Dreptul de administrare al proprietății publice
| Comentarii |
|
dreptul de administrare al proprietății publice, Cadru legal. Constituirea şi subiectele dreptului de administrare. Natura juridică a dreptului de administrare. Caracterele juridice ale dreptului de administrare. Conţinutul dreptului de administrare. Revocarea dreptului de administrare
Cadru legal
Dreptul de administrare este prevăzut, în primul rând, de art. 136 alin. (4) din Constituţie.
Cu privire la acest drept real au existat reglementări cuprinse în Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991, republicată, în prezent abrogată şi înlocuită prin Legea nr. 215/2001, cu acelaşi obiect de reglementare, precum şi în art. 12 din Legea nr. 213/1998, text în parte abrogat, în parte modificat prin Legea nr. 71/2011. Noul cod civil reglementează dreptul de administrare într-o întreagă secţiune a Titlului VI, consacrat dreptului de proprietate publică (art. 867-870).
În analiza regimului juridic al dreptului de administrare trebuie avute în vedere şi dispoziţiile cuprinse în alte acte normative speciale, rămase în vigoare şi după adoptarea noului Cod civil, cum ar fi O.G. nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea activităţii regiilor autonome şi O.U.G. nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome.
Constituirea şi subiectele dreptului de administrare
Potrivit reglementărilor mai sus amintite, bunurile proprietate publică sunt încredinţate, prin acte administrative, regiilor autonome, prefecturilor, autorităţilor publice centrale şi locale, precum şi instituţiilor publice de interes naţional, judeţean, orăşenesc sau comunal.
Astfel, art. 867 alin. (1) NCC dispune că dreptul de administrare se constituie prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean sau, după caz, a consiliului local, iar art. 868 alin. (1) desemnează titularii acestui drept, anume el poate aparţine regiilor autonome sau, după caz, autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes naţional, judeţean ori local.
înainte de intrarea în vigoare a noului Cod civil, Legea nr. 213/1998 dispunea că darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre a Guvernului, prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau prin hotărâre a consiliului local.
Din punctul de vedere al naturii juridice a raporturilor care se stabilesc între stat şi beneficiarii dreptului de administrare, reţinem că acestea sunt raporturi de subordonare, iar darea în administrare a bunurilor proprietate publică beneficiarilor se face, de regulă, prin acte administrative cu caracter individual, şi nu pe baza unor raporturi juridice de drept privat.
înseşi subiectele dreptului de administrare sunt înfiinţate prin acte individuale ale autorităţilor publice competente, potrivit legii, a le crea, la nivel central sau la nivel local, în scopul realizării unor interese publice sau în scopul îndeplinirii unor servicii publice.
Încredinţarea, prin acte juridice de drept administrativ în cadrul unor raporturi de subordonare, a bunurilor proprietate publică regiilor autonome, organelor centrale şi locale ale administraţiei de stat şi altor subiecte de drept public, la nivel central sau la nivel local, permite acestora să aibă un patrimoniu propriu, distinct de acela al altor subiecte de drept, pe baza căruia, pe de o parte, îşi vor realiza scopurile pentru care au fost înfiinţate, iar, pe de alta, vor putea să participe la circuitul civil, potrivit capacităţii lor de folosinţă şi de exerciţiu ca persoane juridice, aşa cum am mai arătat.
Din acest punct de vedere, art. 868 alin. (2) NCC dispune că titularul dreptului de administrare poate folosi şi dispune de bunul dat în administrare în condiţiile stabilite de lege şi, dacă este cazul, de însuşi actul de constituire a acestui subiect de drept.
De asemenea, având în vedere tocmai natura raporturilor de subordonare prin care ia naştere dreptul de administrare, art. 867 alin. (2) NCC prevede dreptul de control al organelor care au dispus constituirea lui asupra modului în care titularii exercită dreptul de administrare.
Natura juridică a dreptului de administrare
Constituit pe temeiul proprietăţii publice, ca natură juridică, dreptul de administrare este un drept real, opozabil, ca orice drept real, erga omnes în raporturile de drept civil. în acelaşi timp, nu se poate face abstracţie de natura juridică specifică a raporturilor pe temeiul cărora el a fost constituit, astfel că, în principiu, cu delimitările pe care le vom face mai departe, el nu poate fi opus autorităţilor publice care l-au constituit.
Dreptul de administrare, indiferent de modalitatea prin care a fost dobândit, poate, în anumite condiţii, să fie retras de autoritatea publică îndrituită să o facă, pentru îndeplinirea unor scopuri diferite. După cum s-a decis, cu valoare de principiu, în practica instanţei supreme, sub regimul aplicabil dreptului de administrare înainte de intrarea în vigoare a noului Cod civil, statul, prin Guvern, cu aprobarea ministerului de resort, poate, în exercitarea dreptului său de proprietate publică, să transfere, în interes public, bunurile sale proprietate publică, acest transfer fiind un drept exclusiv al proprietarului.
