Răspunderea pentru prejudiciile cauzate prin actele ilicite ale autorităţilor publice
| Comentarii |
|
răspunderea pentru prejudiciile cauzate prin actele ilicite ale autorităţilor publice, Reglementare. Natura juridică a acestei răspunderi. Particularităţile răspunderii civile delictuale reglementată de Legea nr. 554/2004. Efectele răspunderii.
Reglementare.
în contextul reglementării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, Constituţia României, în art. 52 prevede: „(1) Persoana -vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. (2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ este legea organică în această materie, care se află în vigoare. Art. 1 alin. (1) din această lege consacră principiul conform căruia: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată”.
Particularităţile procedurii de soluţionare a acestor cauze şi, mai ales, condiţiile care trebuie întrunite pentru realizarea controlului judecătoresc în materie sunt aspecte care au fost amplu şi temeinic abordate în doctrina de drept administrativ"; de asemenea, există şi o bogată jurisprudenţă în domeniu, care interesează îndeosebi ştiinţa dreptului public.
Atât textul constituţional, cât şi art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăd expres că persoana vătămată în dreptul sau interesul său printr-un act administrativ poate cere, pe lângă anularea actului şi recunoaşterea acelui drept sau interes, şi repararea pagubei cauzate. De asemenea, art. 18 alin. (3) din aceeaşi lege dispune: „în cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daune materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru”.
Din economia dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 rezultă că prejudiciul suferit de reclamant poate fi cauzat de o autoritate publică pe două căi: printr-un act administrativ ilegal care este anulat de instanţa de judecată şi prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri. în sensul acestei legi, prin autoritate publică se înţelege orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice şi persoanelor de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică [art. 2 alin. (1), lit. b), Legea nr. 554/2004].
în ipoteza când prejudiciul este actual şi a fost cauzat printr-un act administrativ ilegal, persoana prejudiciată poate opta între a solicita repararea, ca un capăt de cerere, în petitul acţiunii în anularea acelui act, ori poate să introducă ulterior o acţiune separată, de sine stătătoare, în termenul de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) care curge, după caz, de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului verbal de conciliere [art. 19 alin. (2) Legea nr. 554/2004], Competenţa de soluţionare a cererii de reparare a prejudiciului aparţine instanţelor de contencios administrativ [art. 19 alin. (2)]. Când s-a cerut anularea actului administrativ, Iară a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea în despăgubire curge de la data la care cel vătămat a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea prejudiciului.
în urma admiterii acţiunii în contencios administrativ, formulată potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, instanţa poate să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. De asemenea, instanţa se poate pronunţa şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.
Natura juridică a acestei răspunderi.
în doctrina juridică din ţara noastră, încă de la sfârşitul secolului al XlX-lea, s-a pus în discuţie problema naturii răspunderii pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative ilegale. întrebarea la care s-a căutat răspunsul este aceea dacă suntem în prezenţa unei răspunderi civile delictuale sau, dimpotrivă, este vorba de o răspundere patrimonială administrativă sau de drept public.
Până la schimbarea de regim politic din anul 1989, în opinia dominantă, s-a susţinut mai ales de către autorii civilişti că repararea prejudiciului cauzat prin acte administrative ilegale are loc potrivit dreptului comun, prin aplicarea regulilor răspunderii civile delictuale. Specialiştii în drept constituţional şi drept administrativ însă au respins, de regulă, această calificare, susţinând că ar fi vorba de o răspundere patrimonială administrativă, teză care a devenit majoritară în ultimii ani, după adoptarea şi intrarea în vigoare a Legii nr. 29/1990 a contenciosului administrativ. Discuţiile pot continua şi sub imperiul actualei reglementări din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ; de altfel, autorii din doctrina de drept public susţin cu tărie că în prezent răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ.
în ce ne priveşte, aşa cum arătam atunci când am pus în discuţie această problemă încă sub imperiul dispoziţiilor Legii nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, abrogată prin adoptarea şi intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, apreciem cu convingere că suntem în prezenţa unei ipoteze speciale de răspundere civilă delictuală.
