Decizia civilă nr. 4364/2013. Contencios. Litigiu Curtea de Conturi

Decizii și sentințe contencios/fiscal - CA Cluj (2013)

R O M Â N I A

CURTEA DE APEL CLUJ SECȚIA A II-A CIVILĂ,

DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL

Dosar nr. _

DECIZIE CIVILĂ Nr. 4364/2013

Ședința publică de la 16 Aprilie 2013

Completul compus din: PREȘEDINTE C. I.

Judecător DP

Judecător A. -I. A. Grefier M. N. Țâr

Pe rol, judecarea recursurilor declarate de pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI ÎN NUME P. ȘI PENTRU C. DE C. B. -N. împotriva

sentinței civile nr. 2596 din_ pronunțată în dosarul nr._ al Tribunalului B. N. în contradictoriu cu intimații P. M. B., M.

B. - PRIN P. având ca obiect litigii C. de C. (Legea Nr.94/1992).

Se constată că mersul dezbaterilor și susținerile orale ale părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de 09 aprilie 2013, încheiere care face parte integrantă din prezenta hotărâre, iar pronunțarea s-a amânat pentru data de astăzi

C U R T E A

Prin sentința civilă nr. 2596 din_ pronunțată în dosarul nr._ al Tribunalului B. N.

s-a admis în parte acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanții P. M. B. și M. B. - prin P., în contradictoriu cu pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI - C. DE C. B.

-N. .

S-a dispus anularea în parte a Încheierii nr.VI.76/_ emisă de Curtea de Conturi a României și în parte a Deciziei nr.34/2010 a Camerei de C. B. -N.

Au fost exonerați reclamanții de la obligația de a verifica modul de acordare a drepturilor salariale de care au beneficiat funcționarii publici din cadrul Primăriei

B. în baza prevederilor art.14 alin.9, art.23 alin.5 lit. c, g, h și art. 37 alin.4 și 6 din anexa la HCL B. nr. 9/_, obligație stabilită în cuprinsul dispoziției de la pct. II din decizia nr.34/2010 a Camerei de C. B. -N. .

S-au respins celelalte solicitări ale reclamanților privind anularea parțială a actelor menționate.

S-a dispus suspendarea executării Încheierii VI.76/_ și a deciziei nr.34/2010 în parte, în măsura admiterii acțiunii reclamanților, până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut că prilejuit de efectuarea auditului financiar al contului anual de execuție pe anul 2009, entitatea verificată fiind P. municipiului B., C. de C. B. -N. organizată în cadrul Curții de C. a R. a constatat nereguli și abateri de la legalitate și regularitate consemnate în Procesul-verbal de constatare nr. 7175/_ .

Pentru valorificarea procesului verbal, C. de C. B. -N. a emis Decizia nr. 34/_ (f. 27 și urm. dosar), prin care a stabilit măsuri de remediere a deficiențelor.

Astfel, s-a reținut la punctul 7 din menționata decizie că urmare a verificărilor efectuate, s-a constatat efectuarea de plăți nelegale reprezentând acordarea de sporuri, prime, indemnizații și premii personalului contractual și funcționarilor publici din cadrul Primăriei municipiului B., care contravin reglementărilor

legale, după cum urmează:

Personalul contractual

a beneficiat de spor de fidelitate, spor pentru relații cu publicul, spor de mobilitate, spor pentru titlu științific spor pentru elaborarea de proiecte din fonduri europene, indemnizația de hrană, un salariu mediu brut pe economie pentru ținută decentă, primă de Paști echivalentă cu un salariu mediu brut pe economie, primă de Crăciun echivalentă cu un salariu mediu brut pe economie, cadou în valoare de 150 lei pentru copii de sărbători și pentru femei de 8 martie, primă de refacerea capacității de muncă (primă de vacanță).

Funcționarii publici

au beneficiat de sporuri pentru elaborarea de proiecte din fonduri nerambursabile, indemnizație pentru ținută decentă, indemnizație de hrană, cadouri pentru copii cu ocazia sărbătorilor legale, cadouri pentru femei cu ocazia zilei de 8 martie și sume cu ocazia pensionării, precum și sporuri și drepturi de natură salarială prevăzute în Acordul colectiv de muncă.

Prin decizia sus amintită s-au dispus în sarcina conducerii Primăriei M.