Este foarte adevărat că, reglementând stingerea dreptului de administrare, art. 869 partea finală NCC reglementează numai posibilitatea ca. în condiţiile legii şi dacă interesul public o impune, organul care a decis constituirea dreptului de administrare în favoarea unui anumit titular să dispună şi revocarea acestui drept. Practic însă, ni se pare că nu este imposibil de admis ca, în anumite situaţii, Guvernul sau organele administraţiei publice locale să nu procedeze la redistribuirea unor bunuri aflate în administrarea unei anumite regii autonome ori a altui subiect de drept, instituţie publică de interes naţional ori local. Într-o asemenea situaţie, mai întâi se va revoca dreptul de administrare aparţinând unităţii care deţine bunul şi apoi se va dispune trecerea acestuia în patrimoniul unui alt titular, regie autonomă ori instituţie de stat, de interes naţional sau de interes local.
În orice caz, măsurilor de redistribuire dispuse de organele competente în condiţiile prevăzute de lege titularii de drepturi de administrare, în orice formă s-ar realiza acestea, nu le pot opune mijloacele juridice de drept civil de apărare a dreptului lor, cum ar fi acţiunea în revendicare sau acţiunile posesorii.
Potrivit art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998, în litigiile privitoare la dreptul de administrare, statul este reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, iar unităţile administrativ-teritoriale de către consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale, care dau mandat scris, în fiecare caz, preşedintelui consiliului judeţean ori primarului. Acesta poate desemna un alt funcţionar de stat sau un avocat care să îl reprezinte în faţa instanţei. Este vorba despre situaţiile în care problema apărării dreptului se pune în raport cu toate celelalte subiecte de drept, altele decât cel care, prin actul său de autoritate, l-a constituit.
Caracterele juridice ale dreptului de administrare
Din moment ce dreptul de administrare îşi are sorgintea în dreptul de proprietate publică, el va avea aceleaşi caractere juridice ca şi acesta, anume este un drept inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil.
Diverse acte normative pun în evidenţă caracterul inalienabil al bunurilor care formează obiectul dreptului de administrare pe care îl analizăm. Astfel, potrivit art. 4 alin. (2) din O.U.G. nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome, în capitalul social al societăţilor ce rezultă în urma operaţiunii de reorganizare a regiilor autonome nu se pot include bunuri de natura celor prevăzute de art. 136 alin. (3) din Constituţie. Aceste bunuri pot fi însă concesionate societăţilor astfel rezultate, pe un termen stabilit prin actul individual de reorganizare a regiei autonome în cauză.
Dreptul de administrare nu este susceptibil de dezmembrare, dezmembrăminte-le dreptului de proprietate nefiind, ca principiu, compatibile nici cu dreptul de proprietate publică pe care el se întemeiază şi, cu atât mai puţin, cu dreptul de administrare însuşi.
În sfârşit, dreptul de administrare este un drept insesizabil. în acest sens, reţinem că O.G. nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea activităţii regiilor autonome dispune că regia autonomă nu poate constitui niciun fel de garanţie cu privire la bunurile proprietate publică aflate în administrarea sa, iar creditorii nu pot cere executarea silită asupra unor asemenea bunuri.
Conţinutul dreptului de administrare
Conţinutul dreptului de administrare este asemănător, dar nu identic cu cel al dreptului de proprietate publică pe baza căruia s-a format.
Înainte de intrarea în vigoare a noului Cod civil, o dispoziţie de principiu era înscrisă în art. 12 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, text în prezent abrogat, potrivit cu care titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească bunul şi să dispună de acesta, în condiţiile în care i-a fost dat în administrare. Aşa după cum am arătat mai sus, art. 868 alin. (2) NCC dispune că titularul dreptului de administrare poate folosi şi dispune de bunul dat în administrare, în condiţiile stabilite de lege şi, dacă este cazul, de actul de constituire.
Posesia semnifică elementul material al stăpânirii bunului aflat în administrarea titularului său şi nu diferă de cel al titularului dreptului de proprietate publică ce aparţine statului sau entităţilor sale teritoriale. Cât priveşte elementul psihologic al atributului posesiei, acesta este corespunzător dreptului de administrare, şi nu dreptului de proprietate publică pe baza căruia s-a format.
Atributul folosinţei formează substanţa dreptului de administrare. El permite titularului bunurilor astfel primite să îşi realizeze scopurile pentru care îşi desfăşoară activitatea, ţinând seama de uzul şi de utilitatea publică a bunurilor încredinţate.
Dacă bunurile obiect al dreptului de administrare sunt frugifere, titularii lui vor putea culege fructele produse, în chip diferit, după cum sunt regii autonome sau instituţii publice. Astfel, în timp ce regiile autonome care funcţionează ca întreprinderi economice vor folosi fructele pentru acoperirea cheltuielilor necesare activităţii lor şi pentru realizarea de eventuale beneficii, instituţiile publice, fiind finanţate de la buget, vor vărsa la buget veniturile realizate. Nu este exclusă posibilitatea ca actul de înfiinţare să le permită, în mod excepţional, utilizarea unor venituri realizate prin folosirea bunurilor aflate în administrarea lor, ca surse extrabugetare de finanţare.