Nu poate fi negat faptul că această ipoteză de răspundere reparatorie prezintă unele particularităţi. Ceea ce este însă esenţial constă în faptul că ea se antrenează în prezenţa aceloraşi condiţii generale ale răspunderii delictuale prevăzute de art. 1357 şi urm. noul cod civil Astfel, pentru naşterea obligaţiei de reparare, şi în cazul de faţă, trebuie să fie întrunite trei dintre condiţiile răspunderii civile, toate făcând parte din categoria condiţiilor obiective: existenţa unui prejudiciu cert, existenţa unei fapte ilicite extracontractuale şi a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită şi prejudiciu. în ce priveşte vinovăţia, aşa cum vom arăta, ea nu este o condiţie necesară pentru admiterea acţiunii în repararea prejudiciului introdusă de către cel prejudiciat împotriva autorităţii publice răspunzătoare. Vinovăţia dovedită este o condiţie prevăzută de lege doar în ipoteza în care cel prejudiciat introduce acţiunea în repararea pagubei împotriva sau şi împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită despăgubire pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere; în cazul în care acţiunea este admisă, persoana în cauză poate fi obligată la plata despăgubirilor în solidar cu autoritatea publică pârâtă [art. 16 alin. (1) Legea nr. 554/2004],
Natura obligaţiei de reparare a prejudiciului nu poate fi stabilită şi nici nu depinde de natura normelor juridice încălcate şi nici de felul instanţei de judecată competentă să oblige la repararea prejudiciului. Delictul civil cuprinde o sferă foarte largă de fapte ilicite şi prejudiciabile, prin el fiind desemnată orice acţiune sau inacţiune prin care se aduce atingere drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor fizice şi persoanelor juridice. Faţă de această constatare, este greşit a se susţine că ori de câte ori fapta ilicită constă în încălcarea unei norme aparţinând dreptului public, în speţă dreptului administrativ şi nu dreptului privat, obligaţia de reparare aparţine ramurii dreptului din care face parte norma încălcată. Dacă am urma o asemenea interpretare simplistă, atunci ar trebui să admitem că în toate situaţiile când un prejudiciu este cauzat printr-o infracţiune, obligaţia de reparare se naşte şi aparţine răspunderii penale. S-ar ajunge la consecinţe inadmisibile: delictul civil sau fapta ilicită civilă nu ar mai aparţine decât rareori dreptului civil, deşi structura lui rămâne constantă; el s-ar transfonna, în cele mai frecvente situaţii, într-o faptă ilicită de altă natură, neputând antrena răspunderea civilă.
Nici împrejurarea că soluţionarea cererii de reparare a prejudiciului cauzat printr-un act administrativ ilegal este dată de lege în competenţa exclusivă a instanţelor de contencios administrativ, indiferent că s-a solicitat în acelaşi timp sau ulterior cu cererea de anulare a acelui act, nu este un argument decisiv pentru a susţine că nu am fi în prezenţa unei răspunderii civile delictuale. Dacă am urma un astfel de raţionament, ar însemna că ori de câte ori se cauzează un prejudiciu printr-o infracţiune, când victima se constituie parte civilă în procesul penal, obligaţia de reparare a prejudiciului aparţine unei răspunderi patrimoniale de altă natură decât civilă, adică ar fi vorba de o răspundere patrimonială penală. Or, o astfel de judecată este evident eronată. După cum este cunoscut, principiul dominant al răspunderii civile reparatorii, mai ales al celei delictuale, este repararea integrală a prejudiciului, în scopul repunerii victimei în situaţia anterioară. De aceea, răspunderea patrimonială este şi va continua să fie o răspundere civilă. Aşa cum s-a spus „(...) a răspunde din punct de vedere civil înseamnă, în fapt, a repara prejudiciul cauzat altuia, iar a repara un prejudiciu înseamnă, în sens juridic, a răspunde din punct de vedere civil”.
Particularităţile răspunderii civile delictuale reglementată de Legea nr. 554/2004.
Am constatat faptul că Legea nr. 554/2004 reglementează o ipoteză de răspundere civilă delictuală, care se aseamănă cu răspunderea pentru fapta ilicită proprie. In acelaşi timp însă prezintă şi unele particularităţi care, fară a face necesară desprinderea sau detaşarea ei de sistemul răspunderii delictuale, îi conferă o anumită individualitate. Se poate spune că suntem în prezenţa unei ipoteze speciale de răspundere civilă delictuală.