, în privința aspectelor relevate anterior, următoarele măsuri: Stabilirea întinderii prejudiciului produs instituției prin plățile nelegale de drepturi de natură salarială acordate personalului contractual și funcționarilor publici, înregistrarea în evidența contabilă a cuantumului plăților nelegale efectuate și asigurarea măsurilor legale de recuperare a acestuia; Recalcularea impozitului pe venit și a contribuțiilor sociale destinate
Pentru ambele măsuri dispuse a fost stabilit termen de realizare - data de _
.
În temeiul prevederilor pct. 92 - 105 din Regulamentul privind organizarea și
desfășurarea activităților specifice Curții de C., precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de C. a R. nr. din 4 februarie 2009, entitatea auditată a formulat contestație împotriva deciziei mai sus menționate, aceasta fiind însă respinsă prin încheierea nr. VI. 76 din_ emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor constituită în cadrul Curții de C. a R. (f. 154 și urm. ).
Raportat la susținerile reclamanților vizând competența Curții de C. și entitatea audiată, tribunalul a apreciat că efectuarea auditului financiar al contului anual de execuție pe anul 2009, precum și valorificarea actelor rezultate din această activitate s-a realizat în deplin acord cu prevederile Legii nr. 94/1992 rep. și respectiv ale Regulamentului aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de C. a R. nr. din 4 februarie 2009.
Astfel, potrivit art. 21 alin. 1 din Legea nr. 94/1992 rep., "C. de C. exercită funcția de control asupra modului de formare, de administrare și de
întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public…";), iar potrivit art. 23 alin. 1 lit. a din același act normativ, "În cadrul competențelor prevăzute la art. 21, C. de C. își desfășoară activitățile specifice asupra următoarelor categorii de entități publice:
1. statul și unitățile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile și instituțiile lor publice, autonome sau neautonome";.
  Or, este evident că entitatea auditată - P. municipiului B., independent de împrejurarea că reprezintă o structură funcțională fără personalitate juridică conform prevederilor art. 77 din Legea nr. 215/2001, este în mod cert instituție publică a unității administrativ teritoriale, înscriindu-se în ipoteza legală sus menționată, sens în care este și calificată ca atare, prin reglementarea structurii sale organizatorice în Capitolul IV al legii nr. 215/2001,
  2
  intitulat "Instituțiile, serviciile publice de interes local și aparatul de specialitate al primarului.";
  Art. 26 prevede: "C. de C. efectuează auditul financiar asupra următoarelor conturi de execuție:
  d) conturile anuale de execuție a bugetelor locale, ale municipiului B., ale județelor, ale sectoarelor municipiului B., ale municipiilor, ale orașelor și comunelor";.
  Totodată, fără a relua toate prevederile legale din actul normativ menționat, care configurează în detaliu condițiile de exercitare a atribuțiilor conferite Curții de
prin structurile sale, tribunalul a mai amintit și prevederile art. 43 lit. c din Legea nr. 94/1992, potrivit cu care, "În baza constatărilor sale, C. de C. stabilește:

c) înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată.";

Prin urmare, în cauză nu a rezultat încălcarea prevederilor legale cu privire la emiterea actelor administrative ce fac obiectul prezentei acțiuni.

Sporurile la care face trimitere pârâta în cuprinsul actelor contestate au fost stabilite în baza acordului colectiv și contractului colectiv încheiate și aprobate de Consiliul local al municipiului B. (Hotărârea nr. 9/2008, cu privire raporturile de serviciu ale funcționarilor publici - f. 50 și urm. dosar și respectiv Hotărârea nr. 10/2008, cu privire la personalul contractual - f. 45 și urm. dosar).

În privința celor două hotărâri ale consiliului local, prefectul județului, în exercitarea controlului de tutelă administrativă, a solicitat în fața instanței de judecată anularea parțială a acestora, după cum urmează:

Prin sentința civilă nr. 970/CA/2008 pronunțată de Tribunalul B. -N. în dosar nr._ (f. 15), s-a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată pentru anularea Hotărârii nr. 10/_ a Consiliului local al municipiului B. . Ulterior, prin decizia civilă nr. 1811/2009 pronunțată de C. de Apel C. (f. 21), așa cum a fost aceasta revizuită prin decizia civilă nr. 2652/2009 pronunțată de aceeași instanță (f. 8), s-a admis recursul declarat de Prefectul județului B. -N., cu consecința anulării prevederilor art. 13 alin. 10, 21 alin. 5 lit. c, m, n, o, p din Anexa 1 la Hotărârea nr. 10/_, prevederi referitoare la acordarea următoarelor sporuri personalului contractual: gratuitate transport concediu dus-întors 1 călătorie, spor relații cu publicul, spor mobilitate 10% pentru teren, spor titlu științific și spor elaborare proiecte în condiții prescrise.

În privința Hotărârii nr. 9/2008 a Consiliului local al municipiului B., prin sentința civilă nr. 1002/CA/2008 pronunțată în dosar nr._ (f. 30), același tribunal a respins, ca neîntemeiată, acțiunea în contencios administrativ formulată de prefect vizând anularea prevederilor art. 14 alin. 4, art. 23 (4) lit. c, g, și h și art. 27 alin. 4 și 6 din anexa la hotărârea menționată. Această sentință a fost recurată, însă prin decizia civilă nr. 2062 din_ (f. 37), C. de Apel C. a respins, ca tardiv, recursul declarat de reclamantul Prefectul județului B. -N.

, astfel încât, pe data respingerii recursului, hotărârea primei instanței a devenit irevocabilă.

În privința argumentelor prezentate de reclamanți și care vizează eficientizarea controlului judecătoresc exercitat cu privire la hotărârile consiliului local prin care se aprobă acordurile colective mai sus evocate, tribunalul a apreciat necesar a fi subliniate următoarele aspecte:

Faptul că, în exercitarea controlului de tutelă administrativă, prefectul județului a apreciat că doar o parte din prevederile acordului/contractului colectiv care stabilesc dreptul la încasarea anumitor sporuri ar fi nelegale (instanțele investite pronunțându-se în limita cadrului procesual astfel stabilit) nu conduce, în

sine, la concluzia că neatacarea anumitor prevederi consfințește legalitatea acestora.

Aceasta, întrucât posibilitatea conferită prefectului de prevederile Legii nr. 554/2004, dar și de cele ale legii speciale nr. 340/2004 rep., de a solicita instanței de contencios administrativ anularea actelor administrative cu caracter normativ sau individual nu înlătură dreptul celorlalte persoane care se consideră lezate într- un drept subiectiv sau interes legitim prin aceste acte administrative, de a se adresa acelorași instanțe pentru exercitarea controlului de legalitate în temeiul prevederilor Legii contenciosului administrativ.

