ICCJ. Decizia nr. 454/2011. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 454/2011
Dosar nr. 1752/95/2010
Şedinţa publică de la 21 ianuarie 2011
Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:
Prin cererea introdusă la Tribunalul Gorj, secţia civilă, şi înregistrată sub nr. 1752/95/2010 reclamanta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date Bucureşti a solicitat ca prin sentinţa ce se va pronunţa, să se restrângă exercitarea dreptului la libera circulaţie în Italia, a numitei I.M., domiciliată în Tg.-Jiu, jud. Gorj.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că pârâta a fost expulzată din Italia la data de 30 septembrie 2009, în baza Decretului Prefectului provinciei Milano, din cauza comportamentului de care a dat dovadă pe perioada şederii în Italia, prin decret dispunându-se măsura interzicerii de a se mai afla pe teritoriul Italiei.
În dovedire, reclamanta a depus la dosar talonul din 30 septembrie 2009, procesul-verbal din 30 septembrie 2009 întocmit pe Aeroportul Internaţional Henri Coandă Bucureşti, Decretul prefectului din provincia Milano la care s-a făcut referire.
Prin sentinţa civilă nr. 77 din 17 martie 2010 pronunţată de Tribunalul Gorj în dosarul nr. 1752/95/2010, s-a respins acţiunea civilă formulată de reclamanta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date Bucureşti, în contradictoriu cu pârâta I.M., având ca obiect limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate.
Pentru a hotărî astfel, Tribunalul a reţinut că returnarea pârâtei pentru considerentul că nu avea acte de şedere legală în Italia nu reprezintă un motiv care să se circumscrie în cazurile limitativ prevăzute de Directiva 2004/38/CE.
Împotriva acestei sentinţe, a declarat apel reclamanta, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Apelanta a susţinut că pârâta a desfăşurat o activitate infracţională pe teritoriul statului italian, care a adus atingere ordinii şi siguranţei publice, conduita sa reprezentând o ameninţare reală, prezentă şi suficient de serioasă la adresa interesului fundamental al societăţii statului italian.
Au fost învederate şi dispoziţiile art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România şi Republica Italiană privind readmisia, ratificat prin Legea 173/1997.
S-a solicitat admiterea apelului, schimbarea sentinţei, în sensul admiterii cererii.
Prin decizia civilă nr. 120 din 20 aprilie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia I civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, apelul reclamantei a fost respins ca nefondat.
Pentru a decide astfel, instanţa de apel a reţinut că art. 38 din Legea 248/2005 prevede posibilitatea restrângerii exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate pe o perioadă de cel mult 3 ani, în cazul persoanelor returnate dintr-o altă ţară în baza unui acord de readmisie, însă, odată cu aderarea României la Uniunea Europeană, legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar, care are prioritate, potrivit art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie.
Această prioritate este instituită şi prin art. 10 din Tratatul Comunităţii Europene, care prevede obligaţia de cooperare loială între statele membre, inclusiv a instanţelor judecătoreşti, prin respectarea principiilor şi soluţiilor consacrate de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene.
În cauza Van Gend en Los şi Cauza Becker, Curtea Europeană de Justiţie a statuat că dispoziţiile unei directive sunt direct aplicabile, chiar în absenţa unor măsuri de transpunere în dreptul intern, cu condiţia să fie necondiţionate şi suficient de precise pentru a permite instanţelor judecătoreşti să le aplice aşa cum sunt formulate.
Examinând prevederile Legii 248/2005, instanţa de apel a constatat că pentru a dispune restrângerea dreptului cetăţeanului român la liberă circulaţie în străinătate (inclusiv pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene), este suficient ca acesta să fi fost returnat dintr-un stat, în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat, independent de motivul pentru care a fost returnat.
Spre deosebire de norma internă, art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE stabileşte, expres şi limitativ, doar trei cazuri în care autorităţile statelor membre pot lua o astfel de măsură restrictivă, respectiv afectarea ordinii publice, siguranţei publice sau sănătăţii publice.
În cauză, s-a susţinut că măsura restrângerii dreptului la circulaţie pentru pârâtă este justificată de faptul că aceasta nu deţinea acte de şedere legală pe teritoriul statului italian.
Curtea Europeană de Justiţie a subliniat că, deşi statele sunt libere să stabilească cerinţele de ordine publică şi de siguranţă publică, în conformitate cu nevoile lor naţionale, care pot varia de la un stat membru la altul şi de la o perioadă la alta, nu este mai puţin adevărat că în contextul comunitar şi în special ca justificare a unei derogări de la principiul fundamental al liberei circulaţii a persoanelor, aceste cerinţe trebuie interpretate în mod strict, astfel încât sfera lor nu poate fi stabilită unilateral de fiecare stat membru fără exercitarea unui control din partea instituţiilor Comunităţii Europene (Hotărârea Rutili, din 28 octombrie 1975, Hotărârea Bouchereau, din 27 octombrie 1977 şi Hotărârea Orfanopoulos şi Olivieri din 29 aprilie 2004).
