ICCJ. Decizia nr. 1669/2015. Civil
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA I CIVILĂ
Decizia nr. 1669/2015
Dosar nr. 1941/3/2010
Şedinţa publică din 18 iunie 2015
Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a V-a civilă, la data de 20 ianuarie 2010, reclamantul Municipiul Bucureşti, prin Primarul General, a chemat în judecată pe pârâta SC M.B.D. SRL, solicitând, în temeiul art. 480 C. civ., obligarea pârâtei să lase reclamantului, în deplină posesie şi liniştită folosinţă, terenul în suprafaţă totală de 155,66 mp, parte din terenul de 700,96 mp, aflat la intersecţia străzii Luterană cu strada G-ral Berthelot, proprietatea reclamantului, să se dispună, în temeiul art. 584 C. civ., stabilirea şi trasarea limitelor dintre cele două proprietăţi, a Municipiului Bucureşti, respectiv, a pârâtei, precum şi evacuarea acesteia de pe terenul revendicat.
În motivarea cererii de chemare în judecată, reclamantul a arătat, în esenţă, că a dobândit dreptul de proprietate asupra terenului de 700,96 mp prin expropriere, în anul 1928, imobilul aparţine domeniului public, iar pârâta îl ocupă fără titlu şi construieşte pe aceasta fără o autorizaţie de construire valabilă.
La data de 22 februarie 2010, reclamantul Municipiul Bucureşti, prin Primarul General, a completat cererea de chemare în judecată , solicitând obligarea pârâtei să-i lase, în deplină posesie şi liniştită folosinţă terenul în suprafaţă totală de 116 mp, aflat pe strada Luterană/ str. General Berthelot, care a făcut obiectul contractului de concesiune din 08 decembrie 2005 autentificat din 07 decembrie 2005 de B.N.P. - A.S., aprobat prin Hotărârea C.G.M.B. nr. 211/2005, să fie obligată pârâta să lase în deplină posesie şi liniştită folosinţă terenul în suprafaţă totală de 70 mp, aflat pe strada Luterană/str. General Berthelot, care a făcut obiectul contractului de concesiune din 24 septembrie 2002 autentificat sub din 24 septembrie 2002 de B.N.P. - A.S., aprobat prin Hotărârea C.G.M.B. nr. 82/2002, iar în temeiul dispoziţiilor art. 494 C. civil, să se dispună demolarea construcţiei ridicate de pârâtă.
În motivarea cererii completatoare, reclamantul a arătat că pârâta ocupă fără drept terenul revendicat, invocând un titlu nul, respectiv contractul de concesiune din 08 decembrie 2005 şi contractul de concesiune din 24 septembrie 2002. Ambele concesiuni s-au realizat fără licitaţie publică, a doua concesiune fiind motivată şi de o presupusă „extindere a unei construcţii ” , deşi construcţia nu exista la data concesionării. Deoarece nu au fost îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru cesionarea terenului, Hotărârile Consiliului Municipiului Bucureşti, ca şi contractele de concesiune, sunt nule, fiind acte care fraudează legea.
Prin întâmpinare, pârâta a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive faţă de cererea completatoare, iar pe fond, a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
La data de 12 noiembrie 2010 Arhiepiscopia Romano - Catolică Bucureşti a formulat cerere de intervenţie accesorie în favoarea reclamantului Municipiul Bucureşti.
La termenul de judecata din data de 12 noiembrie 2010, tribunalul a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie. Prin încheierea din 03 decembrie 2010, a fost unită cu fondul excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtă şi a fost respinsă cererea de sesizare a instanţei de contencios administrativ cu privire la excepţia de nelegalitate a hotărârilor C.G.M.B. invocată de reclamant.
Prin Sentinţa civilă nr. 530 din 18 aprilie 2014, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi a respins primele două capete ale cererii completatoare, ca fiind formulate în contradictoriu cu o persoană lipsită de calitate procesuală, a respins celelalte pretenţii formulate de reclamant, a constatat ca rămasă fără obiect cererea de intervenţie accesorie şi a obligat reclamantul la plata sumei de 26.986,91 lei cheltuieli de judecată reprezentând onorariu de expertiză şi onorariu de avocat, redus, conform art. 274 alin. (3) C. proc. civ., către pârât.
În considerentele acestei sentinţe, instanţa a reţinut că, prin contractul de vânzare cumpărare încheiat la data de 29 octombrie 1928, în considerarea interesului de utilitate publică, Primăria Municipiului Bucureşti a dobândit dreptul de proprietate asupra imobilului situat în Bucureşti, str. Luterană nr 35, colţ cu General Berthelot, constând în construcţie in suprafaţă de 373,22 mp şi o curte pe care vânzătoarea E.E.S. o stăpâneşte în indiviziune cu moştenitorii M.
