea 188/1999 (forma actuală), pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporul pentru vechimea în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Prevederea legală privind compunerea salariilor funcționarilor publici a fost suspendată prin art.44 din OUG 92/2004, text care a dispus expres că la data intrării în vigoare a acestui act normativ se suspendă aplicarea dispozițiilor art.29 din Legea 188/1999 (actual art.31), cu modificările ulterioare.
Ulterior, prin nr.OG2/2006, au fost suspendate prevederile art.29 alin.1 lit.c și d din Legea 188/1999 (actual art.31), până la 31 2006.
Prin modificarea adusă Legii 188/199 prin Legea 251/2006, lit"d" a aliniatului 1 art.29 care prevedea suplimentul corespunzător gradului a fost modificată, în sensul prevederii suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
Prin Ordonanța Guvernului nr.6/24 ianuarie 2007, au fost reglementate drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici, până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, precum și drepturile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007.
Potrivit art.1 alin.2 din OG 6/2007, sistemul de salarizare cuprinde salariile de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare se circumscriu noțiunii de sporuri, care fac parte din structura salariului funcționarilor publici, așa cum rezultă din prevederile art.31 alin.1 din Legea 188/1999
OG nr. 6/2007 nu a abrogat prevederile textului enunțat, prin care s-a stabilit structura salariului, ci dimpotrivă în art.48 al acestui act normativ se arată că dispozițiile ordonanței se completează cu dispozițiile Legii 188/1999
Astfel, tribunalul a apreciat că în componența salariilor funcționarilor publici trebuie să se regăsească suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Așadar, acordarea acestor suplimente se circumscrie prevederilor legale, analizate mai sus, suspendarea dispusă prin actele normative menționate încetându-și aplicabilitatea, context în care dreptul revine în patrimoniul reclamantei, devenind actual.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei sunt elemente componente ale salariului de bază al funcționarului public, așa încât devin aplicabile prevederile art.37 din OG 6/2007, text în temeiul căruia salariile funcționarilor publici se plătesc înaintea oricăror alte obligații de plată ale autorității sau instituției publice și ele nu pot face obiectul vreunei limitări sau renunțări.
În art.37 alin.3 teza ultimă din OG6/2007, se prevede expres că orice limitare sau renunțare efectuată cu încălcarea acestui principiu este lovită de nulitate absolută.
Alături de argumentele deduse din legislația națională, tribunalul a arătat că în speța de față sunt incidente și prevederile art.1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, act normativ care de altfel face parte din dreptul intern, ca urmare a ratificării Convenției de către România, prin Legea 30/18 mai 1994.
În conformitate cu prevederile art.11 din Constituția României, statul român are obligația de a îndeplini întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte, iar tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.
Urmare a acestei prevederi constituționale, Convenția Europeană a Drepturilor Omului și protocoalele anexă se aplică în ordinea juridică internă a statelor contractante.
Potrivit principiului subsidiarității, garantarea drepturilor consacrate de Convenție, care presupune atât respectarea acestora de către autoritățile naționale, cât și înlăturarea consecințelor eventualelor încălcări suferite de titularii lor, se asigură, în primul rând, de fiecare stat contractant.
În consecință, primul judecător al Convenției este judecătorul național, care urmează să aplice direct prevederile convenționale, normele juridice internaționale privitoare la protecția drepturilor omului au aplicabilitate directă în dreptul intern.
Potrivit prevederilor art.11 alin.2 din Constituția României revizuită, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern, ceea ce înseamnă că, după ratificare Convenția a devenit parte integrantă a sistemului român de drept și a dobândit în cadrul acestuia. aplicabilitate directă, dispozițiile Convenției având forță constituțională și supralegislativă.
Articolul 1 din Protocolul adițional 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor Omului și libertăților fundamentale prevede că orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale și că nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a creat în jurisprudența sa o noțiune autonomă specifică sistemului Convenției, pe care a dezvoltat-o din noțiunea inițială a textului: " orice persoană are dreptul la respectarea bunurilor sale".
