Izvoarele derivate ale dreptului Uniunii Europene
| Comentarii |
|
Având în vedere faptul că tratatele nu pot conține absolut toate reglementările necesare pentru activitatea corespunzătoare a Uniunii, prin textul acestora au fost date atribuții în sarcina instituțiilor UE, pentru ca acestea să poată desfășura activități legislative care să reglementeze aspectele ce cad în sarcina UE, astfel încât izvoarele derivate sau dreptul derivat al UE cuprind acte normative adoptate de instituțiile europene competente. În acest sens, după cum am prezentat în cadrul secțiunilor anterioare din acest capitol, Uniunea Europeană se bazează pe norme de drept, astfel încât orice măsură luată de aceasta trebuie să derive din tratatele aprobate în mod voluntar și democratic de toate statele membre. Dacă un anumit domeniu politic nu figurează într-un tratat, Comisia nu poate propune un act legislativ în domeniul respectiv, având în vedere că domeniul respectiv nu îi este atribuit în competență.
De asemenea, trebuie menționat că instituțiile UE care au competențe în domeniul adoptării actelor normative ale Uniunii nu pot realiza acele activități legislative dacă nu le-au fost atribuite în mod expres de către tratate.
Pornind de la dispozițiile art. 288 din TFUE care reglementează faptul că „pentru exercitarea competențelor Uniunii, instituțiile adoptă regulamente, directive, decizii, recomandări și avize. Regulamentul are aplicabilitate generală. Acesta este obligatoriu în toate elementele sale și se aplică direct în fiecare stat membru. Directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele. Decizia este obligatorie în toate elementele sale. În cazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru aceștia. Recomandările și avizele nu sunt obligatorii”, putem face o clasificare a izvoarelor derivate ale dreptului Uniunii Europene în funcție de obligativitatea actelor adoptate la nivel european, incluzând în categoria actelor obligatorii regulamentul, directiva și decizia, iar în categoria actelor fără forță juridică obligatorie recomandarea și avizul.
În cele ce urmează, vom prezenta particularitățile fiecărui act din categoria celor arătate mai sus.
Regulamentul
Așa cum prevede art. 288 din TFUE, „regulamentul are aplicabilitate generală. Acesta este obligatoriu în toate elementele sale și se aplică direct în fiecare stat membru”.
Din reglementarea TFUE reies trei caracteristici esențiale ale regulamentului, caracteristici care, după cum vom vedea în cele ce urmează, diferențiază regulamentul de celelalte acte normative cu caracter obligatoriu.
Aplicabilitatea generală a regulamentului înseamnă că acesta se aplică, în mod abstract, tuturor statelor membre și persoanelor fizice și juridice care intră în sfera sa de aplicare. Chiar dacă regulamentul nu s-ar adresa decât unui număr limitat de persoane, acest fapt nu îl face să își piardă caracterul general, inclusiv dacă persoanele cărora le este aplicabil pot fi identificate, având în vedere faptul că această aplicare se efectuează în virtutea unei situații obiective de drept sau de fapt definite prin act, în relație cu finalitatea acestuia din urmă. De altfel, regulamentul trebuie să se aplice într-o manieră generală și abstractă tuturor destinatarilor săi și tuturor împrejurărilor de fapt prevăzute pentru acesta'”, generalitatea regulamentelor putând fi asimilată generalității legilor din ordinea juridică internă a statelor membre.
Această caracteristică a aplicabilității generale a regulamentului servește în primul rând pentru a se putea face diferența între acesta și alte documente adoptate la nivelul UE cu forță juridică obligatorie, însă de aplicare individuală, cum ar fi decizia'31. De asemenea, ținând cont de faptul că un regulament va fi întotdeauna obligatoriu în toate elementele sale, aceasta înseamnă că se va diferenția de directivă, deoarece regulamentul are caracter obligatoriu atât în ceea ce privește rezultatul ce trebuie atins, cât și în ceea ce privește mijloacele care trebuie utilizate pentru realizarea unui anumit obiectiv; așa cum vom arăta când vom prezenta directiva, și aceasta este obligatorie, însă obligativitatea directivei vizează rezultatul ce trebuie atins, nu și mijloacele folosite pentru atingerea rezultatelor.
Această caracteristică a obligativității sub toate aspectele sale are menirea de a asigura aplicarea uniformă a regulamentului în toate statele membre UE, deci pe întregul teritoriu al Uniunii.
