ARTICOLUL 138 Bugetul public naţional Consiliul Superior al Magistraturii Autoritatea judecătorească
| Comentarii |
|
Autoritatea judecătorească
SECŢIUNEA a 3-a
Consiliul Superior al Magistraturii
ARTICOLUL 138
Bugetul public naţional
(1) Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor.
(2) Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului.
(3) Dacă legea bugetului de stat şi legea bugetului asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor bugete.
(4) Bugetele locale se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţiile legii.
(5) Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.
| ← ARTICOLUL 137 Sistemul financiar Consiliul Superior al... | ARTICOLUL 139 Impozite, taxe şi alte contribuţii Consiliul... → |
|---|
Citește mai mult
anual aprobării Adunării Deputaţilor, la propunerea Guvernului. Bugetul asigurărilor sociale de stat se întocmeşte de Guvern, distinct de bugetul statului, şi se aprobă de Adunarea Deputaţilor, odată cu acesta. Veniturile şi cheltuielile necesare administraţiei publice locale se înscriu în bugetele proprii, care se întocmesc şi se aprobă anual de consiliile locale din fiecare unitate administrativ-teritorială."în Adunarea Constituantă, cu privire la alineatul care interesează, mai întâi, s-a făcut o propunere de sintetizare: «La punctul 12, (...) textul în redactarea sa actuală nu este de nivelul principiilor fundamentale ale Constituţiei. Oricum, (...) ar trebui revizuit sau modificat, sau, cu ocazia formulării sale ca text să fie avută în vedere şi actuala observaţie, mai ales dacă se consideră util textul pentru a reieşi natura sa constituţională şi nivelul său de principiu (...)». Preşedintele de şedinţă din data de 6 martie 1991 a atras atenţia în mod special membrilor Adunării Constituante: „Trecem la discutarea Tezei 12. Stimaţi colegi, în ceea ce priveşte amendamentele făcute la această teză, sunt mai multe. Domnul Ninosu a făcut o observaţie care mi se pare pertinentă, felul cum ea este redactată la ora actuală conţine un exces de reglementare pentru principiile fundamentale şi sperăm că veţi fi de acord ca în această privinţă Comisia să mai reflecteze." 0
într-adevăr, aceste observaţii erau corecte. Pentru „Principii fundamentale", dezvoltările respective erau nepotrivite, dar, nu mai puţin adevărat, era de neconceput ca în Constituţie să nu îşi găsească locul aspectele referitoare la finanţe, la buget, la controlul banului public, şi aşa s-a ajuns la necesitatea Titlului IV, problemă la care ne-am mai referit, iar din Teza 12 au rezultat patru texte de Constituţie, între care şi articolul pe care-1 comentăm. Nu trebuie, însă, să se înţeleagă că în Adunarea Constituantă a existat o unanimitate de păreri în sensul includerii unor asemenea dispoziţii, dimpotrivă, a fost formulat şi amendamentul în sensul suprimării Tezei 12 în integralitatea ei, propunere care a întrunit numai 12 voturi pentru.
Interesant este de reţinut că amendamentul potrivit căruia, în locul sintagmei „bugetul statului", trebuia să se introducă formularea „a bugetului public naţional", care a aparţinut unui deputat, profesionist în materie, profesor de finanţe la Academia de Studii Economice, ajuns, ulterior, Preşedinte al Curţii de Conturi, a întrunit numai 227 de voturi, insuficiente pentru a fi considerată o decizie a Adunării Constituante, dar sintagma a fost preluată în Proiectul de Constituţie (art. 136), devenit text de Constituţie.
în final, textul din Proiect a suferit o modificare de ordin stilistic, rezultând textul în vigoare şi la ora actuală al Constituţiei l). Este de menţionat, însă, că două amendamente retrase care au aparţinut unui deputat, care era expert în domeniul administraţiei publice, primul român care a absolvit celebra E.N.A. din Franţa, ridicau serioase probleme, nu numai de drept constituţional, de drept administrativ şi de drept financiar, dar, chiar, şi de filozofie a bugetului. Autorul cerea ca sintagma „bugetul de stat" să fie înlocuită cu sintagma „bugetul public al organelor centrale" sau cu „bugetul administrativ central de stat". în argumentarea oferită de autor, formularea pe care o propunea era de natură a scoate în evidenţă clar categoriile de bugete şi distincţia dintre actualul buget al organelor centrale, faţă de bugetele locale, respectiv bugetul asigurărilor sociale de stat. S-a argumentat şi prin trimitere la Legea nr. 10/1991 privind finanţele publice, care cuprindea această formulare.
Această propunere, deşi retrasă, ca şi amendamentul respins referitor la introducerea noţiunii de buget public naţional, au contribuit la clarificarea Comisiei constituţionale asupra problemelor de ordin constituţional legate de buget, implicit asupra noţiunilor cu care urmează să se opereze, ajungându-se la conceptul de „buget public naţional" în care este inclus bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale.
II. Principiile reglementării. Din informaţiile reţinute mai sus, privind procesul de geneză a Constituţiei, rezultă că bugetul de stat urmează să fie elaborat pe capitole, în funcţie tocmai de autorităţile publice care compun clasicele puteri, de instituţiile centrale de specialitate ale administraţiei de stat, şi ţinându-se seama de structurile lor din teritoriu, adică de serviciile publice deconcentrate la care se referă art. 123 din Constituţie.