Prin urmare, împrejurarea că, în speță, doar cu privire la o parte din conținutul prevederilor contractului colectiv de muncă încheiat între Consiliul local al municipiului B., pe de o parte, și personalul contractual din cadrul aparatului de specialitate al primarului și din serviciile publice, pe de altă parte, s-a dispus anularea prin hotărâre judecătorească irevocabilă nu împiedică analiza, ca urmare a apărărilor formulate de pârâta C. de C. în prezenta cauză, a legalității acordării sporurilor prevăzute în alte prevederi ale aceluiași contract, ce

nu au fost supuse controlului judecătoresc anterior investirii instanței cu soluționarea prezentei acțiuni.

Art. 12 alin. 1 din Legea nr. 130/1996 republicată privind contractul colectiv de muncă prevede posibilitatea încheierii contractelor colective de muncă și pentru salariații instituțiilor bugetare, cu obligația respectării interdicției negocierii de clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale.

Astfel, tribunalul a reținut că prevederile contractului/acordului colectiv de muncă de care s-au prevalat reclamanții în acțiunea formulată, nu pot produce efectele preconizate prin demersul judiciar inițiat, întrucât potrivit dispozițiilor imperative ale art. 12 alin. 1 din Legea nr. 130/1996, prin contractele colective nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale, precum în cauză.

Prin urmare, în deplin acord cu art. 7 din același act normativ, numai contractele colective de muncă încheiate cu respectarea dispozițiilor legale constituie legea părților. Or, drepturile salariale ale funcționarilor publici și personalului contractual din instituțiile bugetare se suportă din fondurile alocate special de la bugetul de stat, în principal și de la bugetul local, iar dispozițiile legale în materia salarizării acestui personal sunt dispoziții speciale cu caracter imperativ care derogă de la dispozițiile generale, sunt de strictă interpretare și aplicare și nu pot face obiectul negocierilor la încheierea contractelor colective de muncă.

Totodată, aplicarea contractului colectiv de muncă se poate face doar cu respectarea celorlalte dispoziții legale incidente în materia salarizării, argument susținut și de art. 9 al contractului colectiv de muncă unic la nivel național pe anii 2007- 2010 înregistrat la M. Muncii Solidarității Sociale și Familiei cu nr. 2895/_, ce prevede obligația pentru sindicate și ministere de a purta negocieri cu Guvernul pentru stabilirea fondurilor aferente personalului instituțiilor finanțate de la bugetul de stat și pentru constituirea surselor înainte de adoptarea bugetului de stat, precum și în vederea modificării ulterioare a acesteia, în scopul salarizării și acordării celorlalte drepturi prevăzute în contractul mai sus menționat.

Ca atare, se impune ca și drepturile salariale sau drepturile asimilate acestora să fie stabilite prin lege, în limite precise, drepturi ce nu pot constitui obiect de negociere și care nu pot fi acordate/modificate prin convenții colective.

salariată, acestea au caracter general și nu pot înfrânge dispozițiile speciale deja enunțate ce se circumscriu art. 72 alin. 1 din legea nr. 188/1999 și a dispozițiilor art. 14 alin. 2 și alin. 3 din legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale.

În privința personalului contractual, salarizarea acestuia trebuia să se facă în acord cu Ordonanța Guvernului nr. 10/2007, act normativ care prevede expres categoriile de indemnizații, sporuri și premii pe care le pot primi salariații din instituțiile publice și unitățile bugetare și limitele în care acestea pot fi negociate.

Și Codul Muncii stabilea cu valoare de principiu la art. 157 alin. 2 că sistemul de salarizare a personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale se stabilește prin lege, cu consultarea organizațiilor sindicale reprezentative.

În acest sens este și jurisprudența Curții Constituționale, care statuează asupra competenței exclusive a legiuitorului de a stabili drepturile salariale cuvenite personalului contractual și funcționarilor publici din sistemul bugetar, inclusiv sporurile și adaosurile, prin lege sau prin acte normative cu forță juridică similară legii, respectiv ordonanțe ale Guvernului, simple sau de urgență.

Or, este lipsit de orice echivoc că aceste drepturi suplimentare nu sunt prevăzute prin actele normative care reglementează sistemul de salarizare în instituțiile publice.

Atât actele normative care reglementează salarizarea funcționarilor publici, cât și cele care reglementează salarizarea personalului contractual nu prevăd acordarea de drepturi salariale de natura celor plătite de entitate sub forma constatată în cadrul acțiunii de audit financiar, dispozițiile legale în materie stabilind în mod strict și limitativ domeniile în care pot fi stabilite măsuri prin acordurile dintre autoritățile publice și sindicatele reprezentative. Aceste acorduri/contracte pot să cuprindă numai măsuri referitoare la constituirea și folosirea fondurilor destinate îmbunătățirii condițiilor la locul de muncă, sănătatea și securitatea în muncă, programul zilnic de lucru, perfecționarea profesională, alte măsuri decât cele prevăzute de lege referitoare la protecția celor aleși în organele de conducere ale organizațiilor sindicale.

îmbunătățirea condițiilor la locul de muncă, sănătatea și securitatea în muncă și doar în domenii care nu constituie obiect de reglementare a unor dispoziții legale speciale.

