ARTICOLUL 136 Proprietatea Consiliul Superior al Magistraturii Autoritatea judecătorească
| Comentarii |
|
Autoritatea judecătorească
SECŢIUNEA a 3-a
Consiliul Superior al Magistraturii
ARTICOLUL 136
Proprietatea
(1) Proprietatea este publică sau privată.
(2) Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
(3) Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.
(4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.
(5) Proprietatea privată este inviolabilă, în condiţiile legii organice.
| ← ARTICOLUL 135 Economia Consiliul Superior al Magistraturii... | ARTICOLUL 137 Sistemul financiar Consiliul Superior al... → |
|---|
Astfel, potrivit soluţiei şi de la art.41, s-a prevăzut că proprietatea publică este „garantată şi ocrotită prin lege”, eliminându-se, însă, din textul care făcea enumerarea bunurilor ce
Citește mai mult
aparţin acesteia, anumite formulări, susceptibile de confuzii şi de blocaje de netrecut în circuitul juridic (de exemplu căile de comunicaţie indiferent de natura lor: conducte de gaze sau petrol, linii de transport a energiei electrice etc.).Ca element nou, deosebit de important pentru sprijinul acordat de stat persoanelor juridice cu scop nepatrimonial, reţinem posibilitatea ca bunurile proprietate publică să fie date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică. Folosirea sintagmei “instituţii de utilitate publică” nu este întâmplătoare, ea evocă nu numai structuri aparţinând domeniului public, ci şi acele structuri de sorginte privată (fundaţii, asociaţii etc.) care au un scop nepatrimonial, de interes general, fiind declarate prin hotărâre de Guvern sau prin lege “de utilitate publică”.
Citește mai mult
garanta" în redactarea alin. (2) al art. 41, devenit art. 44 - „Proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular" -, fiind vorba, evident, de un text care încorporează un compromis politic.Cât de fundamentate, din punctul de vedere al ştiinţei dreptului şi al semanticii, au fost criticile anterioare revizuirii, are, acum, mai puţină relevanţă; ceea ce este important de ştiut este intenţia legiuitorului constituant originar, mai ales că legiuitorul constituant derivat n-a înlocuit noţiunile din formulările iniţiale, le-a dat doar o altă „aranjare" în text. Din acest motiv, investigaţia referitoare la geneza fostului art. 135 din Constituţia din 1991 apare ca fiind strict necesară pentru a desluşi semnificaţia, implicaţiile şi, mai ales, corelaţiile (îndeosebi cu art. 44) ale actualului art. 136.
II. Geneza reglementării din 1991. în filozofia tezelor Proiectului de Constituţie, Titlul I al acestuia - „Principii fundamentale" - a cuprins şi o teză consacrată proprietăţii, în redactarea: „Statul ocroteşte proprietatea. Proprietatea este publică sau privată. Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. Bunurile care fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice constituie domeniul public şi se stabilesc prin lege. Bunurile domeniului public sunt inalienabile. Ele pot fi concesionate sau închiriate, în condiţiile legii." în acelaşi timp era cuprinsă o teză (teza 21) în capitolul consacrat „Drepturilor şi libertăţilor fundamentale" din Titlul II, care a devenit, ulterior, art. 41 din Constituţie în versiunea din 1991, art. 44 din versiunea 2003, cu modificările aduse prin Legea de revizuire a Constituţiei.
în legătură cu teza din Titlul I au fost formulate un număr de şapte amendamente, atât de către parlamentari ai grupului majoritar, cât şi de către lideri marcanţi ai opoziţiei. Aşa, de pildă, un deputat a propus reformularea tezei în redactarea: „Statul ocroteşte proprietatea publică şi privată, în pluralitatea formelor lor de manifestare şi organizare". Mai mulţi deputaţi şi senatori ai opoziţiei, în formulări diferite, au cerut prin amendamentele lor, ca la alin. (1) să se facă precizarea şi cu privire la garantare. La vot s-a supus formularea: „Statul ocroteşte şi garantează proprietatea", care a întrunit 199 de voturi
în ceea ce priveşte teza 21 din Capitolul II, după cum se poate observa din stenograma şedinţei din 20 martie 19912) s-au făcut amendamente de întregire a textului cu alte elemente, fiind acceptate unele din acestea, dar s-au formulat şi o serie de propuneri care vizau domeniul public şi regimul juridic al acestor bunuri, aspecte ce ţineau de Titlul I, sens în care Comisia de redactare a Proiectului de Constituţie, prin preşedintele acesteia, a făcut cuvenitele precizări3).