Această noțiune de obligativitate în toate elementele a fost definită într-o sentință de către Tribunalul de Justiție al Uniunii Europene (TJUE) care a statuat faptul că „regulamentul este obligatoriu în toate elementele sale pentru statele membre și, în consecință, nu se poate admite ca un stat membru să aplice într-o manieră incompletă sau selectivă dispozițiile unui regulament al Comunității, într-o manieră care ar împiedica aplicarea anumitor dispoziții ale legislației comunitare (...”). În opinia Tribunalului, cât timp un regulament este adoptat în mod valabil și cât timp ilegalitatea sa poate fi stabilită doar de Tribunal, „aplicarea obiectivă a regulilor stabilite (...) nu ar putea fi modificate pentru rezervele și obiecțiile pe care statele membre le-au formulat în momentul elaborării regulilor”.
De asemenea, trebuie menționat că regulamentul are aplicabilitate directă în toate statele membre. Această ultimă caracteristică generează anumite efecte foarte importante deoarece, în primul rând, regulamentul dă naștere anumitor drepturi și obligații nu numai în sarcina statelor membre, ci și în sarcina cetățenilor, iar, în al doilea rând, regulamentul se va aplica în toate statele membre fără a fi nevoie de adoptarea unei legi de transpunere sau adoptare a dispozițiilor acestuia în cadrul statelor membre.
Această caracteristică a regulamentului trebuie înțeleasă sub două aspecte: primul aspect este de ordin pozitiv, adică regulamentul generează drepturi și obligații pentru organele și subiectele care aparțin unei ordini statale, iar al doilea aspect cuprinde un termen negativ, respectiv acela de a interzice orice activitate din partea statelor membre care ar putea pune în discuție eficacitatea imediată a regulamentului.
Nu în ultimul rând trebuie să facem precizarea că Tratatul de la Lisabona se referă atât la regulamentele adoptate sub forma actelor legislative - unele regulamente sunt acte legislative, în timp ce alte regulamente reprezintă regulamente de aplicare -, cât și la acestea din urmă. În ceea ce privește stabilirea unei ierarhii între cele două categorii de regulamente, regulamentele ca acte legislative sunt adoptate în cadrul procedurii legislative, astfel cum a fost prezentată în secțiunea anterioară, iar regulamentele de aplicare sunt întemeiate pe regulamentele acte legislative și sub sancțiunea anulării trebuie să fie conforme cu acestea.
În legătură cu această noutate juridică, trebuie menționat că, în conformitate cu dispozițiile art. 290 TFUE, Comisia poate adopta acte fără caracter legislativ și cu domeniu de aplicare general, care modifică sau completează anumite elemente neesențiale
ale actului legislativ în baza unei delegări, printre actele delegate care pot fi adoptate de către Comisie încadrându-se și regulamentele, astfel încât vom fi în prezența unei a treia categorii de regulamente, și anume regulamentele delegate, acestea neavând caracter legislativ.
Directiva
Potrivit art. 288 alin. (2) din TFUE, „directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele’’.
Așa cum am arătat și când am prezentat caracteristicile regulamentului, una dintre diferențele majore dintre cele două acte normative este aceea a formei obligativității. În timp ce regulamentul este obligatoriu atât în privința rezultatului care trebuie atins cât și în privința mijloacelor prin care se ajunge la acest rezultat, directiva este obligatorie numai cu privire la rezultatul care trebuie atins, autoritățile naționale având competența de a hotărî cu privire la forma și mijloacele prin care rezultatul este atins. Prin urmare, se poate afirma că directiva are o obligativitate parțială care se răsfrânge asupra elementului rezultat și că mijloacele de a oferi efectivitate acesteia în ordinea juridică internă revin în sarcina autorităților naționale, ceea ce a determinat ca o parte din doctrină să aprecieze că directiva continuă să apară ca având un obiect normativ neidentificat. Pe de altă parte, trebuie menționat că directiva nu are o aplicare generală, obligând numai statul membru destinatar. În acest fel, se respectă posibilitatea statelor de a adapta norma respectivă la particularitățile situației naționale a fiecăruia dintre statele membre destinatare ale directivei.