Prin procesul verbal întocmit la data de 7 mai 1946 s-a înscris dreptul de proprietate al Primăriei Municipiului Bucureşti asupra imobilului din str. Luterană, format din teren în suprafaţă de 700,96 mp şi clădirea distrusă în urma bombardamentului, în cartea funciară provizorie. Conform menţiunilor acestui proces verbal, înscrierea s-a făcut urmare a „posesiunii şi cu titlu de cumpărare de la E.E.S. şi moştenitorii M., în baza actului de vânzare cumpărare încheiat în anul 1928”.
În temeiul contractului de concesiune din 24 septembrie 2002, pârâta SC M.B.D. SRL a dobândit dreptul de folosire a imobilului situat în Bucureşti, la intersecţia str. Luterană cu str. General Berthelot, sectorul 1, format din teren în suprafaţă de 70 mp, cu obligaţia pentru concesionar de a realiza obiectivul prevăzut în certificatul de urbanism din 9 septembrie 2000. Concedentul Municipiul Bucureşti, prin primar general are dreptul la redevenţă pe toata durata de valabilitate a contractului de 49 ani, cu posibilitatea prelungirii termenului. Contractul s-a încheiat ca urmare a emiterii Hotărârii C.G.M.B. nr 82 din 18 aprilie 2002, în baza căreia imobilul a fost trecut în domeniul privat al reclamantului.
În aceeaşi manieră, la data de 8 decembrie 2005 s-a încheiat contractul de concesiune nr. 1887, având ca obiect terenul în suprafaţă de 116 mp, cu obligaţia pentru concesionar de a realiza obiectivul prevăzut în certificatul de urbanism din 13 iunie 2005 şi de a plăti concedentului redevenţa pentru toata durata contractului, de 49 ani. De asemenea, încheierea acestei convenţii a fost grevată pe Hotărârea C.G.M.B. nr. 211 din 29 septembrie 2005, prin care terenul a fost trecut în domeniul privat al reclamantului concedent.
Tribunalul a mai reţinut puterea de lucru judecat a celor statuate prin Sentinţa civilă nr. 7608 din 11 iunie 1997, pronunţată de Judecătoria Sectorului 1 (definitivă prin neapelare şi irevocabilă), potrivit căreia întregul imobil aflat la intersecţia celor doua străzi, Luterana şi General Berthelot, a avut o suprafaţă totală de 1.992 mp, la nivelul anului 1880 existând o partajare între vânzătoarea E.S. şi I.D.M. Partea ce a revenit celui din urmă, prin succesiune, s-a transmis în anul 1924, către moştenitorii săi, care au vândut cota de 1/ 5 către G.M., iar cota de 4/5 către D.M.A., T.V.A. şi G.A. De asemenea, în baza acestei hotărâri judecătoreşti s-a consfinţit dreptul de proprietate exclusivă al numitelor A.C. şi L.A.A.R.V. asupra terenului în suprafaţă de 700 mp şi în indiviziune cu statul, pentru suprafaţa de 146 mp, proprietate de stat. S-a mai statuat asupra dreptului de proprietate în suprafaţă de 1.122,59 mp aparţinând numiţilor D.M.N. şi I.M.O.T. Hotărârea judecătorească este însoţită de raportul de expertiză efectuat în cauză, planul de situaţie ataşat la fila 200, vol. II confirmând întrutotul dispozitivul sentinţei civile.
Prin contractul de vânzare - cumpărare autentificat din 16 ianuarie 1998, numitele A.C. şi L.A.A.R.V. au transmis dreptul lor de proprietate asupra terenului în suprafaţă de 700 mp către cumpărătorul SC N.C. SRL.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei, raportat la primele două petite ale cererii completatoare, instanţa a reţinut că pârâta, în calitate de concesionar, a dobândit un drept real, opozabil erga omnes, chiar şi concedentului. Prin urmare, neexercitând o posesie, ci o detenţie precară, concesionarul beneficiar al unui contract valabil, nu va putea fi obligat să predea imobilul în cadrul unei acţiuni în revendicare, câtă vreme convenţia de concesiune îşi produce efectele juridice.
În ceea ce priveşte primul petit în revendicare al acţiunii iniţiale, tribunalul a constatat că reclamantul nu este în măsură să exhibe un titlu de proprietate valabil asupra bunului revendicat şi nu s-a făcut proba contrarie celor statuate cu putere de lucru judecat prin sentinţa civilă nr. 7608 din 11 iunie 1997.