Cât priveşte atributul dispoziţiei, art. 868 alin. (2) NCC trebuie interpretat în sensul că el are în vedere dispoziţia materială asupra bunurilor ce constituie obiect al dreptului de administrare, utilizate conform destinaţiei lor. în anumite condiţii, dispoziţia materială poate fi exercitată şi prin culegerea unor producte derivate ale bunului aflat în administrarea unei regii autonome sau a unei unităţi de stat, dacă natura bunului şi actul de constituire permit aceasta.
în orice caz, titularii dreptului de administrare nu au drept de dispoziţie juridică asupra bunurilor astfel încredinţate.
Revocarea dreptului de administrare
Dacă dreptul de administrare se constituie prin acte de drept public, emise de organele de stat competente, în cadrul atribuţiilor reglementate de lege, aceasta înseamnă că el este opozabil tuturor celorlalte subiecte de drept, dar nu şi organului de stat care l-a constituit. După cum s-a spus, dreptul de administrare are un regim specific, alcătuit preponderent din norme de drept public, şi nu de drept civil. Am arătat că darea bunurilor în administrarea unor entităţi de stat centrale sau locale se face pentru realizarea diverselor scopuri social-economice. Organizarea desfăşurării vieţii sociale poate impune, adeseori cu necesitate, transferul unui bun proprietate publică din administrarea unui subiect de drept public în administrarea altuia, care are nevoie de el.
Statul şi unităţile administrativ-teritoriale, prin Guvern, respectiv prin organele judeţene sau locale, sunt în măsură să aprecieze modul de utilizare a bunurilor date în administrarea regiilor autonome, instituţiilor publice sau altor subiecte de drept public şi, eventual, să dispună redistribuirea lor. Şi atunci, poate fi revocat dreptul de administrare de către cel care l-a constituit?
Este de reţinut că, sub regimul juridic al dreptului de proprietate publică iniţial instituit prin Legea nr. 213/1998, dreptul de administrare putea fi revocat numai dacă titularul nu îşi exercita drepturile şi nu îşi executa obligaţiile născute din actul de transmitere, act care arătam că trebuie înţeles că include şi pe cel de constituire a dreptului de administrare.
Drept urmare, sub regimul dispoziţiilor acestei legi, ca principiu, nu mai era posibilă revocarea ad nutum a dreptului de administrare, chiar când interesul public reclama aceasta. în afară de cazul neîndeplinirii obligaţiilor şi al neexercitării drepturilor născute din actul de constituire a dreptului de administrare, când revocarea era posibilă şi, mai mult, aceasta putea fi privită ca o sancţiune specială pentru titularul său, întotdeauna revocarea dreptului de administrare presupunea acordul titularului său.
O asemenea sancţiune era prevăzută de art. 12 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 pentru situaţia în care, în litigiile privitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, titularul dreptului de administrare nu îşi îndeplinea obligaţia de a arăta instanţei pe titularul dreptului de proprietate, potrivit dispoziţiilor Codului de procedură civilă; neîndeplinirea acestei obligaţii putea atrage revocarea dreptului de administrare.
Am exprimat serioase rezerve faţă de această soluţie reţinută de legiuitor în materia supusă discuţiei. Ea apărea cel puţin stânjenitoare pentru buna administrare şi punere în valoare a bunurilor proprietate publică, în raport cu destinaţia lor economică şi socială. Arătam că, decât să fie ignorată această dispoziţie legală şi să continue practica anterioară, aşa cum se întâmpla sub imperiul dispoziţiilor Legii nr. 213/1998, mai degrabă legiuitorul ar fi trebuit să revină asupra soluţiei adoptate.
În prezent, problema a fost soluţionată cât se poate de limpede prin reglementarea cuprinsă în art. 869 NCC, care, sub denumirea marginală „stingerea dreptului de administrare", dispune că a cest drept încetează odată cu încetarea dreptului de proprietate publică asupra unui anumit bun sau prin actul de revocare emis, în condiţiile legii, dacă interesul public o impune, de organul care l-a constituit. Aşadar, spre deosebire de dreptul de proprietate publică, dreptul de administrare nu este un drept perpetuu, chiar dacă el încetează atunci când încetează însuşi dreptul de proprietate publică privitor la bunul dat în administrare unui anumit titular. Independent de aceasta, art. 869 prevede posibilitatea juridică a revocării dreptului de administrare, în condiţiile legii, dar numai dacă interesul public impune această soluţie. După cum s-a arătat recent în literatura de specialitate, sintagma „interes public” la care face referire textul citat este de natură să acopere variate situaţii practice, cum ar fi revocarea dreptului de administrare asupra unui bun pentru transferul acestuia către un alt subiect de drept din aceeaşi categorie juridică, folosirea bunului în mod necorespunzător de către titular etc.
în sfârşit, privitor la revocarea dreptului de administrare, se impun încă două precizări:
a) prin aplicarea principiului simetriei juridice, art. 869 NCC dispune că revocarea acestui drept se dispune de către organul de stat care l-a constituit:
b) revocarea este un act administrativ unilateral al organului de stat competent, astfel că nu presupune acordul titularului dreptului de administrare, aşa cum prevedeau dispoziţiile corespunzătoare din Legea nr. 213/1998, în prezent abrogate.