Potrivit prof. Girela Recuerda, această abordare originală a directivei ca normă cadru, flexibilă și care obligă în principiu doar statele, s-a fracturat deoarece, în multe cazuri, administrațiile naționale au lăsat să treacă termenul limită pentru transpunerea lor, într-o manieră incorectă sau insuficientă în dreptul național, lăsând actul UE în principiu inaplicabil pentru un termen nelimitat.
În termeni teoretici, directiva reprezintă actul normativ ce presupune colaborarea dintre instituțiile comunitare care o adoptă și solicită un anume rezultat din partea statului/statelor membre destinatare și autoritățile naționale competente cu transpunerea dispozițiilor directive pentru obținerea rezultatului așteptat de către instituțiile UE. Astfel, directiva nu își poate atinge scopul propus în lipsa unei bune colaborări între instituțiile UE și instituțiile naționale.
S-a apreciat față de scopul directivelor că prin intermediul acestora se urmărește eliminarea contradicțiilor și a conflictelor dintre legislațiile naționale și regulamente sau nivelarea progresivă a inconsecvențelor astfel încât, în măsura posibilului, în toate statele membre să existe condiții de fond similare.
Comparativ cu regulamentul, putem opina în sensul că directiva are un caracter mai flexibil, deoarece transpunerea acesteia și atingerea rezultatului dorit se realizează de fiecare destinatar, în funcție de necesitățile și particularitățile fiecărui stat membru în parte. Rolul directivei este acela de a aduce dreptul național pe linia dreptului Uniunii, fără a se urmări ca dreptul național al fiecărui stat membru destinatar să fie identic cu dreptul național al unui alt stat membru destinatar al directivei.
În mod asemănător regulamentului, și directivele pot fi clasificate în directive care constituie acte legislative și directive de aplicare, acestea din urmă neîncadrându-se în aria actelor legislative. Ca și în cazul regulamentelor, directivele de aplicare trebuie să fie conforme cu directivele - acte legislative.
Anumite probleme se ridică în legătură cu transpunerea acestora în dreptul național al statelor membre destinatare, putând distinge între mai multe ipoteze care pot apărea.
În primul rând, dacă directiva conține elemente suficiente pentru a fi aplicată în ordinea juridică internă a statelor membre destinatare, rolul acestora din urmă va fi diminuat, directiva apro-piindu-se ca reglementare de regulament.
Transpunerea directivei în legislația națională reprezintă de fapt punerea în aplicare a directivei prin intermediul unor mijloace de reglementare interne. Statele membre destinatare nu sunt ținute să transpună directivele prin intermediul unui anume act legislativ, acestea având libertatea să aleagă felul actului normativ
prin intermediul căruia se va realiza transpunerea. În cazul în care directivele nu sunt transpuse în termenul prevăzut în textul lor sau dacă transpunerea s-a făcut într-un mod necorespunzător, atunci există posibilitatea ca dispozițiile directivelor să fie aplicate în mod direct, efectul direct fiind instituit în acest caz ca o sancțiune împotriva statului care nu transpune directiva în termen.
Prof. Borchardt și-a exprimat opinia în sensul că directivele se adresează în mod expres statelor membre, astfel încât nu dau naștere la drepturi și obligații în sarcina cetățenilor Uniunii. Cu toate acestea, măsurile adoptate de autoritățile statelor membre pentru punerea în aplicare a directivei sunt de natură să dea naștere unor drepturi și obligații în sarcina cetățenilor. Dacă însă un cetățean este dezavantajat deoarece un stat membru nu a adoptat o măsură necesară de punere în aplicare pentru atingerea unui obiectiv stabilit prin directivă, acesta va putea invoca efectul direct al directivei în eventualele acțiuni introduse pe rolul instanțelor naționale. Directivele vor trebui transpuse în termenul stipulat în textul lor, așa cum am arătat mai sus, sub sancțiunea aplicabilității directe a acesteia, Comisia monitorizând în permanență stadiul transpunerii.
Decizia
Așa cum am văzut, și decizia este reglementată de art. 288 alin. (4) din TFUE, prevăzându-se faptul că „decizia este obligatorie în toate elementele sale. În cazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru aceștia”.
Așa cum s-a precizat în literatura de specialitate, deciziile reprezintă acele acte individuale de executare, reprezentând instrumente administrative de execuție a dreptului UE prin intermediul cărora se realizează aplicarea prevederilor tratatelor la situații particulare. Prin intermediul unei decizii, instituțiile Uniunii au posibilitatea să ceară unui stat membru sau unei anumite persoane determinate o acțiune sau o inacțiune, pot conferi drepturi sau impune obligații.