Prin acordarea nelegală a acestor indemnizații și sporuri au fost încălcate prevederile art. 14(3) și 23(1) din Legea nr. 273/2006, privind finanțele publice locale, potrivit cărora nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget și nici nu poate fi angajată și efectuată din aceste bugete dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială, iar ordonatorii de credite au obligația de a angaja și a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice respective și cu respectarea dispozițiilor legale.

instanței de fond, a intrat în puterea lucrului judecat, tribunalul a apreciat că legalitatea sporurilor și indemnizațiilor prevăzute de prevederile acordului colectiv ce au făcut obiectul analizei în cadrul dosarului soluționat prin sentința nr. 1002/CA/2008 nu mai poate fi pusă în discuție nici de către C. de C. și nici de către instanță, nesocotirea puterii de lucru judecat a unei hotărâri judecătorești irevocabile fiind de natură a aduce atingere principiului securității raporturilor juridice.

Așadar, în privința drepturilor salariale de care au beneficiat funcționarii publici din cadrul Primăriei B. în baza prevederilor art.14 alin.9, art.23 alin.5 lit. c,g,h și art. 37 alin.4 și 6 din anexa la HCL B. nr. 9/_ , tribunalul a constatat nelegalitatea dispoziției de la pct. II din decizia nr.34/2010 a Camerei de

C. B. -N., sens în care se a dispus anularea în parte a Încheierii nr.VI.76/_ și în parte a Deciziei nr.34/2010, cu consecința exonerării reclamanților de la obligația de a verifica modul de acordare a drepturilor salariale de care au beneficiat funcționarii publici din cadrul Primăriei B. în baza prevederilor mai sus menționate din anexa la HCL nr. 9/2008.

În ceea ce privește cererea de suspendare a executării actului administrativ atacat

, întemeiată de reclamanți pe prevederile art. 15 din Legea nr.554/2004, tribunalul a reținut că, în privința condițiilor cumulative de admisibilitate ale suspendării executării actului administrativ, textul de lege invocat face trimitere la motivele prevăzute la art. 14 din același act normativ, ele fiind reprezentate de existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube, noțiuni definite de art. 2 alin. 1 lit. "t"; și respectiv "ș";.

Astfel, cazurile bine justificate sunt reprezentate, în accepțiunea legii, de împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar prin pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.

Prin urmare, suspendarea actului administrativ este reglementată ca excepție de la aplicarea principiului conform cu care actul administrativ cu caracter unilateral se execută din oficiu (acesta beneficiind de prezumția de legalitate și de veridicitate), în scopul acordării unei protecții provizorii a drepturilor și intereselor particularilor până în momentul în care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, însă pentru ca această măsură excepțională să poată opera, nu este suficient doar ca partea interesată să susțină că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege, ci trebuie să prezinte argumente pe baza cărora să se poată realiza o analiză în concret a cazului bine justificat și a iminenței unei pagube în raport cu natura și amploarea măsurii dispuse prin actul contestat.

De altfel, prevederile art. 14 din Legea contenciosului administrativ reprezintă transpunerea în dreptul național a prevederilor, cu valoare de principiu, cuprinse în Recomandarea R(89) 8 a Comitetului de miniștri al Consiliului Europei privind protecția judiciară provizorie în materie administrativă, potrivit cărora "măsurile de protecție provizorie pot fi îndeosebi acordate, dacă executarea actului administrativ este de natură să creeze prejudicii grave, reparabile doar cu dificultate, și sub condiția existenței unui caz prima facie împotriva validității actului respectiv.";

Existența cazului bine justificat nu presupune prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidentă, căci o asemenea cerință și interpretare ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.

În speță, cu privire la măsurile dispuse de C. de C. cu privire la obligația de a verifica modul de acordare a drepturilor salariale de care au beneficiat funcționarii publici din cadrul Primăriei B. în baza prevederilor art.14 alin.9,

art.23 alin.5 lit. c, g, h și art. 37 alin.4 și 6 din anexa la HCL B. nr. 9/_, obligație stabilită în cuprinsul dispoziției de la pct. II din decizia nr.34/2010 a Camerei de C. B. -N., tribunalul a reținut prin prezenta hotărâre nelegalitaea decurgând din nerespectarea autorității de lucru judecat, astfel încât, în limita constatării motivelor de nelegalitate, condiția cazului justificat este dată în cauză.

Totodată, instanța a remarcat faptul că argumentele prezentate de reclamantă se completează cu cele decurgând din incidența prevederilor Legii nr. 84 din 14 iunie 2012 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, act normativ care aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială stabilite în condițiile art. 1 pe care personalul din sectorul bugetar trebuie să le restituie ca urmare a deciziilor de impunere emise de angajatori drept consecință a constatării de către C. de C. a unor prejudicii.

Așadar, până la momentul la care se va tranșa în mod irevocabil, pe fondul litigiului, legalitatea actelor constatatoare emise de C. de C. și implicit aplicabilitatea prevederilor legii amnistiei fiscale, se impune, a se aprecia existența cazului bine justificat pentru a opera măsura suspendării executării actului administrativ atacat cu privire la măsurile dispuse de C. de C. și care au fost apreciate, în primă instanță, ca nelegale.

În ceea ce privește paguba iminentă, aceasta nu poate fi dispensată de aceea a cazului bine justificat. Această condiție este cerută de către legiuitor pentru a se aprecia asupra influenței pe care un act, posibil nelegal, o poate produce asupra patrimoniului celui în cauză, prin punerea sa în executare mai înainte de verificarea legalității actului. Doar producerea unui prejudiciu poate justifica suspendarea unui act aparent nelegal, iar nu constatat ca nelegal.