Din aceste precizări rezultă, însă, că la data respectivă, 20 martie 1991, la nivelul Comisiei nu se depăşise concepţia după care sediul general al proprietăţii trebuie să se afle în Titlul I al Constituţiei. Dacă în Titlul I -„Principii fundamentale" - generic se vorbeşte despre proprietate, menţinându-se formele acesteia şi titularii proprietăţii publice, era de la sine înţeles ca în partea consacrată drepturilor să se regăsească textul constituţional cu referire la dreptul la proprietate privată.
Schimbarea filozofiei Proiectului de Constituţie faţă de filozofia Tezelor şi, pe cale de consecinţă, a structurii Proiectului de Constituţie faţă de structura Tezelor în privinţa problemelor legate de economie şi de finanţe, a atras după sine includerea în noul titlu care a apărut în structura Proiectului faţă de structura Tezelor - Titlul IV „Economia şi finanţele publice", şi a textului cu privire la proprietate, în sensul de dimensiune a aspectelor de ordin economic. Din păcate, s-a făcut doar o translaţie tehnică, formulările proiectate într-o concepţie pentru Titlul I au fost aduse în Titlul IV, ceea ce a creat o situaţie oarecum ilogică, în redactarea unui act normativ şi, corespunzător, în interpretarea acestuia. Reieşea că sediul general al materiei proprietăţii se află în Titlul IV, de la care trebuie să se plece în procesul de înţelegere, până la urmă, a semnificaţiei articolului consacrat proprietăţii private, plasat în Tiltul II.
Această schimbare de optică, ca şi refuzul Comisiei de a adăuga lângă cuvântul ocrotit şi cuvântul garantat, aşa cum au propus lideri ai opoziţiei din Adunarea Constituantă, au determinat amendamente şi discuţii în Adunarea Constituantă, atât la textul consacrat dreptului de proprietate privată, care în Proiect a fost intitulat „protecţia proprietăţii private" formulare care a devenit text de Constituţie, cât şi la textul consacrat proprietăţii, din Titlul IV.2)
III. O explicaţie a reglementării din 1991. în felul acesta, elaborarea Constituţiei a oferit o „baricadă" politică pentru partidele din opoziţie. Liderii acestor partide, încă din perioada Adunării Constituante, apoi în perioada mandatului 1992 - 1996, mai ales ai partidului care n-a intrat în Parlament la alegerile din 1992, au inoculat ideea după care în Constituţie proprietatea este numai ocrotită, nu şi garantată, ceea ce constituia o greşeală fundamentală.
Riguros ştiinţific, toate aceste discuţii au fost fără temei, pentru că articolul destinat proprietăţii private, este adevărat, sub formularea nu foarte fericită „protecţia proprietăţii private", încă din faza de Proiect a menţionat expres că „dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate." Era nevoie, însă, să se dea o interpretare Constituţiei prin corelare între texte, corelare pe care oamenii politici, inclusiv de formaţie juridică ai partidelor din opoziţie, în perioada 1990-1996, nu au avut interesul să o facă. Este, aici, exemplul tipic al unui motiv provocat al luptei politice.
Textul din Titlul IV, în redactarea din 1991 a Constituţiei, prin sintagma „statul ocroteşte proprietatea" avea în vedere mai degrabă proprietatea ca şi concept economic. Din această perspectivă, un bun oarecare apare ca fiind ocrotit şi nu garantat. Spaţiul semantic al verbului „a garanta" conduce la ideea garantării drepturilor, a executării obligaţiilor şi nu a bunurilor în sine. Problema nu mai avea însă o conotaţie lingvistică, ea dobândise o conotaţie politică.