Ca și caracteristici ale deciziilor, așa cum reiese din reglementarea din TFUE, deciziile au aplicabilitate individuală, sunt obligatorii în toate elementele sale și au forță obligatorie directă.
După cum se poate observa din caracteristicile enumerate mai sus, decizia prezintă anumite aspecte comune cu directiva și cu regulamentul.
Asemănarea dintre decizie și regulament constă în aceea că ambele acte normative sunt obligatorii în toate elementele lor, astfel încât toate aspectele prezentate în cazul regulamentului sunt perfect valabile și în cazul deciziei. În privința obligativității sub toate aspectele sale, decizia se diferențiază în aceeași măsură ca și regulamentul de directivă care, așa cum am arătat, este obligatorie numai în privința rezultatului care trebuie atins, mijloacele prin care se ajunge la acest rezultat fiind în sarcina statelor membre destinatare.
O deosebire între decizie și regulament este în privința aplicabilității; în timp ce regulamentul are o aplicabilitate generală, decizia are ca particularitate aplicabilitatea individuală, ceea ce presupune că persoanele cărora decizia este destinată trebuie să fie nominalizați individual în textul acesteia, fiind singurii obligați să o respecte.
Și în ceea ce privește deciziile, distingem după cum acestea sunt acte legislative sau sunt decizii de aplicare, acestea din urmă neavând caracter legislativ și fiind adoptate în conformitate cu primele, fiind obligatoriu să nu contravină dispozițiilor deciziilor acte normative, sub sancțiunea anulării.
Acte fără caracter obligatoriu
În categoria actelor fără caracter obligatoriu reglementate de art. 288 TFUE se încadrează recomandarea și avizul.Elaborarea acestor acte este de natură să permită instituțiilor UE să formuleze anumite opinii adresate statelor membre, însă aceste opinii nu au nicio obligativitate față de statele membre.
Prin intermediul recomandării, instituțiile UE formulează fată de state o invitație de a adopta o anumită conduită.
În art. 117 alin. (1) teza a doua din TFUE se prevede că „după consultarea statelor membre, Comisia recomandă statelor în cauză măsurile corespunzătoare (...)”. Din reglementarea mai sus citată, reiese faptul că statelor membre le pot fi recomandate anumite măsuri corespunzătoare de către Comisie.
Avizele sunt emise de instituțiile UE în momentul în care se face evaluarea unor evoluții în Uniune sau când se realizează evaluarea anumitor situații actuale. Potrivit Borchardt, în anumite cazuri, acestea deschid drumul către acte ulterioare cu forță juridică obligatorie sau constituie o condiție prealabilă pentru instituție în cazul unei proceduri în fața Curții de Justiție.
Articolele 258 și 259 din TFUE fac referire la avize, prevăzând următoarele: art. 258 face referire la situația în care Comisia, atunci când apreciază că un stat membru și-a încălcat obligațiile ce îi incumbă în temeiul tratatelor, după ce acordă posibilitatea statului în cauză să își prezinte obligațiile, emite un aviz motivat cu referire la acest aspect, iar dacă statul nu se conformează avizului într-un termen stabilit de Comisie, Comisia se va putea adresa Curții de Justiție a Uniunii Europene; așadar, în acest caz suntem în prezența unui aviz ca procedură prealabilă sesizării Curții de Justiție.
Articolul 259 reglementează posibilitatea unui stat de a sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene dacă apreciază că un alt stat membru a încălcat o anumită obligație care îi revine în baza tratatelor. Anterior introducerii acțiunii în fata Curții, statul trebuie să sesizeze Comisia, aceasta din urmă emițând un aviz după ce a acordat ocazia statelor implicate să își expună în scris și oral observațiile. În eventualitatea în care Comisia nu emite avizul în termen de trei luni de la data introducerii cererii, statul care a constat o încălcare a obligațiilor izvorâte din tratate se va putea adresa Curții; și în acest caz emiterea avizului de către Comisie reprezintă o procedură prealabilă introducerii unei acțiuni în fața Curții de Justiție a UE, doar că de această dată inițiativa introducerii acțiunii nu mai aparține Comisiei, ci unui alt stat membru.