Particularităţile care individualizează această ipoteză specială de răspundere civilă delictuală pot fi decelate numai dacă examinăm condiţiile în prezenţa cărora se antrenează. Aşa cum am arătat mai sus, pentru angajarea răspunderii în discuţie trebuie întrunite trei dintre condiţiile generale ale răspunderii civile. Condiţia cea mai importantă în cazul oricărei răspunderii reparatorii este existenţa unui prejudiciu; raportat la această condiţie, răspunderea reglementată de Legea nr. 554/2004 prezintă o singură particularitate. Astfel, aşa cum se ştie, printre altele, prejudiciul este reparabil numai dacă el este rezultatul încălcării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim al victimei; desigur, este vorba de un interes privat. Art. 1 al Legii nr. 554/2004 însă prevede că interesul legitim încălcat poate fi atât privat, cât şi public. Conform art. 2 alin. (1) lit. r) din aceeaşi lege prin interes legitim public se înţelege „interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice”. în acest caz, acţiunea în contencios administrativ apare ca fiind o acţiune colectivă. Ceea ce distinge o acţiune colectivă faţă de una individuală este faptul că obiectul acesteia este apărarea sau restabilirea dreptului sau interesului legitim aparţinând unui grup de persoane, unei comunităţi şi nicidecum unui individ.
Fapta ilicită şi prejudiciabilă poate fi şi în acest caz o acţiune sau inacţiune. Fapta ilicită este o acţiune în ipotezele în care prejudiciul este cauzat reclamantului prin emiterea unui act administrativ individual unilateral şi ilegal de către o autoritate publică, anulat de instanţa de judecată. Fapta ilicită poate să se obiectiveze şi într-o inacţiune. Astfel, conform art. 1 alin. (1) coroborat cu dispoziţia art. 8 alin. (1), parte finală, dreptul subiectiv sau, după caz, interesul legitim al unei persoane poate fi încălcat şi prin nesoluţionarea în termen sau şi, mai grav, prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Se consideră refuz nejustificat de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau interes legitim şi faptul de a nu răspunde peţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.
Condiţia raportului de cauzalitate nu prezintă particularităţi faţă de dreptul comun, de aceea nu va face obiectul analizei noastre.
Dintre condiţiile generale ale răspunderii civile am omis din enumerarea de mai sus vinovăţia sau culpa autorităţii publice. Este sau nu necesară condiţia vinovăţiei dovedite sau prezumate a autorităţii publice pentru naşterea obligaţiei de reparare a prejudiciului. în funcţie de răspunsul pe care-1 vom da la această întrebare, vom putea decela şi fundamentul răspunderii civile reglementată de Legea nr. 554/2004. în cazul în care vinovăţia dovedită sau prezumată este o condiţie necesară, răspunderea este subiectivă; dimpotrivă, dacă răspunsul este negativ, răspunderea este obiectivă, fară vinovăţie.
Pentru a formula un răspuns motivat la întrebarea de mai sus, este necesară o analiză coroborată a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), cu textul art. 8 alin. (1), art. 16 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004. Din această analiză rezultă că cel prejudiciat poate să pretindă reparaţia numai de la autoritatea publică sau în acelaşi timp şi de la persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ilegal ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim. Aşadar, atunci când este chemată în judecată numai autoritatea publică, vinovăţia sau culpa dovedită nu este necesară; mai mult, ea nu este nici măcar prezumată de lege.
In schimb, în cea de a doua ipoteză, când este chemată în judecată pentru despăgubiri şi persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea în cauză, reclamantul va fi ţinut să dovedească vinovăţia acelei persoane; aşadar, fiind prezente toate condiţiile răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie, inclusiv vinovăţia sa dovedită, persoana în cauză, indiferent că este sau nu este funcţionar public, va putea fi obligată în solidar cu autoritatea publică pârâtă la plata de despăgubiri, pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere [art. 16 alin. (1) Legea nr. 554/2004]2. în situaţia în care nu se va dovedi vinovăţia persoanei fizice respective, acţiunea în repararea prejudiciului introdusă împotriva ei va fi respinsă. Evident că nimic nu se opune ca acţiunea să fie admisă faţă de autoritatea publică, care va răspunde singură şi în exclusivitate pentru prejudiciul cauzat victimei, răspunderea sa fiind obiectivă, fără vinovăţie.