Instanţa de fond a mai reţinut că obiectul contractului de vânzare cumpărare încheiat la data de 29 octombrie 1928 nu este identificat decât sub forma întinderii dreptului de proprietate asupra construcţiei, în ceea ce priveşte terenul, părţile actului juridic limitându-se la a arăta că vânzătoarea E.S. exercită dreptul de proprietate în indiviziune cu moştenitorii M. Or, revenind la statuările decizorii şi irevocabile ale Judecătoriei Sectorului 1, tribunalul a observat că, sub aspectul întinderii dreptului de proprietate existent în patrimoniul reclamantului, aceasta se limitează, potrivit dispozitivului Sentinţei civile nr. 7608 din 11 iunie 1997, la suprafaţa de 146 mp, în fapt de186 mp, care face obiectul celor două contracte de concesiune.
Reţinând că reclamantul nu a făcut dovada, cu un titlu, asupra dreptului de proprietate pentru terenul de 155,66 mp revendicat prin acţiunea iniţială, instanţa a respins şi capetele de cerere privind evacuarea şi grăniţuirea.
Capătul din cererea completatoare privind demolarea construcţiei a fost respins cu motivarea că reclamanta nu a făcut dovada dreptului de proprietate asupra terenului în suprafaţă de 155,66 mp, iar în ceea ce priveşte construcţia edificată pe terenul ce face obiectul celor două contracte de concesiune, dată fiind valabilitatea efectelor acestor acte juridice, precum şi scopul încheierii lor, o asemenea măsură nu poate fi dispusă.
Cererea de intervenţie accesorie formulată în cauză a fost respinsă, faţă de prevederile art. 49 alin. (3) C. proc. civ., ca urmare a soluţiei de respingere dată acţiunii principale.
Împotriva sentinţei şi a încheierilor premergătoare au declarat apel nemotivat reclamantul Municipiul Bucureşti şi intervenienta Arhiepiscopia Romano - Catolică .
Prin decizia nr. 467/ A din 21 noiembrie 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, a anulat, ca netimbrat, apelul intervenientei, a admis apelul declarat de reclamant, a desfiinţat în parte încheierea din 03 decembrie 2010 şi sentinţa apelată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.
Cu privire la apelul declarat de intervenientă, instanţa a reţinut că, deşi acesteia i s-a pus în vedere să achite taxa judiciară de timbru de 14.399,7 lei şi 0,5 lei timbru judiciar, nu şi-a îndeplinit această obligaţie, astfel încât, în temeiul art. 20 din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, apelul intervenientei a fost anulat ca netimbrat.
Apelul Municipiului Bucureşti a fost admis cu motivarea că, prin cererea depusă la 12 noiembrie 2010, în dosarul primei instanţe, reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate a hotărârilor nr. 82 din 18 aprilie 2002 şi nr. 211 din 29 septembrie 2005 ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi a contractelor de concesiune din 24 septembrie 2002 şi din 08 decembrie 2005.
În motivarea excepţiei de nelegalitate, în sinteză, s-au susţinut următoarele critici: prima concesiune s-a făcut prin fraudarea legii pentru că s-a făcut fără licitaţie publică, la fel şi a doua concesiune, în care se arată că s-a concesionat teren pe întinderea construcţiei, construcţie care nu exista la momentul concesionării; autorizaţia de construcţie a fost anulată, irevocabil, prin Sentinţa civilă nr. 122 din 26 februarie 2009 a Tribunalului Dâmboviţa, iar terenul în suprafaţă de 155,06 mp este proprietatea publică a Municipiului Bucureşti; pârâta nu avea dreptul de a concesiona terenul, deoarece concesiunile se făceau doar pentru extinderea de imobile deja existente, iar pârâta nu deţinea în proprietate nici un imobil construcţie; Hotărârea nr. 82 prin care s-a aprobat concesionarea suprafeţei de 70 mp ce aparţinea domeniului public a Municipiului Bucureşti prin încredinţare directă, fără licitaţie, este nelegală, pentru că pârâta nu avea în proprietate nicio construcţie, fiind încălcate dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 50/1991, astfel că şi contractul de concesiune din 24 septembrie 2002 este nelegal; Hotărârea nr. 211 din 29 septembrie 2005 a Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi contractul din 08 decembrie 2005 sunt nelegale, emiterea acestora făcându-se şi cu încălcarea art. 13 şi 15 din Legea nr. 50/1991 republicată, lipsind o construcţie în proprietatea concesionarului, autentificarea contractului apare înainte de încheierea contractului, terenul fiind domeniu public a Municipiului Bucureşti.
Reclamantul a considerat că soluţionarea pe fond a litigiului depinde de modul de soluţionare a excepţiei de nelegalitate a contractelor, deoarece pârâta invoca posesia terenului pe baza acestor contracte.
Curtea de apel a constatat că, prin încheierea din 03 decembrie 2010, instanţa de fond a respins cererea de sesizare a instanţei de contencios administrativ cu argumentul că nu sunt îndeplinite condiţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ, nu există o legătură intrinsecă a actelor administrative ce fac obiectul excepţiei, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, obiect al excepţiei de care să depindă soluţionarea litigiului în fond.
