Restrângerea dreptului la libera circulatie(legea 248/2005). Decizia 9/2008. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
Secția civilă, de muncă și asigurări sociale,
pentru minori și familie
Dosar nr-
DECIZIA CIVILĂ NR. 9/A/2008
Ședința publică din data de 8 ianuarie 2008
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Andrea Țuluș
JUDECĂTOR 2: Ana Ionescu
Grefier: - -
S-a luat în examinare apelul declarat de reclamanta DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE B din MINISTERUL ADMINISTRAȚIEI ȘI INTERNELOR împotriva sentinței civile nr. 1157/02 noiembrie 2007, pronunțată de Tribunalul Maramureș în dosarul nr.
-, privind și pe pârâtul, având ca obiect restrângerea dreptului la libera circulație( Legea 248/2005).
La apelul nominal făcut în ședință publică se prezintă reprezentanta Ministerului Public, procuror, de la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Cluj, lipsă fiind pârâtul intimat și reprezentantul reclamantei apelante.
Procedura de citare este legal indeplinită.
Apelul este scutit de plata taxei judiciare de timbru și a timbrului judiciar.
S-a făcut referatul cauzei, după care, nefiind cereri în probațiune de formulat, probe de administrat, excepții ori chestiuni prealabile de invocat, Curtea declară închisă faza probatorie și acordă cuvântul asupra apelului.
Reprezentanta Ministerului Public solicită admiterea apelului declarat de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte B, schimbarea hotărârii instanței de fond și rejudecând, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată, în sensul restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație a pârâtului intimat pe teritoriul Ungariei.
CURTEA:
Prin sentința civilă nr. 1157 din 2 noiembrie 2007 Tribunalului Maramureș, a fost respinsă ca nefondată cererea formulată de Direcția Generală de Pașapoarte pentru restrângerea dreptului la liberă circulație a pârâtului pe teritoriul Ungariei.
Pentru a pronunța această sentință, tribunalul a reținut că la data de 16 iulie 2007 pârâtul a fost returnat din Ungaria, în baza acordului de readmisie încheiat de România cu această țară, acord ratificat prin Legea nr. 230/2002.
În condițiile în care România a devenit membru cu drepturi depline a Uniunii Europene, începând cu data de 1 ianuarie 2007, cetățenii României beneficiază pe teritoriul statelor membre de tratamentul juridic aplicat cetățenilor Uniunii.
Prevederea art. 38 din Legea nr. 248/2005 este una supletivă, adică instanța poate sau nu să restrângă dreptul la liberă circulație. Oricum, reclamanta nu a avut în vedere dispozițiile art. 17 și 18, precum și pe cele ale art. 249 și nici pe cele ale Regulamentului (CE) nr. 1791/2006, cu aplicare directă, dispozițiile legislației interne contravenind acestora.
Împotriva acestei sentințe, a declarat în termen legal apel reclamanta, solicitând schimbarea ei, în sensul admiterii acțiunii.
În motivarea apelului ei, reclamanta învederează că pârâtul a fost returnat de pe teritoriul Ungariei la data de 16.07.2007, în baza acordului de readmisie dintre cele două țări, autoritățile române neputând cenzura această dispoziție a autorităților maghiare.
Dispozițiile art. 38 lit. a din Legea nr. 248/2005 nu contravin Constituției, sens în care au fost pronunțate deciziile nr. 855/2006 și 901/2006 ale Curții Constituționale, întrucât scopul lor îl constituie controlul migrației ilegale din România spre statele membre ale Uniunii, măsura circumscriindu-se celor prev. de art. 53 din Constituție.
Legea nr. 248/2005 asigură implementarea prevederilor constituționale și pe cele ale Declarației universale a drepturilor Omului, ale art. 12 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, respectând și art. 2 din Protocolul nr. 4.