Derogările de la principiul fundamental al liberei circulaţii a persoanelor fiind de strictă interpretare, măsurile luate în aplicarea art. 27 din Directiva 2004/38 trebuie să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză, pentru a fi justificate, neputând fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de cazul respectiv sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.
În pronunţarea hotărârii preliminare din 10 iulie 2008, în procedura MAI - Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti împotriva lui G.J., formulată în temeiul art. 234 din CE de Tribunalul Dâmboviţa, Curtea Europeană de Justiţie a precizat că „art. 27 din Directiva 2004/38 nu se opune reglementării naţionale care permite restrângerea dreptului unui resortisant al unui stat membru de a se deplasa pe teritoriul unui alt stat membru, cu condiţia ca pe de o parte, conduita acestui resortisant să reprezinte o ameninţare reală şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii, şi, pe de altă parte, măsura restrictivă avută în vedere, să fie aptă să garanteze realizarea obiectivului pe care îl urmăreşte şi să nu depăşească cadrul a ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia.”
În speţă, condiţiile anterior enunţate nu sunt incidente, a constatat instanţa de apel. Simplul fapt că pârâta nu se deţinea acte de şedere legală pe teritoriul statului italian nu duce la concluzia că prezenţa sa pe teritoriul acestui stat constituie o ameninţare la adresa siguranţei publice. În aceste condiţii, măsura ce se solicită a fi luată nu respectă principiul proporţionalităţii cu scopul urmărit, şi încalcă astfel dreptul la liberă circulaţie de care se bucură toţi cetăţenii Uniunii.
Aceeaşi concluzie se desprinde şi din interpretarea art. 2 din Protocolul adiţional nr. 4 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Tribunalul a apreciat corect că nu sunt incidente prevederile art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, şi prin urmare, nu se poate restrânge exercitarea dreptului la liberă circulaţie pentru pârâtă, astfel că, şi apelul formulat de reclamantă a fost respins ca nefondat, în temeiul art. 296 C. proc. civ.
Împotriva deciziei menţionate, a declarat recurs reclamanta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea bazelor de Date din Cadrul Ministerului Administraţie şi Internelor, criticând-o pentru nelegalitate în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Prin motivele de recurs, s-a susţinut că instanţa de apel a menţinut în mod greşit soluţia primei instanţe de respingere a cererii de chemare în judecată, deoarece pârâtul se află într-una dintre situaţiile prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE, reprezentând un pericol pentru ordinea publică.
Astfel, din înscrisurile depuse la dosar rezultă că pe timpul şederii pe teritoriul Italiei, pârâtul a avut un comportament antisocial, motiv pentru care s-a dispus măsura interzicerii intrării sale pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de până la 5 ani, sub sancţiunea executării pedepsei privative de libertate, conform Decretului emis de autorităţile italiene.
Recurentul a făcut referire şi la H.G. nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetăţenilor români aflaţi în Italia, ca urmare a situaţiei create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, în care se prevede că autorităţile judecătoreşti urmează a pronunţa o decizie vizând interzicerea deplasării în Italia a cetăţenilor expulzaţi, pentru o perioadă determinată, la cererea instituţiei - reclamante din prezenta cauză.
Examinând decizia recurată prin prisma criticilor formulate şi a actelor dosarului, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
Recurentul - reclamant nu a indicat temeiul de drept al căii de atac exercitate, însă, din dezvoltarea motivelor de recurs se constată că este posibilă încadrarea acestora în cazul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., susţinându-se aplicarea greşită a legislaţiei naţionale, a celei comunitare şi a jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene în materia liberei circulaţii a persoanelor.
Cererea dedusă judecăţii, având ca obiect restrângerea exerciţiului dreptului pârâtei la liberă circulaţie pe teritoriul statului italian de unde a fost returnat la 30 septembrie 2009, conform talonului întocmit de lucrătorul Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră, în baza Acordului de readmisie dintre România şi Italia, ratificat prin Legea nr. 173/1997, are ca temei juridic dispoziţiile art. 38 alin. (1) lit. b) din Legea 248/2005, care prevăd posibilitatea restrângerii exerciţiului dreptului la liberă circulaţie, cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat.
Potrivit acestei norme, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani... ".
Din formularea normei incidente în cauză se deduce că măsura solicitată a fi dispusă de instanţă nu este obligatorie prin însuşi faptul returnării persoanei şi, pe de altă parte, că simpla împrejurare a readmisiei unui cetăţean român nu este suficientă pentru adoptarea unei astfel de măsuri.
Aşadar, necesitatea adoptării sale este la latitudinea instanţei de judecată, în funcţie de împrejurările concrete ale speţei, măsura având un caracter individual, după cum, în mod corect a relevat instanţa de apel.
