ICCJ. Decizia nr. 3980/2010. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 3980/2010
Dosar nr. 2010/103/2009
Şedinţa publică din 24 iunie 2010
Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 786/C din 21 octombrie 2009, Tribunalului Neamţ a respins ca neîntemeiată cererea reclamantului Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor din Ministerul Administraţiei şi Internelor, prin care a solicitat restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în Italia a pârâtului I.V., pentru o perioadă de cel mult 3 ani.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţa de fond a avut în vedere următoarele considerente de fapt şi de drept:
Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanţe sub nr. 2010/103/2009 din data de 3 iunie 2009, reclamantul Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor din Ministerul Administraţiei şi Internelor a solicitat în temeiul art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, restrângerea exercitării dreptului la libera circulaţie în Italia pe o perioadă de cel mult trei ani, în privinţa pârâtului I.V.
În motivarea cererii, reclamantul a arătat că pârâtul a fost expulzat din Italia la data de 19 februarie 2009, în baza Decretului Prefecturii Provinciei Milano. Conform acestui decret, din cauza comportamentului de care a dat dovadă pârâtul pe perioada şederii în această ţară, s-a dispus măsura interzicerii de a se mai afla pe teritoriul Italiei.
În dovedirea cererii, reclamantul a depus, în copie, talonul întocmit la data de 19 februarie 2009, proces-verbal de predare a persoanei returnate, o declaraţie olografă dată de pârât şi o serie de înscrisuri în limba italiană, netraduse în limba română.
Analizând actele şi lucrările dosarului, tribunalul a reţinut că, prin Legea nr. 248/2005 a fost reglementat regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate. Potrivit art. 38 din această lege, restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult trei ani numai în condiţiile şi cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat, precum şi cu privire la persoana a cărei prezenţă pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfăşoară sau ar urma să o desfăşoare, aduce atingere gravă intereselor României sau, după caz, relaţiilor bilaterale dintre România şi acel stat.
Libertatea circulaţiei cetăţenilor români nu este absolută, ea trebuind să se desfăşoare cu respectarea cerinţelor legii materiale speciale, la care trimite art. 25 alin. (1) teza a II-a din Constituţie.
Pe de altă parte, aplicarea prevederilor art. 38 din Legea nr. 248/2005 trebuie făcută prin coroborare cu dispoziţiile art. 2 pct. 2 din Protocolul 4 al Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi cu cele din Directiva Parlamentului şi Consiliului Europei nr. 2004/38 din 29 aprilie 2004. Potrivit acestor reglementări, orice persoană este liberă să părăsească orice ţară, inclusiv pe a sa, iar condiţiile de restrângere a dreptului fundamental privind libertatea de circulaţie se referă la asigurarea securităţii naţionale, menţinerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecţia sănătăţii sau a moralei, ori pentru protejarea libertăţilor altora.
Pentru aplicarea unor măsuri de restrângere a dreptului fundamental la libera circulaţie ori chiar de expulzare dintr-un stat membru al Uniunii Europene este necesar ca statul respectiv să respecte principiul proporţionalităţii întemeiat pe comportamentul individual al persoanei în cauză, care trebuie să reprezinte o ameninţare reală, actuală şi suficient de gravă pentru un interes fundamental al societăţii.
Din actele dosarului a rezultat că pârâtul a fost expulzat din Italia la data de 19 februarie 2009. Potrivit declaraţiei pârâtului, acesta a ieşit din ţară la data de 24 iunie 2008, prin vama Borş, a tranzitat Ungaria şi Austria, şi s-a stabilit în Italia, la Milano. La 11 februarie 2009, a fost reţinut de autorităţile italiene pentru şedere ilegală şi returnat în România.
Instanţa a reţinut că simpla neîndeplinire a formalităţilor privind intrarea, circulaţia, ieşirea de pe teritoriul ţării nu este de natură a constitui, în sine, o conduită care să justifice o măsură de limitare a libertăţii de circulaţie. O asemenea îngrădire a dreptului la libera circulaţie implică existenţa unei ameninţări serioase la cerinţele de ordine publică, de natură a afecta interesele fundamentale ale societăţii.
Nu s-a dovedit în speţă că pârâtul, prin comportamentul individual, a reprezentat o ameninţare reală, actuală şi suficient de gravă pentru un interes fundamental al societăţii.