CEDO a arătat că noțiunea de bun se referă la orice valoare patrimonială, ca ansamblu de interese care decurg din raporturile cu conținut economic, pe care o persoană ar fi putut în mod efectiv și licit să le dobândească.
În cuprinsul acestei decizii a fost prezentată legislația națională care reglementează compunerea salariului funcționarilor publici, și s-a arătat că în mod neîndoielnic salariul funcționarilor publici cuprinde, alături de alte elemente suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Aceste două elemente au conținut economic și, dacă legiuitorul român nu ar fi suspendat dreptul periodic, reclamanții ar fi putut să aibă în patrimoniul lor în mod efectiv și licit sumele aferente suplimentelor.
Prin suspendarea periodică, reclamanții au fost privați de un drept constituit prin lege și ca urmare de un drept legitim, licit, pe care ar fi trebuit să-l dobândească în mod efectiv.
Tribunalul a constatat că prin neacordarea efectivă a drepturilor aferente celor două suplimente a avut loc o încălcare a art.1 din Primul protocol adițional, motiv pentru care, în baza art.11 și art.20 din Constituția României, se va acorda prioritate reglementării internaționale, la care România a devenit parte prin ratificarea Convenției.
Neacordarea drepturilor de natură salarială, prevăzute de art.31 alin.1 și.c și d din Legea 188/1999 R, se circumscrie și încălcării art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, privind procesul echitabil, în sensul consacrat prin jurisprudența CEDO.
În concepția jurisprudenței CEDO, instituțiile de drept public sunt asimilate, în dreptul intern într-o mare măsură statului, așa încât refuzul de a acorda sumele de bani aferente unor drepturi prevăzute într-o lege se constituie în încălcarea art.1 din Protocolul 1 și art.6 din Convenție, dacă nu poate fi justificată printr-una din excepțiile prevăzute în acest articol.
Astfel, partea a doua a articolului 1 din Protocolul 1 prevede trei condiții în care privarea de un bun nu reprezintă o încălcare a titularului dreptului asupra acelui bun: privarea să fie prevăzută de lege, adică de normele interne aplicabile în materie, să fie impusă de o cauză de utilitate publică, să fie conformă cu principiile generale ale dreptului internațional.
În speța de față, niciuna dintre condițiile enunțate în textul Protocolului nu se regăsește și de altfel este necesar ca toate cele trei condiții să fie cumulativ îndeplinite.
În conformitate cu prevederile art.3 din Codul civil român, judecătorul care va refuza să judece pentru că legea nu prevede sau că este neîndestulătoare este susceptibil de denegare de dreptate, așa încât judecătorul nu va putea respinge acțiunea pe motiv că dreptul consacrat într-o lege nu a căpătat o reglementare suficient de clară ulterior.
Prin soluția de admitere a acțiunii reclamanților, s-a apreciat că tribunalul nu se substituie puterii legiuitoare, ci interpretează numai legea națională, precum și normele din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a protocoalelor adiționale, care așa cum s-a precizat, fac parte din dreptul intern.
Referitor la perioada anterioară anului 2006, instanța a reținut că dreptul la acțiune este prescris otrivit p. disp.art.1 coroborat cu art.3 și 7 din Decretul nr.167/1958 dreptul la acțiune având un caracter patrimonial se stinge prin prescripție dacă nu a fost solicitat în termenul stabilit de lege, respectiv 3 ani calculat la data nașterii dreptului la acțiune.
Cum reclamanții au investit instanța cu soluționarea cererii la data de 11.03.2009, s-a apreciat că în cauză a intervenit prescripția cu privire la drepturile bănești solicitate pe perioada menționată anterior.
În ceea ce privește capătul de cerere privind acordarea acestor drepturi pentru viitor, instanța a reținut că pentru viitor, drepturile solicitate de reclamanți nu au un caracter cert, evoluția raporturilor de muncă dintre părți neputând să fie stabilită de către instanța de judecată.
În concret, instanța a reținut că pentru această categorie de personal, aceste beneficii nu reprezintă un drept, ci o vocație ce se poate realiza doar în condițiile în care angajatorul are prevăzute în buget sume cu această destinație.