Executarea acestor acte, mai înainte ca instanța să judece cererea privind anularea lor, este de natură să cauzeze un prejudiciu material concret, în condițiile în care, se afectează în mod direct și irecuperabil situația angajaților entității verificate, aceasta întrucât în art. 2 alin. 2 din Legea nr. 84/2012 se prevede expres faptul că (2) Sumele recuperate până la data intrării în vigoare a prezentei legi, ca urmare a deciziilor prevăzute la alin. (1), nu se restituie, instituindu-se astfel un dezechilibru între păstrarea efectelor actului posibil ilegal și gradul de afectare al reclamantei prin producerea efectelor acestui act (inclusiv prin prisma angajaților acesteia față de care răspunde sub aspectul obligațiilor decurgând din derularea raporturilor de muncă).

În același sens, trebuie avută în vedere aceeași Recomandare nr. R(89)8 adoptată la data de 13 septembrie de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, la care s-a făcut trimitere în cele ce preced și care consideră că este de dorit să fie asigurată persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie și că autoritățile administrative acționează în numeroase domenii iar activitățile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertățile și interesele persoanelor.

Recomandarea a apreciat că executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate, în anumite circumstanțe, cauza persoanelor un real prejudiciu ireparabil și pe care echitatea îi impune ca fiind de evitat în măsura posibilului.

Față de cele ce preced, tribunalul, având în vedere prevederile art. 15 din Legea nr. 554/2004, tribunalul a admis în parte și cererea de suspendare a executării formulată de reclamați, dispunând suspendarea executării nr.34/2010 în parte, în măsura admiterii acțiunii reclamanților, până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI, solicitând

admiterea recursului, modificarea în parte a sentinței civile recurate, în

sensul respingerii cererii de suspendare a Deciziei nr. 34/_ emisă de C. de

C. a Județului B. N. și a Încheierii nr. VI.76/_ pronunțată de Comisia de Soluționare a Curții de C. a R., măsură dispusă de instanța de fond, pe care o considerăm netemeinică și nelegală.

În motivarea recursului, recurenta a arătat că în fapt, C. de C. B. -N. a efectuat auditul financiar al contului anual de execuție pe anul 2009, la P. M.

B., Județul B. N. .

Cu prilejul efectuării auditului financiar s-au constatat nereguli și abateri de la legalitate și regularitate, care au fost consemnate în Procesul-verbal de constatare nr. 7175/_, încheiat la P. M. B., Județul B. -N. . Pentru valorificarea procesului verbal, C. de C. B. -N. a emis Decizia nr. 34/2010, prin care a stabilit măsuri de remediere a deficiențelor. Entitatea auditată s-a adresat cu o contestație Camerei de C. B. -N. . Comisia de Soluționare a Contestațiilor a Curții de C. a R. a respins contestația formulată de reclamantă, prin Încheierea nr. VI. 76 din_ . Ulterior, entitatea auditată s-a adresat instanței cu "sesizarea"; care formează obiectul prezentului dosar, prin care solicită suspendarea executării Deciziei nr. 34/2010 a Camerei de C. B. -N. și modificarea în parte a acesteia.

Obiectul prezentului dosar îl constituie cererea reclamantei, P. M.