Prin Legea de revizuire a Constituţiei, pentru a se înlătura orice speculaţii, nu numai că s-a eliminat alin. (1) al fostului art. 135 (noua versiune a art. 136 rămânând în cinci alineate), dar au fost aduse modificări şi la alin. (2) şi (5). Cu toate aceste,.modificări", Legea de revizuire a Constituţiei nu realizează o schimbare de optică în ceea ce priveşte regimul constituţional al proprietăţii, în pofida speculaţiilor cu iz politicianist care se fac.
IV. Conţinutul reglementării actuale. Cele cinci alineate conţin trei categorii de dispoziţii: a) cu privire la tipologia de bază a sistemului proprietăţii, b) cu privire la principiile de bază ale proprietăţii publice, c) cu privire la principiul fundamental al proprietăţii private.
Constituţia României arată că tipologia de bază a sistemului proprietăţii este dată de proprietatea publică şi proprietatea privată, legiuitorul constituant din 1991 înţelegând să nominalizeze numai titularii dreptului de proprietate publică: statul şi unităţile administrativ-teritoriale, respingându-se de către Adunarea Constituantă un amendament prin care se cerea ca în sfera titularilor de proprietate publică să fie incluse şi „instituţiile publice de interes naţional" în procesul de revizuire a Constituţiei trebuie menţionat că nu s-a pus în discuţie lărgirea sferei titularilor dreptului de proprietate publică.
Din nominalizarea titularilor dreptului de proprietate publică rezultă că, în sistemul proprietăţii, acesta apare ca fiind excepţia în timp ce regula o reprezintă proprietatea privată, aşa cum s-a arătat şi în comentariul textului Constituţiei din 1991: „Proprietatea privată, tocmai prin faptul că titularul său nu e prevăzut prin Constituţie, poate aparţine oricărui subiect de drept, cetăţenii străini, apatrizii, persoanele juridice, inclusiv autorităţile publice ale statului".
Se subînţelege că în ipoteza în care statul sau unităţile administrativ-teritoriale, respectiv autorităţi publice, sunt titulari ai proprietăţii private, sub aspect juridic, aceste subiecte nu pot avea decât o poziţie de egalitate, cu orice alt titular al dreptului de proprietate privată, aşa cum rezultă din principiul consacrat al art. 44 alin. (2).
în conformitate cu modificările care au fost aduse proprietăţii private prin Legea de revizuire a Constituţiei, asocierea verbului „a ocroti" cu verbul „a garanta" a dus la modificarea alin. (2) arătându-se că proprietatea publică e garantată şi ocrotită prin lege, subînţelegându-se că este vorba de garantarea şi ocrotirea dreptului la proprietate publică al statului sau al unităţii administrativ-teritoriale.
V. Sfera proprietăţii publice. Comparându-se textul alin. (3) al art. 136, la care ne referim, cu alin. (4) al art. 135 din versiunea din 1991 a Constituţiei, constatăm că, prin Legea de revizuire a Constituţiei, s-a restrâns sfera bunurilor enumerate de Constituţie, pe de o parte, şi s-au reformulat denumirile unora dintre bunurile menţionate în Constituţia din 1991, pe de altă parte.
Observăm că din noua versiune a textului lipsesc căile de comunicaţie. S-a considerat în Comisia de revizuire a Constituţiei că această eliminare este necesară pentru că, prin natura lor, unele căi de comunicaţie, cum ar fi conducte de gaze, petrol sau linii de energie electrică pot fi şi în proprietate privată, astfel încât textul în formularea din 1991 conducea la blocaje de netrecut în procesul de privatizare a anumitor domenii şi, corespunzător, în procesul de negociere în vederea închiderii Capitolelor de aderare la Uniunea Europeană.
Se observă că formularea din versiunea Constituţiei din 1991 „bogăţiile de orice natură ale subsolului" a devenit „bogăţiile de interes public ale subsolului", tocmai pentru a scoate în evidenţă că proprietatea publică se stabileşte în consideraţiunea interesului general. Bunurile proprietăţii publice sunt supuse unui anumit regim juridic, tocmai pentru a fi păstrate şi transmise pentru generaţiile viitoare.