Pe cale de consecinţă, ne menţinem aprecierea că răspunderea autorităţii publice pentru prejudiciile patrimoniale şi morale cauzate reclamantului este o răspundere civilă delictuală fără vinovăţie, indiferent dacă a fost sau nu chemată în judecată şi persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim. Fundamentul acestei răspunderi este de natură obiectivă şi, în opinia noastră, constă în obligaţia de garanţie instituită de lege în sarcina autorităţilor publice cu privire la legalitatea actelor pe care le emit şi activităţii pe care o desfăşoară în slujba cetăţenilor, care are ca suport asumarea riscurilor pentm eventuala activitate defectuoasă, abuzivă, ilicită şi cauzatoare de prejudicii pentm persoanele fizice şi persoanele juridice. De altfel, textele Legii nr. 554/2004 nu fac nicio referire la o eventuală vinovăţie a autorităţilor publice. Este o omisiune deliberată, pentru a-1 scuti pe cel prejudiciat de sarcina grea, uneori imposibilă, de a face proba vinovăţiei unei autorităţi publice. Decelarea unei atitudini psihice contrară normelor juridice, în asemenea situaţii, prezintă dificultăţi uneori insurmontabile. Este ştiut că teoriile subiective cu privire la fundamentul răspunderii civile au în vedere în primul rând poziţia economică şi interesele autorului prejudiciului sau ale persoanei răspunzătoare; dimpotrivă, dacă rezolvarea problemei se pune din perspectiva situaţiei şi intereselor celui prejudiciat, ea necesită evident o altă rezolvare. Aşadar, pentm a veni în întâmpinarea intereselor legitime ale persoanelor care pot fi prejudiciate prin activitatea defectuoasă, abuzivă, adică ilicită a autorităţilor publice în marea lor diversitate, credem că legiuitorul a înţeles să consacre răspunderea obiectivă, fără vinovăţie a acestora. Dacă ar fi optat pentru soluţia contrară, nimic nu l-ar fi împiedicat să o prevadă expres şi explicit în textele Legii nr. 554/2004. Aceasta cu atât mai mult că, spre deosebire de răspunderea autorităţii publice, răspunderea personală a celui vinovat de elaborarea sau emiterea actului ilegal anulat sau de refuzul de a rezolva o cerere a celui păgubit este consacrată expres ca o răspundere subiectivă, fundamentată pe vinovăţia dovedită de reclamant.
Efectele răspunderii.
Dacă sunt întrunite condiţiile răspunderii reglementată de Legea nr. 554/2004, aşa cum am afirmat, persoana prejudiciată poate pretinde repararea prejudiciului exclusiv de la autoritatea publică pârâtă ori, în acelaşi timp, de la aceasta şi de la persoana vinovată. Răspunderea autorităţii publice este principală, directă şi autonomă în raport cu răspunderea personală a celui în cauză; ea se angajează independent de faptul dacă sunt sau nu întrunite condiţiile răspunderii proprii a celui care a fost implicat în adoptarea şi emiterea actului administrativ ilegal sau vinovat de refuzul de a rezolva o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau interes legitim al acestuia.
Dacă acţiunea a fost promovată şi împotriva persoanei vinovate şi a fost admisă, aceasta va răspunde în solidar cu autoritatea publică respectivă. Dacă autoritatea publică pârâtă plăteşte despăgubirile stabilite de instanţa de contencios administrativ competentă, ea are dreptul să promoveze o acţiune în regres împotriva persoanei vinovate, în condiţiile prevăzute de art. 1357 şi unn. noul Cod Civil Atunci când reclamantul a chemat-o în judecată şi pe acea persoană şi a dovedit vinovăţia ei, în cadrul acţiunii în regres promovată de autoritatea publică, proba condiţiei subiective a răspunderii persoanei respective nu este necesară; vinovăţia ei a fost deja probată.
Persoana despre care discutăm va putea înlătura răspunderea sa solidară sau, după caz, va putea paraliza acţiunea în regres promovată de autoritatea publică împotriva sa dovedind că a elaborat sau a emis actul ilegal sau a refuzat rezolvarea cererii persoanei prejudiciate în executarea unui ordin scris dat de superiorul său ierarhic. In acest caz, conduita funcţionarului nu are caracter ilicit şi vinovăţia sa este înlăturată. Rezolvarea se întemeiază pe prevederea art. 16 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 care dispune: „Persoana acţionată (...) îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze său să nu elaboreze actul”. Dispoziţia este în concordanţă cu prevederea art. 43 alin. (2) al Statutului funcţionarului public care dispune că funcţionarul are posibilitatea de a refuza motivat îndeplinirea dispoziţiilor date de superiorul său, atunci când le consideră ilegale; totuşi el este obligat să execute dispoziţia dacă, în urma refuzului, primeşte un ordin scris din partea superiorului; în acest caz, răspunderea revine superiorului ierarhic care a dat ordinul scris în cauză.