Prin cererile formulate la data de 01.07.2009, reclamanții, și au solicitat să se constate că din eroare s-a trecut în sentința nr.1690/16 iunie 2009 perioada de acordare a drepturilor pentru 11.03.2009 în loc de 11.03.2006, iar pentru, și 11.03.2009 în loc de 11.02.2006.
Prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 06 iulie 2009, Tribunalul Gorja admis cererile de îndreptare a erorii materiale formulate de către reclamanții, și și a dispus îndreptarea erorii materiale strecurate în dispozitivul sentinței nr. 1690 din data de 16.06.2009 pronunțată de către Tribunalul Gorj în dosarul nr-, în sensul că "Obligă pârâții Primăria orașului și Consiliul Local al orașului să acorde reclamanților, și sumele de bani reprezentând suplimentul postului în procent de 25 % din salariul de bază și suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25 % din salariul de bază, sumele urmând a fi actualizate cu indicele de inflație la data plății efective după cum urmează: pentru pentru perioada 11.03.2006 - iunie 2009, pentru perioada 11.02.2006 - iunie 2009, pentru perioada 11.02.2006 - iunie 2009, pentru perioada 11.02.2006 - iunie 2009".
Au fost menținute restul dispozițiilor sentinței.
Împotriva sentinței Tribunalului Gorj au declarat recurs pârâții PRIMĂRIA ORAȘULUI și CONSILIUL LOCAL, criticând-o pentru netemeinicie și nelegalitate.
În motivele de recurs s-a arătat că art.31 din Legea nr.188/1999 prevede că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, însă nu a fost adoptată o lege de salarizare a funcționarilor publici.
S-a mai arătat că procentul celor două suplimente salariale nu a fost stabilit nici prin Legea nr.188/199 9 nici prin actele normative subsecvente, astfel încât orice cuantificare a acestor drepturi este arbitrară.
S-a susținut că eventuala cuantificare de către instanță, în raport de diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr.820 din 3 iulie 2008.
Examinând motivele de recurs, precum și legislația aplicabilă în speță și situația de fapt dovedită cu probele administrate la instanța de fond, Curtea reține următoarele:
În ceea ce privește excepția lipsei calității de reprezentant a Primarului pentru Primăria comunei și Consiliul Local, invocată de intimații reclamanți prin întâmpinarea formulată la data de 17.11.2009, Curtea reține că potrivit art.67 alin 1 din Legea 215/2001,reprezentarea in justitie a unitatii administrativ-teritoriala se realizeaza prin primar,care este si cel care asigura aducerea la indeplinire a hotararilor consiliului local.
Autoritatile administratiei publice sunt consiliile locale,ca autoritati deliberative, si primarii,ca autoritati executive iar asigurarea resurselor financiare si efectuarea platilor apartine celor doua autoritati administrative.
In consecinta,Curtea va respinge exceptia invocata prin intampinare.
Pe fondul cauzei, Curtea reține că reclamanții au calitatea de funcționari publici, fiind salarizați în raport de dispozițiile Legii nr. 188/1999 rep. prin Statutul funcționarilor publici, OUG 92/2004, OG 2/2006 și OG 6/2007 modificată prin OG 9/2008.
Dispozițiile art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. stabilesc în mod generic compunerea salariului la care este îndreptățit funcționarul public, arătând că acesta include salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În privința ultimelor două componente, prin art. 44 din OUG 92/2004 și art. 48 din OG 2/2006 s-a dispus suspendarea succesivă a acestora, suspendare ce a operat până la intrarea în vigoare a OG 6/2007 act normativ care nu a mai preluat dispozițiile legale anterioare ce privesc suspendarea suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
În acest context legal, se pune problema aplicării dispozițiilor art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. la calculul salariului cuvenit funcționarilor publici.
Astfel, se apreciază că Statutul funcționarilor publici reglementează în mod generic funcția publică, evoluția carierei funcționarilor publici, drepturile și îndatoririle acestora, context în care definește structura salariului cuvenit funcționarilor fără să stabilească, în concret, modalitatea de calcul a acestuia.