Examinând dispoziţiile art. 2 şi 4 din Legea nr. 554/2004 în vigoare la 3 decembrie 2010, curtea de apel a apreciat că sunt asimilate actelor individuale şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, de unde rezultă că, atât hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti, cât şi contractele de concesiune, pot face obiectul excepţiei de nelegalitate, dacă de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond.
Constatând că cele două contracte de concesiune se referă tocmai la terenul care face obiectul capătului de revendicare, curte a apreciat că soluţionarea capătului de cerere în revendicare depinde de modul de soluţionare a excepţiei de nelegalitate a actelor administrative.
În raport de aceste constatări, curte a concluzionat că respingerea sesizării instanţei de contencios administrativ cu soluţionarea excepţiei este nelegală, motiv pentru care a desfiinţat în parte încheierea din 3 decembrie 2014, respectiv în partea privind respingerea cererii de sesizare a instanţei de contencios administrativ.
Pe cale de consecinţă, a anulat sentinţa apelată, reţinând ca temei al acestei soluţii prevederile art. 297 C. proc. civ., curtea apreciind că instanţa de fond nu a putut cerceta fondul cauzei în condiţiile în care nu exista o soluţie asupra legalităţii contractelor de concesiune şi că soluţia dată de instanţa de fond s-a bazat pe aparenţele din actele de concesiune date de aspectul formal al contractelor şi nu de aspectul substanţial al acestora.
Împotriva acestei decizii a declarat recurs pârâta SC M.B.D. SRL, invocând motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Recurenta solicită admiterea recursului, modificarea deciziei recurate, menţinerea ca legală şi temeinică a încheierii din data de 03 decembrie 2010 pronunţata de Tribunalul Bucureşti privind respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate a hotărârilor C.G.M.B. şi a contractelor de concesiune încheiate în baza acestora şi trimiterea cauzei către Curtea de Apel Bucureşti, în vederea soluţionării apelului pe fond.
În susţinerea motivului de recurs se arată că reclamantul nu a înţeles să învestească instanţa cu un capăt de cerere distinct privind constatarea nulităţii actelor administrative ce consfinţeau dreptul M.B.D. asupra celor două terenuri în calitate de concesionar, iar anularea actelor administrative a fost solicitată de către Municipiul Bucureşti şi pe cale directă în cadrul Dosarului nr. 41889/3/2009 înregistrat pe rolul Tribunalului Bucureşti, ulterior reclamantul renunţând la judecată.
Recurenta pârâtă mai arată că, prin decizia recurată, instanţa de apel, într-o motivare sumară reprezentată de paragrafele 2-4 de la fila 11 a deciziei, a apreciat ca sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate ale excepţiei de nelegalitate prevăzute de art. 4 raportat la art. 2 din Legea nr. 554/2004 deoarece contractele de concesiune sunt asimilate actelor administrative şi de soluţionarea acestei excepţii depinde soluţia ce se va pronunţa pe fondul acţiunii în revendicare.
Decizia nr. 467/ A din 21 noiembrie 2014 este nelegală fiind pronunţată cu aplicarea greşită a art. 2 şi art. 4 din Legea nr. 554/2004. În mod greşit instanţa de apel a apreciat că excepţia de nelegalitate este admisibilă. Instanţa judecătorească în faţa căreia s-a invocat excepţia de nelegalitate exercită un rol important de cenzură prealabilă, „de filtru”, sens în care poate refuza sesizarea instanţei specializate de contencios administrativ. Astfel, poate statua că de actul administrativ invocat nu depinde soluţionarea litigiului pe fond. Totodată, poate evalua dacă excepţia ridicată se poartă într-adevăr asupra unui act administrativ unilateral, întrucât acesta este singurul act ce poate face obiectul excepţiei de nelegalitate. Numai aşa se poate explica utilizarea în lege a sintagmei „încheiere motivată”, deoarece partea litigantă care invocă excepţia de nelegalitate nu este îndrituită să sesizeze „direct” instanţa de contencios administrativ, ci această prerogativă aparţine exclusiv jurisdicţiei în faţa căreia s-a ivit incidentul care decide motivat dacă va proceda la sesizarea instanţei de contencios administrativ.
În mod nelegal instanţa de apel a apreciat că, în cauză, este întrunită condiţia referitoare la existenţa unui proces pe rol, care să aibă legătură cu actele administrative contestate şi pentru a cărui soluţionare să fie determinantă aprecierea legalităţii acestora.
Aprecierea legalităţii sau nelegalităţii actelor administrative nu are nicio influenţă asupra obiectului dedus judecăţii, ce vizează dreptul de proprietate asupra acestor parcele de teren.