Prin Decizia civile nr. 145 din 14 decembrie 2009, Curtea de Apel Bacău, secţia civilă, cauze minori, familie, conflicte de muncă şi asigurări sociale, a respins apelul reclamantului ca nefondat.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de apel a avut în vedere următoarele considerente de fapt şi de drept.
Apelantul-reclamant şi-a întemeiat în principal apelul pe modul de apreciere a conţinutului Decretului Prefectului Provinciei Milano, în raport de care s-a respins cererea de restrângere a dreptului la liberă circulaţie a intimatului-pârât.
Examinând actul invocat, instanţa de apel a constatat că acesta nu cuprinde menţionarea efectivă a faptelor săvârşite de intimat, care să conducă la concluzia că acesta, prin faptele sale, ar constitui o ameninţare suficient de serioasă de natură să afecteze interesele fundamentale ale statului italian.
Conform capitolului VI din Directiva 2004/38/CE, cetăţenilor Uniunii Europene li se pot restricţiona dreptul la liberă circulaţie şi de rezidenţă pe teritoriul unui alt stat membru, numai din motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică, constatate printr-o decizie de expulzare.
Chiar şi în situaţia existenţei unor astfel de motive trebuie să se aibă în vedere principiul proporţionalităţii.
Din cuprinsul deciziei menţionate nu rezultă că s-ar fi constatat motive de ordine publică sau de securitate publică care să conducă la concluzia restrângerii dreptului intimatului la liberă circulaţie pe teritoriul unui alt stat membru al Uniunii, în speţă Italia.
Prin respingerea cererii formulate de apelanta-reclamanta nu s-au încălcat prevederile HG nr. 1347/2007, întrucât obiectivul nr. 2 pct. 2 prevăzut în această hotărâre a fost atins, respectiv s-au iniţiat demersuri pe baza cărora, ulterior, să fie luată Decizia, de către autorităţile judecătoreşti, vizând interzicerea deplasării cetăţenilor români în Italia pe o perioadă determinată.
Împotriva deciziei instanţei de apel a formulat cerere de recurs la data de 7 ianuarie 2010, Ministerul Administraţiei şi Internelor, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, prin care a criticat-o pentru nelegalitate, sub următoarele aspecte de pretinsă nelegalitate:
În conformitate cu prevederile obiectivului nr. 2 lit. d) din HG nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetăţenilor români aflaţi în Italia, ca urmare a situaţiei create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date are obligativitatea de a înainta către instanţa competentă, dosarul de îndepărtare al cetăţenilor români expulzaţi din Italia.
Dispoziţiile obiectivului nr. 2 lit. d) al aceluiaşi act normativ prevăd faptul că autorităţile judecătoreşti urmează a pronunţa o decizie vizând interzicerea deplasării cetăţenilor expulzaţi, în Italia, pe o perioadă determinată.
În contextul susmenţionat s-a invocat faptul că, pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data de 19 februarie 2009, conform Decretului Prefecturii Provinciei Milano. Din conţinutul documentului emis de autorităţile italiene a reieşit că, pe timpul şederii pe teritoriul Italiei, pârâtul a avut un comportament antisocial iar îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menţinerii ordinii şi siguranţei publice.
Astfel, în documentul de referinţă se precizează că pârâtul „a avut un comportament ce constituie o ameninţare concretă, efectivă şi gravă la adresa demnităţii umane, a drepturilor fundamentale ale persoanei şi a integrităţii publice, făcând ca permanenţa sa pe teritoriul Italiei să fie incompatibilă cu convieţuirea civilizată şi în siguranţă", fiind considerat un pericol public.
Având în vedere circumstanţele concrete ale faptei pârâtului, persoană care nu a respectat interdicţiile anterioare de intrare pe teritoriul Statului Italian, revenind pe teritoriul Italiei, fiind returnat în ţară de autorităţile italiene, ţinând cont şi de faptul că prezenţa pârâtului pe teritoriul italian şi activităţile desfăşurate de pârât pe acest teritoriu, anterior menţionate, aduc atingere gravă intereselor României şi relaţiilor bilaterale dintre România şi Italia, recurentul-reclamant a susţinut că este oportună restrângerea exercitării dreptului acestuia la libera circulaţie pe teritoriul Italiei.
În conformitate cu art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, modificată şi completată prin OUG nr. 5/2006, pe perioada şederii, cetăţenii români au obligaţia respectării legislaţiei României şi să nu desfăşoare activităţi de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligaţiilor asumate de România, prin documente internaţionale, cât şi respectarea legislaţiei statului în care se află.