Faptul că, alin. 3 al art. 31 din 188/1999 stabilește că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilitatea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, determină instanța să aprecieze că, în concret, modalitatea de stabilire a salariului funcționarilor se realizează prin lege organică în raport de cadrul legal general stabilit de Statut.
Mai mult decât atât, Statutul nu prevede criterii concrete de determinare a drepturilor bănești solicitate, procentul de 25% indicat de reclamanți în petitul cererii lor fiind arbitrar și fără susținere legală.
Aceste aspecte conduc la concluzia că Statutul funcționarilor publici, prin art. 31 alin. 1 stabilește cadrul general al salarizării funcționarilor publici, urmând ca determinarea concretă a drepturilor salariale să fie stabilită ulterior.
În atare situație, reclamanții sunt în imposibilitate de a realiza prin intermediul instanței o creanță al cărei cuantum nu este stabilit de lege pentru a putea fi determinat sau determinabil, iar recunoașterea vocației generale la acordarea drepturilor solicitate ar lipsi hotărârea judecătorească de scopul său final - punerea în executare, și pe de altă parte o eventuală cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii ar reprezenta o nesocotire a dispozițiilor art. 147 alin. 4 din Constituia României, conform căruia deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii și au putere pentru viitor, începând cu data publicării acestora.
În acest sens, prin Decizia nr.820/3 iulie 2008 publicată în Of. 537/16.07.2008, Curtea Constituțională a arătat că dispozițiile art.1, 2 (alin.3 ) și art.27 alin.1 din OG 137/2000 R privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
Nu poate fi reținută susținerea reclamanților privind faptul că drepturile solicitate constituie "un bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Instanța Europeană a decis în jurisprudența sa că atât timp cât acțiunile reclamanților se află "pendinte" pe rolul jurisdicțiilor interne, acestea nu făceau să se nască nici un drept de creanță, ci numai eventualitatea dobândirii unei asemenea creanțe. Astfel, s-a stabilit cu valoare de principiu că "o creanță nu poate fi considerată "bun" în sensul art. 1 din Protocolul 1, decât dacă ea a fost constatată sau stabilită printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat" (decizia din 18 octombrie 2002, - și alții contra Spaniei).
Prin urmare, creanța invocată de reclamanți nefiind constatată printr-o hotărâre irevocabilă, nu beneficiază de protecția art. 1 din Protocolul l la CEDO.
În același sens este și jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție ce asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești potrivit art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 (soluția de principiu pentru unificarea practicii adoptată la data de 6 aprilie 2009).
Astfel, deși jurisprudența Curții de APEL CRAIOVA în această materie a fost contrară soluției adoptate în prezenta cauză, necesitatea schimbării acesteia s-a impus atât prin prisma dispozițiilor art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 cât și a jurisprudenței CEDO, care în Hotărârea din 6 2007, pronunțată în cauza Beian împotriva României a statuat că "divergențele de jurisprudență constituie, prin natură, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având autoritate asupra competenței lor teritoriale. Cu toate acestea, rolul unei instanțe supreme este tocmai acela de a reglementa aceste contradicții ale jurisprudenței".
În raport de aspectele analizate, se apreciază că reclamanții nu au făcut dovada că drepturile solicitate constituie o creanță certă, lichidă și exigibilă împotriva pârâților.
Pentru considerentele expuse anterior, Curtea, în baza art. 312 alin.1, va admite recursul formulat de pârâți și va modifica sentința în sensul că va respinge acțiunea.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de pârâții PRIMĂRIA ORAȘULUI și CONSILIUL LOCAL împotriva sentinței nr.1690 din 16 iunie 2009 pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr- în contradictoriu cu intimații reclamanți -, -, și.
Modifică sentința în sensul că respinge acțiunea.
Decizie irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 15 2009.
Președinte, - - | Judecător, - - - | Judecător, - |
Grefier, |
Red. jud. -
Tehn.2ex/ 04 Ianuarie 2010
Jud. fond
Președinte:Gabriela CarnelutiJudecători:Gabriela Carneluti, Laura Mariana Chimoiu, Daniela