Acţiunea în revendicare, faţă de temeiul de drept reiterat de către apelanta-reclamantă, implică compararea titlurilor de proprietate ale acesteia precum şi al pârâtei care, prin ipoteză s-ar pretinde proprietar şi deţinător al bunului imobil, pentru ca în urma examenului de legalitate instanţa să aprecieze care titlu de proprietate – negotium juris - este preferabil şi se impune a fi protejat în dauna celuilalt.
M.B.D. invocă un titlu de proprietate numai cu privire la parcela în suprafaţă de 155,66 mp, cu privire la parcelele de 70 mp şi 116 mp aceasta necontestând dreptul de proprietate al Municipiului Bucureşti.
Faţă de aceste considerente nu se poate susţine că pârâta ar putea avea calitate procesuală pasivă în cererile de revendicare a suprafeţelor concesionate: dacă instanţa de contencios administrativ respinge excepţia nelegalităţii, pârâta este detentor precar şi în niciun caz nu contestă dreptul de proprietate al concedentului, iar dacă instanţa de contencios admite excepţia, pârâta nu mai pot avea nici o calitate (o acţiune în revendicare neputând fi promovată decât împotriva celui ce invoca un drept propriu asupra bunului, opune un titlu, instanţa urmând a proceda la compararea titlurilor).
Dimpotrivă, în ipoteza în care s-ar admite excepţia de nelegalitate, M.B.D., care a edificat pe terenurile în cauză o construcţie în baza unei autorizaţii de construire, ar dobândi în mod automat un drept real de superficie asupra terenului, în condiţiile în care apelanta-reclamantă nu a invocat niciodată vreun drept de proprietate cu privire la clădire.
Nu se poate ignora faptul că M.B.D. a construit cu bună-credinţă pe cele două terenuri ce au format obiectul contractelor de concesiune încheiate chiar cu apelanta-reclamantă, care, la mai bine de 8 şi respectiv 5 ani de la data încheierii acestora, îşi invocă propria culpă în selectarea procedurii de încheiere a acestora.
Excepţia de nelegalitate formulată împotriva hotărârii C.G.M.B. nr. 82 din 18 aprilie 2002 şi a contractului de concesiune din 24 septembrie 2002 este inadmisibilă, fiind formulată împotriva unor acte administrative adoptate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Excepţia de nelegalitate a fost reglementată expres din punct de vedere legislativ în materia actelor administrative prin art. 4 din Legea nr. 554/2004, în Legea nr. 29/1990 neexistând o dispoziţie similară.
Interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepţiei de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă şi actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securităţii raporturilor juridice, element fundamental al preeminenţei dreptului.
Prin consecinţele juridice pe care le produce admiterea unei excepţii de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată şi mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepţiei fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securităţii raporturilor juridice, componentă a preeminenţei dreptului, situaţie ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenţiei.
Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina şi jurisprudenţa au acceptat-o în mod tradiţional numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu şi era soluţionat de către instanţa competentă să judece cauza respectivă.
În acest sens este şi practica constantă a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, (Decizia nr. 3696 din 24 octombrie 2008 şi Decizia nr. 103 din 13 ianuarie 2009).
În mod nelegal instanţa de apel a apreciat că este admisibilă excepţia de nelegalitate formulată împotriva unor contracte administrative. Excepţia de nelegalitate formulată împotriva contractelor de concesiune din 24 septembrie 2002 şi din 08 decembrie 2005 este inadmisibilă, fiind formulată împotriva unor acte administrative asimilate excluse prin ipoteza din sfera de aplicabilitate a excepţiei de nelegalitate, potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Cele două contracte de concesiune atacate de către apelanta-reclamantă nu vizează bunuri proprietate publică, ci bunuri aflate în proprietatea privată a municipalităţii, după cum chiar Municipiul Bucureşti recunoaşte în mod expres în cererea de chemare în judecată ce a format obiectul Dosarului nr. 41889/3/2009.
Textul art. 4 alin. (1) are în vedere un act administrativ unilateral, şi nu un act administrativ bi/ multilateral, chiar asimilabil actului administrativ în sensul definiţiei date de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Un atare act, săvârşit de o instituţie publică, cum este apelanta-reclamantă, care gestionează bunuri aflate în proprietatea privată a acesteia şi a cărei activitate se desfăşoară în acest caz pe principii comerciale, nu poate fi calificat ca fiind un act administrativ unilateral, în sensul prevăzut la art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de aplicarea şi executarea contractului administrativ, însă aceasta nu este competentă să se pronunţe şi cu privire la nulitatea acestuia, faţă de neîndeplinirea unei condiţii de valabilitate a acestuia, această prerogativă revenind instanţelor de drept comun.