Conduita pârâtului reprezintă o ameninţare reală, prezentă şi suficient de serioasă la adresa interesului fundamental al societăţii statului italian.
Potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricţionarea libertăţii de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor uniunii şi a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. În alin. (2) acelaşi text se prevede că, măsurile luate trebuie să respecte principiul proporţionalităţii şi să se întemeieze pe conduita persoanei în cauză.
Conform Decretului emis de autorităţile italiene, împotriva pârâtului s-a dispus măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancţiunea executării pedepsei privative de libertate.
Dreptul la liberă circulaţie este în strânsă legătură cu respectarea legislaţiei statului român, precum şi a tratatelor şi convenţiilor pe care România le-a ratificat şi care fac parte, astfel, din dreptul intern.
Totodată, s-au invocat şi dispoziţiile art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România şi Republica Italiană privind readmisia persoanelor aflate în situaţie ilegală, ratificat prin Legea nr. 173/1997, potrivit cărora: „fiecare parte contractantă readmite pe teritoriul său, la cererea celeilalte părţi contractante şi fără alte formalităţi, oricare persoană care nu îndeplineşte condiţiile necesare pentru intrare sau nu mai întruneşte cerinţele pentru şederea pe teritoriul părţii contractante solicitante, dacă s-a stabilit sau este prezumat că aceasta este cetăţean al părţii contractante solicitate".
Analizând recursul din perspectiva criticile de nelegalitate formulate, întemeiate pe dispoziţiile art. 304 alin. (1) pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază ca nefondat, pentru considerentele ce urmează:
Instanţele anterioare au reţinut că pârâtul a fost expulzat din Italia la data de 19 februarie 2009. Potrivit declaraţiei pârâtului, acesta a ieşit din ţară la data de 24 iunie 2008, prin vama Borş, a tranzitat Ungaria şi Austria, şi s-a stabilit în Italia, la Milano. La 11 februarie 2009, a fost reţinut de autorităţile italiene pentru şedere ilegală şi returnat în România.
Instanţa de apel a constatat în mod corect că Decretul Prefectului Provinciei Milano nu cuprinde menţionarea efectivă a faptelor săvârşite de pârât, de natură să conducă la concluzia că acesta, prin conduita sa, ar constitui o ameninţare suficient de serioasă care să afecteze interesele fundamentale ale statului italian.
Nici o altă împrejurare relevanta pentru cauza - înscrisuri de la autorităţile statului care au dispus returnarea, cu motivaţia adecvata solicitării de returnare a pârâtului, hotărâri judecătoreşti de condamnare a acestuia etc. - referitoare la atitudinea sau conduita pârâtului sau la eventualele acte ilegale comise de acesta pe teritoriul statului italian, nu au fost dovedite in cauza.
Specificul raportului juridic dedus judecăţii, determinat în primul rând de obiectul cererii de chemare în judecată - pune în discuţie un drept fundamental al omului - a îndreptăţit instanţele de fond să se raporteze atunci când a analizat pe fond cererea, atât la legislaţia naţională, cât şi la legislaţia comunitară.
Începând cu data de 01 ianuarie 2007, România a devenit stat membru al Uniunii Europene, aceasta asumându-şi, prin art. 6.10 al Tratatului de aderare, obligaţia de a asigura compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaţionale la care este parte.
Obligaţia instanţelor naţionale, în condiţiile date, nu poate fi altfel privită decât în ideea respectării ordinii juridice în vigoare la momentul aplicării măsurii de restrângere a dreptului la liberă circulaţie a persoanei în cauză.
Dată fiind această situaţie, soluţionarea cauzei nu poate fi realizată decât în contextul dispoziţiilor legale interne şi internaţionale cu incidenţă în cauză, după cum urmează:
Din perspectiva legislaţiei naţionale, trebuie reţinut că, legea fundamentală - Constituţia României garantează, prin art. 25, dreptul la liberă circulaţie, în ţară şi în străinătate, în condiţiile stabilite prin legile ordinare. Alin. (2) al art. 25 dispune în sensul că fiecărui cetăţean îi este asigurat dreptul de a-şi stabili domiciliul sau reşedinţa în orice localitate din ţară, de a emigra, precum şi de a reveni în ţară.
Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, stipulează în art. 3 alin. (1) că limitarea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile şi în condiţiile prevăzute în prezenta lege, şi constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept.