Astfel, conform art. 25 din Constituția României, dreptul la liberă circulație nu este unul absolut, ci trebuie să se desfășoare în condițiile stabilite de lege, această lege fiind Legea nr. 248/2005.
Legislația internă a fost adaptată normelor comunitare anterior aderării, având dispoziții tranzitorii referitoare la acest moment. Acest act a fost și este aplicabil anterior datei de.01.2007, cât și ulterior acestei date. Acolo unde s-a dorit ca după data de 1.01.2007 acest act să nu fie aplicabil, actul normativ a exprimat-o în mod direct.
Măsura returnării dispusă de autoritățile ungare dovedește faptul că pârâtul nu a respectat condițiile de ședere în spațiul Uniunii Europene, astfel că, fiind în culpă trebuie să suporte consecințele faptelor sale, având în vedere că prin conduita sa a adus atingere imaginii și intereselor României în raporturile cu statele UE.
Autoritățile române nu au competența de a cerceta și a se pronunța asupra legalității și temeiniciei actului de returnare, ci doar de a lua act de această măsură și de a pune în executare prevederile corespunzătoare din legislația națională.
România trebuie să-și probeze capacitatea de a stopa migrația ilegală și de a-și consolida poziția de membru UE astfel că prezența fără respectarea condițiilor legale de intrare și ședere a pârâtului pe teritoriul altor state ar dovedi exact contrariul cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetățenilor români, ceea ce este de natură să justifice o astfel de restricție admisă de altfel de art.2 alin.4 al Protocolului nr.4 la.
Raportat la disp.art.25 din Constituția României, libertatea circulației cetățenilor nu este una absolută, ci trebuie să se desfășoare potrivit unor reguli cu îndeplinirea și respectarea unor condiții stabilite de lege. Aceste reguli sunt strict stabilite de Legea nr. 248/2005, act normativ care se coroborează cu disp.art.29 din Declarația Universală a Drepturilor Omului.
Analizând apelul formulat prin prisma motivelor invocate, raportat la dispozițiile art. 292 alin. 1 și 295 alin. 1.pr.civ. curtea apreciază că acesta nu este fondat, din considerentele ce urmează a fi expuse.
Astfel, potrivit dispozițiilor art. 38 alin. 1 lit. a din Legea nr. 248/2005, pe care reclamanta și-a fundamentat cererea, restrângerea dreptului la liberă circulație a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani, numai în condițiile și cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat.
Curtea Constituțională s-a pronunțat constant în sensul că acest text nu încalcă dreptul fundamental privind libera circulație, consacrat prin dispozițiile art. 25 din Constituția României, întrucât măsura dispusă "se circumscrie situațiilor expres și limitative prevăzute de art. 53 din Constituție, respectiv apărarea securității naționale și a ordinii publice, având în vedere că problema controlului migrației ilegale din România spre alte state prezintă interes atât pe plan intern, cât și extern. Pentru aceste considerente a fost elaborată Legea nr. 248/2005, care asigură implementarea atât a prevederilor constituționale, cât și a unor prevederi în materie din documente internaționale privind drepturile omului" (decizia nr. 291 din 22 martie 2007).
Deși nu s-a pronunțat explicit asupra concordanței dintre prevederea legală menționată și art. 20 alin. 2 din Constituție privind prevalența tratatelor, Curtea a statuat că dispoziția cuprinsă în legislația internă "asigură implementarea atât a prevederilor constituționale, cât și a art. 13 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, a art. 12 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice și a art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale" (decizia nr. 901 din 5 decembrie 2006).
Totuși, aceste decizii se referă la sesizări anterioare anului 2007, deci anterior aderării României la Uniunea Europeană. Începând cu data de 1 ianuarie 2007, se pune problema concordanței legislației interne cu dreptul la liberă circulație consacrat prin dispozițiile art. 18 din Tratatul de instituire a Comunității Europene(izvor originar) și Directivei 2004/38/CE a Parlamentului European și Consiliului din 29 aprilie 2004 (izvor secundar).