Asupra bunurilor aparţinând domeniului privat al unităţilor administrativ teritoriale acestea exercită un drept de proprietate privată. Consecinţa esenţială este aceea că regimul juridic al acestor bunuri este un regim de drept privat, de drept comun.
În egală măsură, actele prin care se modifică, se nasc sau se sting raporturi juridice în care statul acţionează în calitate de persoană juridică de drept privat sunt la rândul lor acte juridice de drept privat.
Această concluzie este susţinută şi de teza finală a art. 121 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.
„(2) Bunurile ce fac parte din domeniul privat sunt supuse dispoziţiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel.”
Altfel spus, cu excepţia cazurilor contrare, expres prevăzute de lege, mecanismul de formare, modificare sau stingere a raporturilor juridice concrete prin intermediul cărora statul se manifestă în calitatea sa de titular de drepturi şi obligaţii asupra bunurilor din domeniul privat este un mecanism guvernat de regulile dreptului civil, statul fiind supus aceloraşi prescripţii şi beneficiind de aceleaşi drepturi pe care le au persoanele fizice şi juridice de drept privat.
Hotărârile C.G.M.B. nr. 82 din 18 aprilie 2002 şi nr. 1887 din 08 decembrie 2005 au fost adoptate în exercitarea atributelor statului prin comunităţile locale, în calitatea sa de titular al unui drept de proprietate privată asupra bunurilor din patrimoniul său.
Cele două hotărâri, prin care Consiliul General al Municipiului Bucureşti a decis asupra unor bunuri proprietate privată a comunităţii locale, nu sunt adoptate în calitatea acestui organ de purtător al puterii publice şi nici nu materializează administrarea patrimoniului public. Consiliul General al Municipiului Bucureşti acţionează nu ca „autoritate administrativă” care „rezolvă treburile publice din oraşe şi comune”, ci ca organ colegial deliberativ al unităţii administrativ teritoriale în exercitarea atributelor acesteia specifice capacităţii de drept privat. Din această perspectivă, adoptarea unui hotărâri C.G.M.B. prin intermediul căreia se aprobă încheierea unui contract de drept privat este, la rândul său, un act privat.
Cele două hotărâri C.G.M.B. prin care unitatea administrativ teritorială decide asupra bunurilor din domeniul privat propriu nu sunt acte prin care se realizează „administraţia de stat”, nici administraţia patrimoniului public, ci simple acte de formare a consimţământului în vederea administrării patrimoniului privat.
La rândul lor, contractele de concesiune sunt supuse regulilor de drept privat, fie au fost încheiate înainte sau după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, deoarece unitatea administrativ teritorială este îndreptăţită să exercite orice acţiuni civile având ca obiect protecţia propriilor interese, în aceleaşi condiţii ca orice particular.
Instanţa în faţa căreia este invocată excepţia de nelegalitate are obligaţia să verifice dacă aceasta vizează un act administrativ unilateral aşa cum impune art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în ipoteza în care excepţia vizează un alt act juridic care nu se circumscrie sferei obiectului controlului exercitat de instanţa de contencios administrativ pe această procedură va refuza motivat sesizarea jurisdicţiei specializate de contencios administrativ.
Examinând decizia recurată, prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte reţine următoarele :
Recurenta pârâtă critică decizia instanţei de apel, pe de o parte, pe motiv că motivarea deciziei este sumară, ceea ce ar atrage incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., iar pe de altă parte, se susţine aplicarea greşită a prevederilor art. 2 şi art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sub aspectul condiţiilor de admisibilitate ale excepţiei de nelegalitate, critică încadrabilă în motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Potrivit prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data invocării excepţiei de nelegalitate, „l egalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea parţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspenda cauza ”.
Art. 2 lit. c) din aceeaşi lege defineşte noţiunea de act administrativ ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competentei instanţelor de contencios administrativ”.
Pornind de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, doctrina de specialitate a identificat următoarele condiții de admisibilitate ale excepției de nelegalitate: existența unui litigiu aflat pe rolul unei instanțe judecătorești; excepția de nelegalitate să vizeze un act administrativ unilateral cu caracter individual; de actul administrativ care face obiectul excepţiei de nelegalitate să depindă soluţionarea pe fond a cauzei.
Îndeplinirea acestor condiţii trebuie verificată de instanţa pe rolul căreia se află litigiul de fond, în cadrul căruia s-a invocat excepţia de nelegalitate, această concluzie rezultând din cerinţa prevăzută de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, referitoare la necesitatea motivării încheierii de sesizare a instanţei de contencios administrativ.
Dacă una dintre condiţiile menţionate nu este îndeplinită, judecătorul poate respinge cererea de sesizare a instanţei de contencios administrativ.