Potrivit art. 38 din Legea nr. 248/2005, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condiţiile şi cu privire la următoarele categorii de persoane: cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat; cu privire la persoana a cărei prezenţă pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfăşoară sau care ar urma să o desfăşoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relaţiilor bilaterale dintre România şi acel stat".
Din perspectivă comunitară, s-a reţinut că Tratatul de înfiinţare a Comunităţii Europene consacră libertatea de circulaţiei a persoanelor drept una dintre libertăţile care stau la baza creării pieţei interne, reglementată de art. 3 din Tratat.
În art. 18 al Tratatului se stipulează că fiecare cetăţean al Uniunii are dreptul de a circula şi de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor şi condiţiilor prevăzute de acest Tratat şi de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia.
Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiei acestora recunoaşte, prin art. 1, dreptul fiecărui cetăţean al Uniunii la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre, un drept fundamental şi individual, sub rezerva limitărilor şi condiţiilor prevăzute de Tratat şi a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia.
Capitolul VI al Directivei reglementează situaţiile în care apare posibilă restrângerea dreptului de intrare şi a dreptului de şedere, stipulându-se în art. 27 că statele membre pot restrânge libertatea de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie, indiferent de cetăţenie, pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice. Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică respectă principiul proporţionalităţii şi se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.
Rezultă cu evidenţă, din paragrafele anterioare, incompatibilitatea normei interne (Legea nr. 248/2005) faţă cu legislaţia comunitară (Tratatul CE şi Directiva 2004/38/CE), pentru argumentele redate explicit în expunerea de motive a hotărârilor pronunţate - norma comunitară prevede în mod limitativ doar trei situaţii în care statul ar putea restrânge libertatea de circulaţie a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranţei publice sau sănătăţii publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la libera circulaţie dacă cetăţeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o distincţie în ceea ce priveşte persoana cetăţeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranţa sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat - şi care relevă, în esenţă, ideea că norma internă prevede o categorie mai largă de situaţii posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetăţeanului român la libera circulaţie, în raport cu categoria situaţiilor de excepţie prevăzute de norma comunitară, concluzia firească şi legală fiind aceea a aplicării efectului direct al Directivei la situaţia de fapt din prezenta speţă, dându-se eficienţă, astfel, principiului supremaţiei dreptului comunitar.
În acest context legislativ, s-a reţinut corect că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită restrângerea dreptului la liberă circulaţie a unui cetăţean român, este norma comunitară, respectiv art. 27 şi urm. din Directivă, ceea ce înseamnă, pentru situaţia concretă a pârâtului, constatarea că simpla nerespectare a condiţiilor prevăzute de legislaţia italiană referitoare la dreptul de intrare si şedere pe teritoriul său a unui cetăţean român nu poate fi încadrată în sfera noţiunilor de ordine, siguranţă sau sănătate publică.
Câtă vreme prin acţiunea de faţă nu s-au invocat si dovedit şi alte circumstanţe reale sau personale referitoare la situaţia pârâtului, instanţa de judecată nu poate să reţină în nici un caz că simpla încălcare de către acesta a termenului de şedere ar constitui „ o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii", mai ales în condiţiile în care Directiva dispune că ,,nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală" şi „condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri", de restrângere a libertăţii de circulaţie.
Interpretarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în cauză, au îndreptăţit instanţele anterioare să aprecieze, în consens, că, în speţă, nu a fost făcută dovada peremptorie a faptului că cetăţeanul român, pârâtul din prezenta cauză, a avut pe teritoriul statului italian o conduită care să pună în pericol ordinea publică ori siguranţa publică, nerespectarea condiţiilor prevăzute în legislaţia italiană cu privire la dreptul de intrare si şedere pe teritoriul său reprezentând o situaţie care nu poate fi asimilată niciunuia dintre cele trei motive de excepţie care permit restrângerea libertăţii de circulaţie.
Pentru toate aceste considerente de fapt şi de drept, Înalta Curte, în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul reclamantului ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Administraţiei şi Internelor, Direcţia pentru evidenţa persoanelor şi administrarea bazelor de date din Ministerul Administraţiei şi Internelor împotriva deciziei civile nr. 145 din 14 decembrie 2009 a Curţii de Apel Bacău, secţia civilă, cauze minori, familie, conflicte de muncă şi asigurări sociale.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 iunie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4023/2010. Civil | ICCJ. Decizia nr. 3979/2010. Civil. Recalculare pensie. Recurs → |
|---|