prin care a solicitat:
1. suspendarea deciziei atacate, până la soluționarea prezentei cauze, în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 55412004 a contenciosului administrativ;
2. admiterea sesizării, admiterea contestației și, pe cale de consecință, modificarea în parte a deciziei contestate.
  Prin Sentința civilă nr. 2596/2012 pronunțată în ședința publică din data de
  12 octombrie 2012 instanța de fond a admis în parte cererea reclamanților și a dispus suspendarea executării Încheierii nr.Vl, 76 din_ și a Deciziei nr. 34/2010 în parte, în măsura admiterii acțiunii reclamanților, până la soluționarea irevocabilă a cauzei.
  Solicită admiterea recursului, modificarea în parte a sentinței recurate în sensul respingerii cererii de suspendare formulate de reclamanți, ca neîntemeiată, în baza art. 304¹raportat la art. 304 pct. 9 din codul de procedură civilă și înțelege să critice pentru nelegalitate soluția instanței de fond pentru următoarele motive :
  Motivul de recurs pe care își întemeiază cererea este cel prevăzut de art. 304 pct. 9 Cod procedură civilă, "Când hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii";.
  Apreciază că prima instanța a procedat în mod greșit atunci când "a dispus suspendarea Încheierii VI. 76103.03.20 și a Deciziei nr. 34/2010 în parte, în măsura admiterii acțiunii reclamanților";, pentru următoarele argumente:
  În considerentele sentinței civile recurate, tribunalul a reținut faptul că"; nu este suficient doar ca partea interesată să susțină că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege, ci trebuie să prezinte și argumente pe baza cărora să se poată realiza o analiză în concret a cazului bine justificat și a iminenței unei pagube în raport cu natura și amploarea măsurii dispuse prin actul contestat ". însă analizând pe rând cele două condiții cumulative prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, în mod netemeinic și nelegal a apreciat că în cauză sunt întrunite condițiile legale privind suspendarea actului atacat, deși nici una din cele două condiții nu sunt dovedite a fi îndeplinite de către reclamanți.
  1.În mod indubitabil, în prezentul litigiu nu sunt întrunite condițiile pentru o eventuală suspendare a actului administrativ atacat, în temeiul art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare.
  8
  a). La o primă analiză, se observă că, în cuprinsul deciziei nr. 34/2010 au fost dispuse măsuri prin care se urmărește înlăturarea unor abateri de la legalitate și regularitate de către entitatea verificată, care nu pot fundamenta o acțiune de suspendare.
  Totodată, învederează că, reclamanții nu fac dovada întrunirii condițiilor prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
  b). O primă precizare care se impune a fi făcută este aceea că Legea nr. 262/2007 pentru modificarea si completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 a indicat în mod expres că suspendarea executării unui act administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, în condițiile art. 15 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ, pentru motivele prevăzute la art. 14 din acest act normativ. În acest caz sunt incidente toate considerațiile teoretice referitoare la cazul bine justificat și paguba iminentă;
  c). Pentru a se asigura unitate a regimului juridic al suspendării executării actelor administrative unilaterale, art. 15 alin. 2 din Legea 554/2004, face trimitere la dispozițiile art. 14, care se aplică în mod corespunzător;
  d). Astfel, art. 14 din Legea Contenciosului Administrativ 554/2004, cu modificările și completări le ulterioare, în ceea ce privește, suspendarea executării unui act administrativ, prevede la alin. (1) că "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond";.
  În doctrină se apreciază că instanța care este chemată să decidă măsuri de protecție provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente. Asemenea măsuri pot fi acordate în special în situația în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat și în cazul în care există argument juridic aparent valabil referitor la pretinsa nelegalitate a actului administrativ;
  e), Cât privește noțiunea de "pagubă iminență";, se reține că în art. 2 alin. 1 lit. ș din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, s-a convenit asupra unui sens larg, avându-se în vedere nu numai sensul clasic de prejudiciu efectiv, ci și sensul de perturbare previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice, după caz a unui serviciu public.
  Se înțelege că, într-o acțiune care are ca temei încălcarea unui drept subiectiv, reclamantul poate invoca ideea de perturbare doar dacă se află într-o legătură cauzală cu paguba.
  Or, în speță nu se poate vorbi de o pagubă, și cu atât mai puțin iminentă, care ar putea să afecteze pe reclamanți, întrucât, Decizia nr. 34/2010 a Camerei de
B. N. se referă la recuperarea unor sume de bani încasate ilegal. Deci, nu recuperarea prejudiciului înregistrat prin plata, respectiv încasarea în mod ilegal a unor așa zise drepturi bănești poate fi considerată o pagubă pentru reclamanți, ci chiar nerecuperarea acestui prejudiciu, fapt ce ar priva bugetul local de sumele respective, sume care ar putea să aibă o destinație legală;

f). Textul de lege cere reclamanților ca pe lângă "iminenta pagubei"; să înfățișeze instanței și alte împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, împrejurări care să fie de natură a argumenta faptul că este vorba de "un caz bine justificat";.

Legea prevede că suspendarea se poate cere "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente"; .Acestea sunt, așa cum s-a conturat în doctrină dar și în practică, două condiții care trebuie îndeplinite în mod cumulativ.

În ceea ce privește cazul bine justificat, practica jurisprudențială a instanței supreme a statuat în mod constant că "nu poate fi argumentat cazul bine justificat prin invocarea unor aspecte care țin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acțiunii de anulare. "

g). Actul administrativ, după cum se cunoaște, se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se spune că emană ) și pe prezumția de veridicitate ( actul exprimă ceea ce în mod real a decis organul emitent). De aici, rezultă principiul executării din oficiu (executio ex officio), întrucât actul administrativ unilateral este el însuși executoriu. Cu alte cuvinte a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

h). Tocmai de aceea, suspendarea actelor administrative este considerată ca o situație de excepție. În doctrină se vorbește despre principiul revocabilității actului administrativ, dar nu și despre principiul suspendării, suspendarea fiind o excepție de la regula executării din oficiu;

i). Măsurile dispuse prin Decizia nr. 34/2010 au suport legal, deci se bucură de o aparentă de legalitate care a fost analizată și menținută în parte, astfel că nu se poate reține ca fiind îndeplinită condiția existenței unui caz bine justificat.

Ceea ce a reținut instanța de fond ca argumente ale cazului bine justificat, respectiv autoritatea de lucru judecat și incidența dispozițiilor Legii nr. 84/2012, arătăm că acestea nu sunt de natură a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actelor de control încheiate de C. de C. întrucât, întrucât, pe de o parte autoritatea de lucru judecat nu poate fi invocată în speță, față de aceea că de la data pronunțării hotărârii judecătorești invocate, respectiv 2008, sistemul de salarizare al personalului bugetar a suferit modificări, și ca urmare dispozițiile instanței erau obligatorii și se aplicau doar în perioada în care actele normative ce au reglementat salarizarea personalului bugetar nu s-au modificat; pe de altă parte Legea 84/2012 nu creează o prezumție de legalitate a acordării drepturilor salariale acordate, și implicit nu stabilește nelegalitatea actelor de control încheiate de C. de C., ci numai exonerează de la plată sumele stabilite de C. de C. ca fiind prejudicii, fără a statua, fără a face vreo referire cu privire la legalitatea sau nelegalitatea acordării acestor drepturi salariale.

La pronunțarea sentinței recurate, prima instanță nu a avut în vedere nici Decizia nr. 768/ 2007 a Curții Constituționale, prin care s-a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art.12 din Legea nr. 130/1996, dar care în considerente a reținut că stabilirea drepturilor salariale ale personalului bugetar se realizează doar în baza legii, fiind atributul exclusiv al legiuitorului de a stabili sistemul de salarizare al personalului bugetar. Or, după cum se cunoaște, în puterea de lucru judecat intră nu numai dispozitivul, ci și considerentele care vin și

lămuresc, explică dispozitivul.