Aceeaşi concluzie se poate desprinde şi în legătură cu H.G. nr. 1347/2007, la care se face referire prin motivele de recurs, care nu poate impune instanţei obligaţia de a interzice deplasarea cetăţenilor expulzaţi din Italia, fără o apreciere a conduitei individuale a fiecărui cetăţean.
O asemenea interpretare a textului este singura posibilă pentru a da eficienţă acestuia, ca fiind compatibil cu legislaţia comunitară lata sensu, respectiv cu art. 18 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene (TCE) şi Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului European din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor acestora, nu mai puţin, cu dispoziţiile Convenţiei Europene a Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale ale Omului, în cazul contrar, al neconcordanţei cu dreptul comunitar, impunându-se înlăturarea normei interne, în virtutea preeminenţei dreptului comunitar consacrat prin art. 11 alin. (2), art. 20 şi art. 148 alin. (2) din Constituţie.
Din această perspectivă, în mod corect instanţa de apel s-a raportat la legislaţia comunitară şi la jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene creată în interpretarea acesteia, în primul rând, chiar în cauza Jipa (C- 33/2007, hotărârea din 10 iulie 2008), din care se desprind criteriile pe baza cărora s-ar putea dispune o măsură de restrângere a exerciţiului dreptului la liberă circulaţie a unui cetăţean european.
Astfel, este cert că pârâtul, ca cetăţean român, beneficiază de statutul de cetăţean al Uniunii Europene în termenii art. 17 paragraf 1 TCE şi se poate prevala de drepturile aferente unui asemenea statut, inclusiv în raporturile cu statul de origine.
Dreptul la liberă circulaţie, recunoscut prin art. 18 TCE şi de art. 2 alin. (3) din Protocolul adiţional nr. 4 la CEDO, presupune, în primul rând, dreptul de a intra pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, altul decât statul de origine, dar şi dreptul de a-l părăsi pe acesta din urmă.
Acest drept este formulat în termeni expliciţi de art. 2 alin. (3) din Protocolul adiţional nr. 4 la CEDO şi trebuie dedus şi în contextul jurisprudenţei CJCE, în care s-a statuat că libertăţile fundamentale garantate prin TCE ar fi golite de conţinut dacă statul de origine ar putea, fără motive justificate, să interzică propriilor cetăţeni să iasă de pe teritoriul său cu scopul de a intra pe teritoriul unui alt stat membru. După cum s-a arătat, măsura de restrângere nu ar putea fi dispusă pentru singura împrejurare că respectiva persoană a fost returnată în baza unui acord de readmisie - şi, dealtfel, nici art. 38 alin. (1) din Legea nr. 248/2005 nu impune acest lucru , urmând a se circumstanţia în raport de conduita concretă a respectivei persoane, care este de natură a justifica această restrângere şi se relevă ca o măsură necesară, într-o societate democratică, în special pentru securitatea naţională, siguranţa publică şi menţinerea ordinii publice, limitări ce decurg din art. 27 din Directivă, cu respectarea principiului proporţionalităţii (text ce corespunde art. 25 din O.U.G. nr. 102/2005 privind libera circulaţie pe teritoriul României a cetăţenilor statelor membre ale Uniunii Europene şi Spaţiului Economic European, prin care Directiva a fost transpusă în dreptul intern).
În jurisprudenţa CJGE s-a statuat că noţiunea de „ordine publică" presupune o ameninţare reală, actuală şi suficient de gravă, de natură a afecta un interes fundamental al societăţii (paragrafele 22 şi urm. din hotărârea pronunţată în cauza Jipa, anterior menţionată), chiar dacă este vorba despre ordinea publică a unui alt stat decât cel de origine.
Pe baza acestor criterii de apreciere, instanţa de evocare a fondului a conchis, în raport de probele administrate de recurentul-reclamant, reprezentate de decretul Prefectului Provinciei Chieti din 30 septembrie 2009 de îndepărtare a pârâtei de pe teritoriul Italiei şi interzicerea reintrării în ţară pentru o perioadă de 5 ani, că măsura preconizată de reclamant nu este justificată, fiind excesivă în raport cu scopul urmărit, cu atât mai mult cu cât aplicarea acestei măsuri ar echivala cu o dublă sancţiune, ceea ce este inadmisibil.
Înalta Curte nu este în măsură a reevalua situaţia de fapt stabilită pe temeiul probatoriului administrat, date fiind limitele controlului judiciar circumscris cazurilor prevăzute de art. 304 C. proc. civ., însă, apreciază că au fost corect relevate de către instanţa de evocare a fondului condiţiile în care instanţa de judecată poate dispune restrângerea exerciţiului dreptului la liberă circulaţie, pentru considerentele expuse anterior.
Drept urmare, Curtea constată că recursul nu este fondat şi îl va respinge ca atare, în aplicarea art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Administraţiei şi Internelor, împotriva deciziei nr. 120 din 20 aprilie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia I civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 ianuarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3778/2011. Civil | ICCJ. Decizia nr. 397/2011. Civil. Legea 10/2001. Recurs → |
|---|