Verificând considerentele deciziei recurate, Înalta Curte constată că instanţa de apel a analizat exclusiv condiţia de admisibilitate a excepţiei de nelegalitate referitoare la existenţa legăturii între actele contestate şi soluţia ce ar urma să fie pronunţată pe fondul cauzei. Decizia recurată nu conţine considerentele pentru care instanţa a apreciat că şi celelalte condiţii de admisibilitate ar fi îndeplinite, recurenta invocând, sub acest aspect, neîndeplinirea condiţiei referitoare la natura juridică a actelor atacate.
Astfel, în ceea ce priveşte actele de concesiune, se susţine că acestea nu sunt susceptibile de control pe calea excepţiei de nelegalitate, deoarece nu au ca obiect bunuri proprietate publică.
Înalta Curte constată că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, contractul de concesiune poate fi asimilat actului administrativ numai în măsura în care are ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică. Interpretarea per a contrario a textului legal menţionat conduce la concluzia că, în cazul contractului de concesiune având ca obiect bunuri proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, nulitatea nu poate fi invocată pe calea excepţiei de nelegalitate, deoarece actul nu este supus competenţei instanţei de contencios administrativ.
În speţă, prima instanţă a reţinut că terenurile care au format obiectul actelor de concesiune fac parte din domeniul privat al Municipiului Bucureşti, întemeindu-şi această concluzie pe menţiunile din cele două hotărâri ale C.G.M.B., prin care s-a aprobat concesionarea acestora.
Instanţa de apel, fără a face o analiză critică a acestei împrejurări de fapt reţinută de prima instanţă, dar făcând referire la prevederile art. 2 din Legea nr. 554/2004, reţine că cele două contracte de concesiune pot face obiectul excepţiei de nelegalitate, deoarece acestea sunt contracte încheiate de autorităţile publice, care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică.
Instanţa de apel nu motivează cum a ajuns la concluzia, contrară celei a primei instanţe, referitoare la apartenenţa terenurilor concesionate la domeniul public al Municipiului Bucureşti.
Instanţa de apel nu analizează, în considerentele deciziei recurate, nici natura juridică a celor două hotărâri ale C.G.M.B. prin care s-a aprobat concesiunea suprafeţelor de teren în litigiu.
În măsura în care s-ar constata că bunurile fac parte din domeniul privat al municipalităţii, ar putea primi relevanţă argumentele invocate de recurentă în susţinerea recursului, referitoare la faptul că, în adoptarea acestor hotărâri, Consiliul General al Municipiului Bucureşti acţionează nu ca „autoritate administrativă”, ci ca organ colegial deliberativ al unităţii administrativ teritoriale, în exercitarea atributelor acesteia specifice capacităţii de drept privat şi că, din această perspectivă, adoptarea unui hotărâri C.G.M.B. prin intermediul căreia se aprobă încheierea unui contract de drept privat este, la rândul său, un act privat.
Însă, rezolvarea acestei probleme depinde de apartenenţa bunurilor la domeniul public sau privat al unităţii administrativ teritoriale, chestiune de fapt pe care instanţa de apel nu a lămurit-o.
În lipsa unor considerente proprii în cadrul cărora instanţa de apel să-şi contureze raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia că ar fi îndeplinite toate condiţiile pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ cu excepţia de nelegalitate, Înalta Curte nu este în măsură să exercite controlul de legalitate a soluţiei astfel pronunţate. Lipsa considerentelor cu privire la îndeplinirea condiţiei de admisibilitate referitoare la natura actelor atacate, aspect esenţial în analiza admisibilităţii excepţiei de nelegalitate, pe care recurenta pârâtă îl susţine în recursul de faţă, atrage incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.
Pe de altă parte, art. 314 C. proc. civ. prevede că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie hotărăşte asupra fondului pricinii în toate cazurile în care casează hotărârea atacată numai în scopul aplicării corecte a legii la împrejurări de fapt ce au fost pe deplin stabilite. Or, apartenenţa terenurilor concesionate la domeniul public sau privat al unităţii administrativ-teritoriale, care reprezintă o împrejurare de fapt relevantă în aprecierea îndeplinirii uneia dintre condiţiile de admisibilitate a excepţiei de nelegalitate, nu este pe deplin lămurită, iar rezolvarea ei presupune verificări de fapt incompatibile cu structura recursului în faţa instanţei supreme.
În consecinţă, în temeiul art. 312 alin. (5) C. proc. civ., se impune casarea deciziei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de apel.