De asemenea, recomandările făcută prin decizia emisă de C. de C. a Județului B. N. privind luarea măsurilor de recuperare a sumelor achitate fără suport legal, nu sunt de natură a crea un prejudiciu bugetului administrației publice locale care să justifice cererea de suspendare a executării actului contestat, ci, dimpotrivă, prin această recomandare s-a urmărit

recuperarea prejudiciului cauzat acestei instituții. În aceste condiții, nu se poate vorbi de o sărăcire a patrimoniului reclamanților, ci, dimpotrivă, prin recuperarea sumelor de la salariați rezultă o mărire a patrimoniului entității controlate.

j).Referitor la paguba iminentă, solicită a se observa că nu este dovedită, susținerile reclamanților fiind simple afirmații nedovedite, întrucât însăși executarea actului nu poate fi considerată o pagubă.

În mod nelegal instanța de fond a reținut și în acest caz că este îndeplinită cea de a doua condiție necesară suspendării unui act administrativ,cea a pagubei iminente "în condițiile în care se afectează în mod direct și irecuperabil situația angajaților entității verificate’’, deși vătămarea se presupune să fie proprie persoanei ce se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, respectiv să afecteze patrimoniului reclamanților și nu pe al angajaților.

Totodată, în mod nelegal, instanța de fond a reținut și incidența dispozițiilor Legii nr. 84/2012, care prevede expres faptul că nu " Sumele recuperate până la data intrării în vigoare a prezentei legi, ca urmare a deciziilor prevăzute la alin. 1, nu se restituie, instituindu-se astfel un dezechilibru între păstrarea efectelor actului posibil ilegal și gradul de afectare al reclamantei prin producerea efectelor acestui act";.

Paguba efectivă ar trebui să constea într-o consecință a executării care s-ar produce asupra bugetului sau activității persoanei în cauză. Or, recuperarea sumelor nu ar trebui să se facă din bugetul local, ci de la persoanele care ar fi beneficiat de sume din acest buget. În cauza de față nu se poate vorbi de o pagubă, și cu atât mai puțin iminentă, care ar putea să afecteze reclamanta, întrucât, Decizia nr.34/2010 a Camerei de C. a Județului B. N. se referă la recuperarea unor drepturi salariale acordate cu încălcarea dispozițiilor legale.

k). Reclamanții nu invocă iminența producerii unui prejudiciu material viitor și previzibil în patrimoniul propriu, ci în patrimoniul unor terțe persoane - angajații din administrație. Or, rezultă cu claritate din dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004 că paguba care trebuie prevenită sau care va fi reparată trebuie să fie proprie persoanei ce se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim.

În speța dedusă judecății, reclamanții nu invocă un prejudiciu material direct, iar în ceea ce privește perturbarea gravă a activității instituției, apreciază că prejudiciul previzibil este "un prejudiciu care este sigur că se va produce";, iar nu un prejudiciu probabil.

1). Recomandarea R (89) 8 a Comitetului de miniștri al Consiliului Europei, reținută de instanța de fond nu are forța juridică obligatorie, așa cum lasă să se înțeleagă, întrucât nu face parte din accquis-ul comunitar pe care statele membre ale Uniunii Europene sunt ținute a le respecta și a le îngloba în legislația internă. După cum reiese din chiar titulatura acesteia, este doar o recomandare, iar respectarea acestuia este la libera apreciere a fiecărui stat membru al U.E. dacă îl acceptă și îl preia în legislația proprie, iar subiecții de drept comunitar nu îl pot invoca în apărarea intereselor lor decât, cel mult, ca argument suplimentar la izvoarele interne de drept.

De fapt, prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ sunt în concordanță cu Recomandarea R (89) 8 a Comitetului de miniștri al Consiliului Europei, în ceea ce privește situațiile în care poate fi admisă o cerere de suspendare a executării actelor administrative. Astfel că, ne apare ca fiind superfluă și nejustificată invocarea acestei recomandări a Consiliului de miniștri.

m), Așadar, admițând cererea de suspendare a reclamanților și dis punând suspendarea executării măsurilor dis puse prin Decizia mai sus amintită, instanța nu a făcut altceva decât să înlesnească întreruperea procedurii de luare a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi a României și de executare efectivă a acestor măsuri, un timp nedeterminat, inclusiv nerecuperarea banilor publici cheltuiți nelegal o perioadă nedeterminată, dar îndelungată de timp, ceea ce poate determina perpetuarea unor astfel de acte și în viitor.

Pentru aceste considerente, solicită instanței să cântărească cu maximă responsabilitate argumentele pe care le aduc în prezenta cauză, astfel contribuind împreună la întărirea stării de legalitate și a stării de drept.

A proceda altfel, înseamnă a încuraja cheltuirea iresponsabilă a banului public, ceea ce indiferent de motivele prin care s-ar justifica, nu poate fi tolerată.

Pe cale de consecință, solicită admiterea recursului, modificarea în parte a sentinței civile recurate în sensul respingerii cererii de suspendare a încheierii nr.