Curtea de Justiție Europeană a pus bazele principiului rangului prioritar al dreptului comunitar, apreciind că, "spre deosebire de tratatele obișnuite, Tratatele comunitare au înființat o ordine de drept care în momentul intrării sale în vigoare a fost integrată în ordinea juridică a statelor membre și care se impune jurisdicțiilor lor"(cazul /ENEL). ". dreptului comunitar se referă nu numai la dreptul comunitar originar, ci și la dreptul secundar. Dreptul comunitar are prioritate de aplicare atât față de legile ordinare cât și față de legea supremă în stat" (Decizia din 17.12.1970, cazul nr. 11/1970 " Internazionale mbH/ und fur und ).
De la aplicarea acestui principiu, fac excepție convențiile încheiate între statele membre, pe de o parte și unul sau mai multe state terțe, pe de altă parte, așa cum rezultă din dispozițiile art. 234 din Tratatul de instituire a Comunității Europene (îl vom numi în continuare Tratat), care, însă, instituie în sarcina statelor membre obligația de a recurge la toate mijloacele corespunzătoare pentru a elimina incompatibilitățile constatate.
Tratatele de readmisie, chiar dacă anterioare aderării, nu contravin dispozițiilor Tratatului, întrucât singura obligație pe care o instituie în sarcina statului român este de a readmite cetățenii săi, expulzați de alte state, în scopul combaterii imigrației ilegale, neinstituind, nicidecum, în sarcina statului român obligația de a lua măsuri de restrângere a libertății de circulație a cetățenilor săi pentru viitor, în ceea ce privește teritoriul statului de unde au fost returnați. Oricum, în ceea ce privește convențiile anterioare încheiate cu state membre ale Comunității, se aplică regula prevalenței dreptului comunitar, aceste state acceptând ordinea juridică comunitară, excepția de strictă interpretare referindu-se doar la convenții încheiate între state membre, pe de o parte și state terțe, pe de altă parte, nicidecum între state membre.
dreptului comunitar rezultă și din dispozițiile constituționale privind aderarea României la Uniunea Europeană, art. 148 din Constituția revizuită prevăzând că "urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fata de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare".
Odată stabilită prevalența dreptului comunitar, se pune problema dacă legislația internă contravine sau nu acestuia, respectiv dreptului la liberă circulație pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor lor, așa cum este acesta reglementat prin Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 (o vom numi în continuare Directiva).
Conform dispozițiilor cuprinse în art. 27 din Directivă, statele membre pot restrânge dreptul la liberă circulație a cetățenilor Uniunii și membrilor lor de familie doar pentru trei motive limitative, și anume: de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică. În ceea ce privește primele două motive, măsurile luate trebuie să respecte principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei, condamnările penale anterioare neputând justifica o astfel de măsură. C de-al treilea motiv, respectiv sănătatea publică se circumscrie, așa cum rezultă din dispozițiile art. 29, doar bolilor cu potențial epidemic, definite prin documentele relevante ale Organizației Mondiale a Sănătății, precum și bolilor infecțioase, parazitare sau contagioase ce fac obiectul unor dispoziții de protecție ce se aplică resortisanților statului gazdă. Este evident că dispozițiile art.38 alin. 1 lit. a din Legea nr. 248/2005 contravin acestor prevederi, întrucât instituie o limitare a dreptului la liberă circulație pentru simplul motiv că cetățeanul român a fost returnat pe baza unui acord de readmisie, fără a face vreo verificare privind antecedentele acestuia, dacă prezintă un pericol privind ordinea publică, siguranța publică ori sănătatea publică din statul din care a fost returnat, cu atât mai puțin verificând o proporționalitate între ingerință și dreptul încălcat.
Desigur, în legătură cu directiva, se pune problema efectului acesteia, întrucât ea impune statelor să-și adapteze legislația internă celei comunitare într-o perioadă de timp stabilită. Din considerentele reținute mai sus, curtea apreciază că statul român nu și-a respectat această obligație.
Raportat la această împrejurare se pune problema aplicării directe a directivei. Aplicarea directă este posibilă în situația în care dispozițiile directivei dacă sunt de natură să definească drepturi pe care particularii pot să le invoce împotriva statului, din punct de vedere al conținutului lor, sunt necondiționate și suficient de precise, iar termenul de transpunere s-a împlinit (Cazul nr. 57/1965, / ). Aceste condiții sunt îndeplinite, evident, întrucât este vorba de un drept al unui particular ce poate fi invocat împotriva statului, iar dispozițiile referitoare la condițiile privind restrângerea dreptului la liberă circulație sunt suficient de precise, nefiind condiționate. În ceea ce privește condiția împlinirii termenului de transpunere, acest termen s-a împlinit pentru statele membre la data de 30 aprilie 2006, așa cum rezultă din dispozițiile art. 40, deci anterior aderării României. Câtă vreme lista menționată în art. 20 din Protocolul privind condițiile și aranjamentele referitoare la admiterea Bulgaria și României în Uniunea Europeană, ce constituie Anexa VII la Protocol, nu cuprinde dispoziții tranzitorii referitoare la libera circulație a persoanelor în general (doar la libera circulație a lucrătorilor și la libera circulație a capitalurilor), statul român avea obligația de a transpune directiva în dreptul intern anterior aderării, astfel că termenul de transpunere s-a împlinit.
Din reglementarea cuprinsă în art. 27, rezultă că acesta se referă la restrângerea libertății de circulație a cetățenilor altui stat membru al Uniunii și nu al propriilor cetățeni, așa cum rezultă din dispozițiile alin. 3 și 4 al art. 27, care se vorbesc de referințe privind antecedentele persoanei solicitate de statul gazdă, adică cel care dorește să limiteze dreptul la liberă circulație, de la statul membru de origine, ca și obligația statului membru care a eliberat pașaportul sau cartea de identitate de a permite titularului documentului expulzat pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică de a reintra pe teritoriul său fără nici o formalitate. O concepție similară rezultă din dispozițiile art. 29 alin. 1, care se referă la boli ce fac obiectul unor dispoziții de protecție ce se aplică resortisanților statului membru gazdă.
Câtă vreme statul gazdă a cărui ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică ar putea fi afectată nu poate dispune restrângerea libertății de circulație a cetățenilor altui stat membru al Uniunii decât în condițiile Directivei, cu atât mai mult, în apărarea intereselor acestui stat, în vederea menținerii unor bune relații sau a stopării migrației ilegale, statul gazdă nu poate adopta măsuri legislative contrare Directivei.
În concluzie, dispozițiile art. 38 alin. 1 lit. a contravin celor cuprinse în Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind restrângerea dreptului la liberă circulație, iar această directivă este de aplicare directă în dreptul intern.
Nefiind verificate condițiile directivei, întrucât cererea reclamantei se fondează pe simpla readmisie a pârâtului, aceasta este nefondată.
În baza art. 296.pr.civ. curtea,
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Respinge ca nefondat apelul declarat de reclamanta DIRECȚIA GENERALĂ DE PAȘAPOARTE DIN MINISTERUL INTERNELOR ȘI REFORMEI ADMINISTRATIVE împotriva sentinței civile nr.1157 din 2.11.2007 a Tribunalului Maramureș, pronunțată în dosarul nr-, pe care o menține.
Definitivă.
Cu drept de recurs în termen de 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din 8 ianuarie 2008.
PREȘEDINTE, JUDECĂTOR, GREFIER - - - - - -
Red. IA dact.GC
4 ex./16.01.2008
Judecător I instanță:
Președinte:Andrea ȚulușJudecători:Andrea Țuluș, Ana Ionescu