În rejudecare, instanţa va verifica apartenenţa bunurilor concesionate la domeniul public sau privat al unităţii administrativ-teritoriale şi, subsecvent acestei verificări, va stabili dacă actele menţionate pot fi supuse controlului instanţei de contencios administrativ pe calea excepţiei de nelegalitate, inclusiv va analiza susţinerea pârâtei, referitoare la faptul că excepţia de nelegalitate formulată împotriva Hotărârii C.G.M.B. nr. 82 din 18 aprilie 2002 şi a contractului de concesiune din 24 septembrie 2002 este inadmisibilă, fiind formulată împotriva unor acte administrative adoptate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
În ceea ce priveşte critica recurentei, referitoare la faptul că în mod greşit instanţa de apel a reţinut că, în cauză, este întrunită condiţia referitoare la existenţa unui proces pe rol, care să aibă legătură cu actele administrative contestate şi pentru a cărui soluţionare să fie determinantă aprecierea legalităţii acestora, Înalta Curte constată că această critică nu este întemeiată.
Nu se poate reţine că aprecierea legalităţii sau nelegalităţii actelor administrative nu ar avea nicio influenţă asupra obiectului dedus judecăţii.
Acţiunea în revendicare nu presupune în mod obligatoriu ca pârâtul să aibă un titlu de proprietate sau să fie titularul unui alt drept real (cum este dreptul de concesiune) care să fie opus reclamantul. Proprietarul poate să-şi valorifice dreptul pe calea acţiunii în revendicare şi în situaţia în care pârâtul nu deţine nici un titlu, fiind un simplu deţinător în fapt al bunului revendicat.
Or, în cazul unei eventuale admiteri a excepţiei de nelegalitate, pârâta şi-ar pierde titlul care îi legitimează posesia şi folosinţa asupra terenurilor deţinute în temeiul contractelor de concesiune, situaţie determinantă în ceea ce priveşte soarta acţiunii în revendicare a terenurilor respective. Faptul că pârâta nu contestă dreptul de proprietate al reclamantului nu ar putea constitui, în sine, motiv de respingere a cererii de revendicare, dacă totuşi pârâta ar ocupa în continuare terenul în fapt şi fără drept, în situaţia în care actele de concesiune ar fi înlăturate pe calea excepţiei de nelegalitate.
Posibilitatea pârâtei de a solicita constituirea unui drept de superficie asupra terenului, decurgând din buna sa credinţă la edificarea construcţiei, constituie o ipoteză care nu formează obiect de analiză în cadrul prezentului litigiu, instanţa nefiind învestită cu o cerere reconvenţională în acest sens.
În plus faţă de motivul de casare cu trimitere reţinut anterior, întemeiat pe art. 312 alin. (5), art. 314 şi art. 304 pct. 7 C. proc. civ., Înalta Curte mai are în vedere şi împrejurarea că excepţia de nelegalitate este o apărare de fond prin care partea căreia i se opune un act administrativ nelegal se apără de acest viciu şi solicită ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea litigiului pe fond.
În situaţia în care prima instanţă în faţa căreia s-a invocat excepţia de nelegalitate respinge acest mijloc de apărare şi soluţionează cauza pe fond, nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 297 C. proc. civ. pentru anularea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare.
Textul se referă expres şi limitativ la două situaţii care ar putea justifica o astfel de soluţie, şi anume: dacă prima instanţă în mod greşit a soluţionat procesul fără a intra în judecata fondului, respectiv, dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care nu a fost legal citată. Niciuna dintre aceste situaţii nu este îndeplinită în speţă.
Argumentul instanţei de apel, potrivit căruia prima instanţă nu ar putut cerceta fondul cauzei în lipsa unei soluţii asupra legalităţii actelor administrative contestate, depăşeşte cadrul soluţiilor din apel pe care legiuitorul le-a avut în vedere prin art. 297 C. proc. civ., textul referindu-se exclusiv la situaţia în care prima instanţă nu a soluţionat cauza pe fond, nu şi la situaţia în care hotărârea pe fond este rezultatul unei soluţionări greşite a unei apărări de fond, cum este excepţia de nelegalitate.
În măsura în care instanţa de apel apreciază că excepţia de nelegalitate a fost în mod greşit respinsă, poate sesiza ea însăşi instanţa de contencios administrativ, urmând ca soluţia ce se va da de către această instanţă cu privire la excepţia de nelegalitate să fie avută în vedere la soluţionarea apelului.
Ca atare, se constată că însăşi instanţa de apel, aplicând greşit prevederile art. 297 C. proc. civ., a omis să cerceteze fondul apelului, ceea ce constituie, potrivit art. 312 alin. (5) C. proc. civ., un motiv în plus pentru trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de apel.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de pârâta SC M.B.D. SRL împotriva Deciziei nr. 467/ A din 21 noiembrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.
Casează decizia recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de apel.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 iunie 2015.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1665/2015. Civil | ICCJ. Decizia nr. 798/2015. Civil. Acţiune în constatare.... → |
|---|