Pe cale de consecinţă, rezultă că bugetele locale se referă la autorităţile şi instituţiile alese la nivelul comunelor, oraşelor şi judeţelor, precum şi la structurile subordonate acestora sau constituite de acestea, în consideraţiunea problemelor şi serviciilor de la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale în parte.
Alineatul (2) al art. 138 consacră sarcina expresă a Guvernului de a elabora anual proiectul bugetului de stat, text care reprezintă o dezvoltare firească a art. 102 consacrat rolului Guvernului. Cum ar putea Guvernul să asigure realizarea politicii economice a ţării fără a avea o imagine reală şi directă asupra banului-public, în alţi termeni fară a fi autoritatea constituţională care are obligaţia întocmirii bugetului de stat?
De asemenea, textul la care ne referim trebuie să fie interpretat în corelare cu art. 65 alin. (2) lit. a), unde se precizează atribuţia Camerei Deputaţilor şi a Senatului de a aproba bugetul de stat în Şedinţă comună. Adoptarea legii bugetului de stat, ca şi a legii privind statutul deputaţilor şi senatorilor şi stabilirea drepturilor acestora, reprezintă o excepţie de la procedura dezbaterii separate a proiectelor de lege în cele două Camere, reglementată de art.75 al Constituţiei. Tocmai această excepţie i-a determinat pe unii autori să aprecieze că în Constituţia României este reglementat un Parlament tricameral, ceea ce este, desigur, o exagerare, cum s-a arătat în comentariul unui articol anterior.
III. Prorogarea bugetară. Textul Constituţiei nu precizează un termen până la care trebuie elaborat proiectul bugetului şi înaintat Parlamentului, dar se subînţelege că aceste operaţii, în mod normal, trebuie să se realizeze până la 1 ianuarie al noului an, când începe un nou exerciţiu bugetar.
Legiuitorul constituant, prin alin. (3) al textului la care ne referim, a înţeles să vină cu un text de gardă pentru ipoteza în care, din varii motive, Legea bugetului de stat şi Legea bugetului asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate până la începerea noului exerciţiu bugetar, mai exact nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de închiderea vechiului exerciţiu şi începerea noului exerciţiu bugetar. înseamnă că ultima zi în care se poate adopta Legea bugetului de stat şi Legea bugetului asigurărilor sociale de stat, potrivit acestui text constituţional, este ziua de 28 decembrie. în ipoteza în care a fost depăşită ziua de 28 decembrie, Constituţia stabileşte regula potrivit căreia se prelungeşte aplicarea bugetului de stat din anul precedent până la adoptarea noilor bugete.
Textul s-a dovedit a fi foarte inspirat, deoarece în legislaturile 1992-1996 şi 1996-2000 bugetele s-au adoptat de către Parlament după începerea noului exerciţiu bugetar. Abia după anul 2000 bugetul a fost aprobat înainte de expirarea anului fiscal. De altfel, soluţia prelungirii aplicării bugetului din anul anterior este o soluţie prevăzută în dreptul comparat, ca de exemplu art. 134 alin. (4) din Constituţia Spaniei.
IV. Identificarea surselor de finanţare. Important este de reţinut în legătură cu raporturile dintre Guvern şi Parlament, inclusiv sub aspectul dreptului de iniţiativă legislativă al Parlamentului, că dispoziţiile art. 138 la care ne referim, şi îndeosebi ale alin. (5), trebuie coroborate cu dispoziţiile art. 74 alin. (2) şi, respectiv, ale art. 111 alin. (1) teza II.
Prin alineatul final al art. 138 se stabileşte regula după care nu sunt de conceput înscrierea în buget a cheltuielilor fără stabilirea corespunzătoare surselor de finanţare, principiu care este valabil pentru toate categoriile de bugete, pentru că textul foloseşte expresia cu caracter generic: „nici o cheltuială bugetară".
Aşa se explică de ce legiuitorul constituant a înţeles să excepteze de la dreptul de iniţiativă legislativă al cetăţenilor, „problemele fiscale", fiind de presupus că aceste probleme comportă o cunoaştere aprofundată a întregului sistem financiar al statului, a bugetelor în ansamblul lor, atât la capitolul resurse, cât şi la capitolul cheltuieli, aspecte care necesită profunde cunoştinţe de specialitate, date şi informaţii complexe, coordonate şi sistematizate în mod ştiinţific, ceea ce, prin definiţie, nu se poate realiza decât într-o instituţie publică, anume ministerul de finanţe şi structurile sale din teritoriu.
Problemele bugetare şi fiscale, în general, au implicaţii profunde putând sprijini mecanismele economice şi, implicit, posibilităţile de creştere a nivelului de trai al cetăţenilor sau, dimpotrivă, pot duce la blocaje economice, la şomaj, la sărăcie. O economie sănătoasă conduce la finanţe publice puternice şi invers. Este motivul pentru care în art. 111 alin. (1) teza II din Constituţie se prevede obligaţia avizului Guvernului asupra iniţiativelor legislative ale parlamentarilor care presupun modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat.