Concesionarea bunurilor proprietate publică, din domeniul public
| Comentarii |
|
concesionarea bunurilor proprietate publică, din domeniul public, Noţiunea şi efectele contractului de concesiune de bunuri proprietate publică. Procedura încheierii şi conţinutul contractului de concesiune. Delimitarea dreptului de concesiune a unor bunuri proprietate publică faţă de dreptul de administrare corespunzător proprietăţii publice. Încetarea contractului de concesiune
Atât Constituţia, cât şi Noul Cod Civil, precum şi alte acte normative, ca Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii şi O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, reglementează posibilitatea concesionării bunurilor proprietate publică a statului sau a entităţilor sale teritoriale.
Articolul 866 NCC enumeră dreptul de concesiune printre drepturile reale corespunzătoare dreptului de proprietate publică, iar art. 871-873 reglementează regimul său juridic. Aceste dispoziţii au însă a fi corelate cu cele cuprinse în două dintre actele normative citate, anume O.U.G. nr. 34/2006 şi O.U.G. nr. 54/2006, rămase în vigoare şi sub regimul noului Cod civil. Astfel, în expunerea de motive a O.U.G. nr. 54/2006, se arată că, avându-se în vedere necesitatea şi urgenţa compatibiliză-rii depline a legislaţiei naţionale în domeniul concesiunilor cu reglementările şi cu practica Uniunii Europene, cât şi recomandarea executivului european - Comisia -de abrogare totală şi expresă a Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu modificările şi completările ulterioare, odată cu intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, precum şi prevederile art. 136 alin. (4) din Constituţia României, republicată, s-a impus adoptarea acestei ordonanţe de urgenţă, ce reglementează regimul concesiunilor de bunuri proprietate publici.
Aşadar, în prezent, distingem între regimul juridic al concesiunii bunurilor proprietate publică, astfel cum este el determinat de dispoziţiile O.U.G. nr. 54/2006, pe de o parte, şi cel al contractelor de concesiune de lucrări publice şi al contractelor de concesiune de servicii publice, reglementat de prevederile O.U.G. nr. 34/2006. pe de altă parte.
Din acest punct de vedere, art. 2 din O.U.G. nr. 54/2006 precizează că dispoziţiile acestui act normativ nu se aplică acelor contracte care sunt cârmuite de reglementările cuprinse în O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii; în cazul unui contract a cărui atribuire intră sub incidenţa prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, pentru a cărui executare este necesară exploatarea unui bun proprietate publică, dreptul de exploatare a unui asemenea bun se va transmite însă „în cadrul şi potrivit procedurii aplicate pentru atribuirea contractului în cauză", caz în care autoritatea contractantă va încheia un singur contract generat de O.U.G. nr. 34/2006. De asemenea, art. 220 lit. c) din acest din urmă act normativ dispune că prevederile sale nu au a se aplica în cazul în care contractul de concesiune are ca scop concesionarea bunurilor publice, dar numai în cazul în care prin obiectul respectivului contract autoritatea contractantă nu urmăreşte dobândirea execuţiei unei lucrări sau a unui serviciu, fapt ce ar încadra acel contract fie în categoria contractelor de achiziţie publică, fie în categoria contractelor de concesiune a căror atribuire este reglementată de prevederile sale, adică de cele cuprinse în O.U.G. nr. 34/2006.
Cele două ordonanţe au, în esenţă, ca scop asigurarea desfăşurării operaţiunilor economice, administrative şi juridice privitoare la concesiune într-un cadru con-curenţial, nediscriminativ şi transparent specific Uniunii Europene.
Fără a intra în amănunte, în cele ce urmează vom face câteva precizări numai cu privire la contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, prin raportare la dispoziţiile cuprinse în aceste acte normative speciale, precum şi la reglementările de ordin general în materie din art. 871-872 NCC.
Noţiunea şi efectele contractului de concesiune de bunuri proprietate publică
Articolul 871 NCC nu conţine o definiţie a contractului de concesiune; textul dispune, în primul său alineat, că un concesionar are dreptul şi, în acelaşi timp, obligaţia de exploatare a bunului concesionat, în schimbul unei redevenţe şi pentru o durată determinată, cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege şi a clauzelor contractului de concesiune. în schimb, art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 54/2006 defineşte contractul în discuţie ca fiind acel contract încheiat în formă scrisă, prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei alte persoane, denumită concesionar, care acţionează pe riscul şi pe răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate publică, în schimbul unei sume de bani, numită redevenţă. Articolul 3 din ordonanţă dispune că pot forma obiect al acestui contract bunurile care sunt proprietate publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, potrivit Constituţiei şi reglementărilor legale privitoare la proprietatea publică.
Chiar dacă art. 871 NCC nu precizează, atunci când contractul de concesiune are ca obiect bunuri proprietate publică a statului, calitatea de concedent o au ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; când are ca obiect bunuri proprietate publică a judeţului, a oraşului sau a comunei, această calitate o vor avea, în mod corespunzător, consiliile judeţene, consiliile locale. Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau instituţiile publice de interes local (art. 5). Articolul 871 NCC dispune că poate avea calitatea de concesionar orice persoană fizică sau persoană juridică. La rândul său, art. 6 din O.U.G. nr. 54/2006 prevede că poate fi concesionar orice persoană fizică sau juridică română şi străină. Ordonanţa precizează că, indiferent de naţionalitatea sau cetăţenia concesionarului, contractul de concesiune se va încheia în conformitate cu legea română (art. 7).
Cât priveşte redevenţă, modul de calcul şi de plată se stabileşte de către ministerele de resort sau de alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale ori de către autorităţile administraţiei publice locale şi se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz (art. 4 din O.U.G. nr. 54/2006). Aşadar, concesiunea este un contract cu titlu oneros.
O altă caracteristică a contractului discutat este aceea că el se încheie pe o durată determinată. într-adevăr, potrivit art. 7 alin. (1) partea finală din ordonanţă, durata contractului de concesiune nu va putea depăşi 49 de ani calculaţi de la data semnării lui; această durată poate fi prelungită cel mult cu jumătate din perioada sa iniţială, prin simplul acord de voinţă al părţilor. Durata concesiunii se stabileşte de concedent pe baza studiului de operativitate a concesiunii. în principiu, subconcesiunea este interzisă, cu excepţia situaţiilor expres prevăzute de ordonanţă (art. 8). Contractul de concesiune trebuie încheiat în formă scrisă [art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 54/2006]. Această formă este cerută ad validitatem, şi nu ad probationem.
Procedura încheierii şi conţinutul contractului de concesiune
Articolul 871 alin. (3) NCC dispune că procedura de concesionare, precum şi încheierea, executarea şi încetarea contractului de concesiune sunt supuse condiţiilor prevăzute de lege. Această dispoziţie de principiu este dezvoltată de prevederile cuprinse în O.U.G. nr. 54/2006 şi în Normele metodologice elaborate în aplicarea ei. Astfel, O.U.G. nr. 54/2006 cuprinde reglementări privitoare la procedura administrativă prealabilă încheierii contractului de concesiune, „atribuirea” contractului de concesiune, care poate fi făcută în urma unei licitaţii sau prin negociere directă, conţinutul contractului de concesiune, modul în care se întocmeşte „dosarul concesiunii”, precum şi dispoziţiile aplicabile în materia controlului desfăşurării tuturor operaţiunilor legate de încheierea contractului de concesiune şi soluţionarea litigiilor privind concesiunea.
Pe noi ne interesează normele ordonanţei care sunt de natură a determina regimul juridic al bunurilor proprietate publică ce fac obiect al concesiunii. Din acest punct de vedere, art. 52 din O.U.G. nr. 54/2006 din capitolul privitor la conţinutul contractului de concesiune dispune că în contract trebuie precizate în mod distinct categoriile de bunuri ce pot fi utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv:
a) aşa-numitele bunuri de retur, ce au făcut obiectul concesiunii şi care, la încetarea contractului, vor reveni, de plin drept, gratuit şi libere de orice sarcini, concedentului;
b) bunurile proprii ale concesionarului, ce au fost utilizate de el pe durata concesiunii şi care, în mod firesc, la încetarea contractului, vor rămâne în proprietatea sa.
în privinţa exercitării dreptului de concesiune, art. 872 NCC prevede că titularul acestui drept poate efectua orice acte materiale sau juridice necesare asigurării exploatării bunului concesionat. Cu toate acestea, sub sancţiunea nulităţii absolute, concesionarul nu poate înstrăina şi nici nu poate greva bunul dat în concesiune sau, după caz. bunurile destinate ori rezultate din realizarea concesiunii, bunuri care, potrivit legii sau actului constitutiv, trebuie să fie înapoiate concedentului la încetarea, din orice motive, a concesiunii.
în schimb art. 872 alin. (2) NCC permite concesionarului să dobândească în proprietatea sa fructele, precum şi, în limitele prevăzute de lege şi de actul de constituire, productele bunului concesionat.
La rândul său, art. 47 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune a bunurilor proprietate publică arată că, pe durata contractului, concesionarul are dreptul de a folosi bunul concesionat şi de a-i culege fructele, potrivit naturii acestuia şi scopului stabilit de părţi prin contract. El are însă obligaţia să asigure exploatarea eficientă, în regim de continuitate şi permanenţă, a bunurilor proprietate publică ce fac obiectul concesiunii [art. 48 alin. (1) din norme). Din aceste dispoziţii legale rezultă că, pe temeiul contractului de concesiune, concesionarul va dobândi asupra bunului concesionat un drept real, opozabil erga omnes\ în limitele respectării clauzelor contractuale, acest drept va fi opozabil şi concedentului.
însă, din moment ce concesionarul este obligat ca la încetarea contractului să restituie „bunurile de retur" proprietate publică, obiect al concesiunii, înseamnă că titularul acestuia nu are drept de dispoziţie juridică asupra bunurilor concesionate, astfel cum dispune imperativ, sub sancţiunea nulităţii absolute a actului încheiat cu nerespectarea acestui principiu, art. 872 alin. (1) NCC.
Delimitarea dreptului de concesiune a unor bunuri proprietate publică faţă de dreptul de administrare corespunzător proprietăţii publice
Între cele două drepturi găsim unele asemănări, dar şi importante deosebiri.
Din punctul de vedere al asemănărilor, se poate reţine că ambele sunt drepturi reale care îşi au sorgintea în dreptul de proprietate publică şi constituie modalităţi specifice de exercitare a acestui drept.
De asemenea, niciunul dintre cele două drepturi nu constituie o dezmembrare a dreptului de proprietate publică.
între ele există însă importante deosebiri. Astfel, în primul rând, dreptul de administrare poate aparţine numai unor subiecte de drept public - regii autonome, prefecturi, autorităţi publice centrale şi locale [art. 868 alin. (1) NCC] pe când dreptul de concesiune poate aparţine numai unor subiecte de drept privat, persoane fizice sau persoane juridice române sau străine (art. 6 din O.U.G. nr. 54/2006).
în al doilea rând, dreptul de administrare se naşte numai pe calea unui act administrativ de autoritate emis de organul de stat competent - Guvernul, consiliul judeţean, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consiliul local [art. 867 alin. (1) NCC] -, pe când dreptul de concesiune se naşte exclusiv pe baza unui contract încheiat între concedent, titular al dreptului de proprietate publică, şi concesionar, beneficiarul concesiunii [art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 54/2006].
În al treilea rând, sub aspectul prerogativelor, titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească şi, în anumite limite, chiar să dispună de bunul primit, pe când dreptul de concesiune conferă concesionarului numai dreptul de a poseda bunul, de a-l folosi în scopul stabilit de părţi prin contract şi de a-i culege fructele, precum şi, în limitele prevăzute de lege şi în actul de concesionare, chiar şi productele bunului concesionat.
în sfârşit, dreptul de administrare este un drept real, în principiu, perpetuu şi inalienabil, pe când dreptul de concesiune este un drept real, temporar şi inalienabil.
Încetarea contractului de concesiune
Potrivit art. 871 alin. (3) NCC, procedura de încetare a contractului de concesiune este supusă condiţiilor prevăzute de lege, adică de normele speciale în materie. Contractul de concesiune poate să înceteze în mai multe moduri prevăzute de O.U.G. nr. 54/2006. Astfel, mai întâi el poate să înceteze prin ajungerea la termen. într-adevăr, la expirarea termenului pentru care a fost încheiat, contractul de concesiune încetează de drept, afară de situaţia prelungirii lui prin acordul părţilor pentru o perioadă de cel mult jumătate din durata sa iniţială [art. 57 lit. a) din ordonanţă].
Apoi, art. 57 lit. b) din ordonanţă dispune că, în cazul când interesul naţional sau local o impune, contractul de concesiune poate înceta prin denunţarea lui unilaterală de către concedent, în acest caz însă, el va fi obligat la plata unei juste şi prealabile despăgubiri concesionarului, despăgubire ce poate fi stabilită prin înţelegerea părţilor, iar în caz de dezacord, aceasta urmează a fi stabilită de instanţa de judecată.
În măsura în care concesionarul nu îşi îndeplineşte obligaţiile contractuale, art. 57 lit. c) din O.U.G. nr. 54/2006 îl îndreptăţeşte pe concedent să rezilieze unilateral contractul, iar, dacă este cazul, cu obligarea concesionarului la plata de despăgubiri pentru prejudiciul astfel suferit de concedent. La rândul său, aceeaşi posibilitate, cu aceleaşi consecinţe, este pusă de ordonanţă şi la îndemâna concesionarului, în măsura în care concedentul nu îşi îndeplineşte obligaţiile sale contractuale [art. 57 lit. d)].
În sfârşit, contractul încetează prin dispariţia obiectului concesiunii dintr-o cauză de forţă majoră sau prin renunţare, în cazul imposibilităţii obiective de exploatare a bunului de către concesionar, situaţii în care nu se datorează despăgubiri [art. 57 lit. e) din O.U.G. nr. 54/2006].
Bibliografie: Corneliu Bârsan - "Drept Civil. Drepturile reale principale"
Vezi şi altă definiţie din dicţionarul juridic:
Comentarii despre Concesionarea bunurilor proprietate publică, din domeniul public