De asemenea, s-a reformulat şi textul referitor la ape, care din „apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public" a devenit „apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional" o formulare mai sintetică, dar de natură a înlătura posibilitatea mai multor interpretări. Textul în noua redactare scoate în evidenţă faptul că este vorba de acelaşi bun: apele cu potenţial energetic valorificabil, dar pentru un interes naţional. Pe cale de consecinţă logică rezultă că, acolo unde în mod obiectiv nu poate fi vorba de valorificarea unor ape în interes public, chiar dacă acelea au un potenţial energetic, pot deveni bunuri în proprietate privată.
VI. Regimul constituţional al proprietăţii publice. Sub aspectul regimului juridic aplicabil, bunurile proprietăţii publice sunt inalienabile,
ceea ce înseamnă că ele sunt scoase din circuitul civil şi nu pot fi înstrăinate nici prin voinţa titularului dreptului de proprietate, nici prin voinţa celui care le deţine, le administrează, în sensul larg al termenului. Corespunzător, aceste bunuri nu pot fi urmărite de creditori. Inalienabilitatea bunurilor proprietate publică nu exclude, dimpotrivă, presupune o integrare în circuitul economic şi juridic a acestor bunuri. După cum se ştie, încă din antichitate, într-o formă sau alta, exploatarea acestor bunuri a reprezentat o sursă de venituri pentru regi şi împăraţi, pentru stat, în general. De aici ideea unei transmiteri temporare pentru folosinţă privată a acestor bunuri, dar în scopul realizării binelui comun, a interesului public.
Constituţia, în versiunea din 1991, s-a oprit la trei modalităţi juridice de punere în valoare a bunurilor proprietate publică: administrarea, concesionarea şi închirierea, forme care au fost menţinute prin textul Legii de revizuire a Constituţiei, dar care a mai adăugat „darea în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică."
înainte de toate se impune a se observa că textul, în redactarea din 1991 menţiona, fără echivoc, că atât administrarea, cât şi concesionarea sau închirierea se realizau în condiţiile legii organice, dar se punea întrebarea de a şti dacă formularea „în condiţiile legii organice" apare ca numitor comun şi pentru modalitatea introdusă prin Legea de revizuire a Constituţiei, pentru că aceasta este adăugată la teza II a alin. (4), după punct şi virgulă.
O interpretare logico-sistematică a textului Constituţiei ne conduce la concluzia după care regimul juridic al folosirii gratuite de către instituţiile de utilitate publică, nu poate fi stabilit decât tot prin lege organică, identitatea de situaţie impunând identitate de soluţii.
Legiuitorul constituant a menţinut soluţia şi în 2003, nominalizând subiectele cărora le pot fi date în administrare bunurile proprietate publică, oprindu-se la regii autonome şi instituţii publice.
La întrebarea, cine dă în administrare, răspunsul este simplu: subiectul de drept prin care se exprimă titularul dreptului de proprietate publică, respectiv subiectul de drept prin care se exprimă statul sau, după caz, municipiul, oraşul sau comuna.
Dacă prin Legea proprietăţii publice se prevede că statul, ca titular al dreptului de proprietate publică, se exprimă prin Guvern, atunci trebuie admis că Guvernul exercită un fel de drept de administrare generală asupra bunurilor proprietate publică a statului, pe care le poate încredinţa într-o administrare concretă, uneia sau alteia dintre instituţiile publice.
Cum în Constituţie nu se face nici o distincţie, nu distingem nici noi în procesul de comentare a textului şi vom spune că, practic, orice autoritate publică poate primi în administrare bunuri din partea statului prin hotărâre de Guvern. Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, în art. 38 lit. f) reţine pentru consiliul local atribuţia administrării domeniului public sau privat, atribuţie care apare, în mod corespunzător, şi la consiliul judeţean (art. 104 din Legea nr. 215/2001).
Din cele de mai sus rezultă că, în cazul unităţilor administrativ-teritoriale care, ca persoane de drept public, sunt titulare asupra dreptului de proprietate publică, rolul de administrator general îl are consiliul local sau consiliul judeţean. Aceste autorităţi, prin hotărâri adoptate cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege, pot atribui respectivele bunuri în administrarea unei regii sau, după caz, unei instituţii publice. Se deduce că atribuirea nu se poate face decât unei regii de nivel judeţean sau unor instituţii publice judeţene, respectiv de nivel local.
In mod similar, urmează să se raţioneze şi când se pune problema în ceea ce priveşte concesionarea sau închirierea: trebuie respectate condiţiile pe care le prevede legea, acestea făcându-se în urma unei competiţii, cel mai adesea sub forma licitaţiei publice.
Nimic nu împiedică legea să învestească anumite autorităţi publice cu dreptul de a organiza licitaţii pentru concesionarea sau închirierea unor bunuri publice şi a încheia contractele corespunzătoare, dar în baza principiului constituţional cu privire la rolul Guvernului.
în ceea ce priveşte subiectele cărora urmează să le fie închiriate sau concesionate bunurile proprietate publică, de vreme ce legiuitorul nu conţine circumstanţieri, concluzionăm că acestea pot fi orice persoane fizice sau juridice, române sau străine, cu excepţia regiilor autonome şi instituţiilor publice care sunt nominalizate de Constituţie drept beneficiare exclusive a dreptului de a administra bunuri aparţinând proprietăţii publice.
Se pune problema de a şti dacă o regie autonomă care are în administraţie un bun proprietate publică poate, mai departe, concesiona sau închiria bunul respectiv. Răspunsul este pozitiv, în măsura în care legea organică permite această operaţiune.
Cât priveşte darea bunurilor proprietate publică în folosinţa gratuită a instituţiilor de utilitate publică, suntem de părere că aceasta este o atribuţie a administraţiei generale, în speţă a Guvernului, pentru bunurile proprietate publică a statului, a consiliului judeţean pentru bunurile proprietate publică judeţeană şi a consiliilor locale pentru bunurile proprietate publică comunală sau orăşenească (municipală).
Folosirea de către Legea de revizuire a Constituţiei a sintagmei „instituţie de utilitate publică", nu este întâmplătoare, ea vizează structuri de sorginte privată, de tipul fundaţii, asociaţii etc., care au un scop nepatrimonial, dar care în baza dreptului comun al fundaţiilor şi asociaţiilor (Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii)" ori în baza unor legi speciale, sunt declarate prin hotărâre de Guvern sau chiar prin lege, de utilitate publică.
VII. Inviolabilitatea proprietăţii private. Alineatul ultim prevede că proprietatea privată este, în condiţiile legii, inviolabilă. Inviolabilitatea proprietăţii private nu are un caracter absolut, întrucât exerciţiul acestui drept este afectat de sarcinile ce revin proprietarului pentru protecţia mediului, asigurarea bunei vecinătăţi, respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii (de exemplu impozitul pe imobile) sau obiceiului (de exemplu servitutile) revin proprietarului. Este regula alin. (7) al art. 44, iar, potrivit alin. (3) al aceluiaşi articol, bunurile proprietate privată pot fi expropriate pentru cauză de utilitate publică, iar potrivit alin. (5), în interes general, autoritatea publică poate folosi subsolul oricărei proprietăţi imobiliare, cu obligaţia de a plăti eventualele daune produse.
Inviolabilitatea proprietăţii publice, deşi nu este exprimată ca atare de Constituţie, rezultă atât din caracterul său exclusiv, în sensul că bunurile ce fac obiectul său nu pot fi sub imperiul altui regim de proprietate, cât şi din caracterul său inalienabil, consecinţă a acestei exclusivităţi.
în concluzie, cadrul constituţional consacră, astfel, sistemul proprietăţii specifice economiei de piaţă, în care dreptul de proprietate este fundamental în asigurarea activităţii şi iniţiativei agenţilor economici şi realizării funcţiei sociale a proprietăţii, Constituţia României înscriindu-se, şi din acest punct de vedere, în spiritul constituţionalismului european actual, cum s-a arătat mai sus.