76 din_ și a Deciziei nr. 34/2010.
În drept, și-a întemeiat prezentul recurs pe dispozițiile art. 299 și urm. Cod procedură civilă, pe cele ale art. 304 alin. l pct. 9 și art.304 ¹Cod procedură civilă, cât și pe celelalte acte normative la care a făcut referire în cuprinsul prezentului recurs.
Aceeași pârâtă a declar recurs și împotriva soluției primei instanță pe fondul cauzei solicitând
modificarea în parte a hotărârii în sensul respingerii cererii de anulare în parte a Deciziei nr. 34 /_ emisă de C. de C. - C. de C. B.
-N. și a Încheierii nr. VI.76/_, emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de C. .
Consideră că hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prev. de art. 304 pct. 9 C. pr. civ.
1. Apreciază că prima instanță a procedat în mod greșit atunci când a constatat, "în privința drepturilor salariale de care au beneficiat funcționarii publici din cadrul Primăriei B. în baza prevederilor art. 14 alin. 9, art. 23 alin. 5 lit. c, g și h și art. 37 alin. 4 și 6 din anexa la H.C.L. B. nr. 9/31 ianuarie 2008, nelegalitatea dispoziției de la pct. II din Decizia nr. 34/2010 a Camerei de C. B.
  N., sens în care se va dispune anularea în parte a Încheierii nr. VI. 76/_ și în parte a Deciziei nr. 3412010, cu consecința exonerării reclamanților de la obligația de a verifica modul de acordare a drepturilor salariale de care au beneficiat funcționarii publici din cadrul Primăriei B. în baza prevederilor mai sus menționate din anexa la H.C.L. nr. 9/2008".
2. Consideră că, în mod eronat instanța de fond a decis următoarele:
  "Tribunalul apreciază că legalitatea sporurilor și indemnizațiilor prevăzute de prevederile acordului colectiv ce au făcut obiectul analizei in cadrul dosarului soluționat prin sentința nr. 1002/CA/2008 nu mai poate fi pusă in discuție nici de către C. de C. și nici de către instanță, nesocotirea puterii de lucru judecat a unei hotărâri judecătorești irevocabile fiind de natură a aduce atingere principiului securității raporturilor juridice",
3. Actele administrative a căror anulare se cere, sunt temeinice și legale și menționează argumentele care susțin legalitatea concluziilor controlului și nelegalitatea acordării drepturilor salariale.
  Auditul financiar al contului de execuție și al situațiilor financiare pe anul 2009 privind bugetul Primăriei M. B. a relevat unele nereguli și abateri de la legalitate și regularitate.
  Acestea se referă, în esență, la faptul că la nivelul Primăriei M. B., în cursul anului 2009, s-au acordat anumite "drepturi bănești" funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul acestei instituții bugetare, care exced cadrului legal reglementat, privind salarizarea personalului din instituțiile bugetare pe anul 2009.
4. În susținerea legalității actelor de control întocmite cu prilejul controlului precizează următoarele:

a). În cursul anului 2009, personalul contractual din cadrul Primăriei B. a beneficiat de sporuri, îndemnizații și alte drepturi de natură salarială în baza Contractului colectiv de muncă aprobat de Consiliul local B. prin H.C.L. nr. 10/31 ianuarie 2008 și înregistrat la D.M.P.S. B. -N. sub nr. 595/29 februarie 2008.

Tribunalul B. -N., prin Sentința civilă nr. 970/CA/2008, a dat câștig de cauză personalului contractual din cadrul Primăriei M. B. .

În urma recursului promovat de către Prefectul Județului B. -N. la C.

de Apel C. această instanță a anulat în întregime H.C.L. nr. 10/_ a Consiliului local al municipiului B., prin Decizia civilă nr. 1811/2009.

În urma cererii de revizuire formulată de Consiliul local al municipiului B. prin P. și de către Sindicatul liber al salariaților din serviciile publice ale Consiliului local al municipiului B., C. de Apel C., prin Decizia civilă nr. 2625/2009, a schimbat în parte Decizia civilă nr. 181112009 admițând recursul declarat de Prefectul Județului B. -N., respectiv anularea prevederilor art. 13 alin. (10) și art. 21 alin. (5) lit. c, m, n, o, p din Anexa nr. I (Contractul colectiv de muncă) la H.C.L. nr. 10/31 ianuarie 2008, care se referă la :

art. 13 alin.( 1 O) - transportul gratuit dus-întors din concediul de odihnă;
art. 21 alin. (5) lit. c) - spor de fidelitate; m) - spor pentru relații cu publicul;

n) - spor de mobilitate; o) - spor pentru titlu științific; p)- spor pentru elaborare proiecte din fonduri nerambursabile.

Din verificarea efectuată pe eșantionul selectat s-a constatat că s-au mai acordat nelegal personalului contractual următoarele drepturi salariale: indemnizație de hrană; un salariu mediu brut pe economie pentru o ținută decentă; prima de Paști, echivalentă cu un salariu mediu brut pe economie; prima de Crăciun, echivalentă cu un salariu mediu brut pe economie; cadou în valoare de

150 lei pentru copii de sărbători, precum și pentru femei de 8 Martie; prima de refacere a capacității de muncă (prima de vacanță), drepturi care nefiind atacate în contencios administrativ de Prefectul Județului B. -N. nu au

intrat sub incidența autorității de lucru judecat.

Aceste drepturi acordate sunt în afara prevederilor legale privind salarizarea personalului din sectorul bugetar, fiind acordate cu încălcarea prevederilor O.G. nr. 10/2008 și H.G. nr. 281/1993, care prevăd expres categoriile de sporuri și îndemnizații de care beneficiază personalul contractual.

Din verificarea efectuată pe un eșantion de 71 elemente s-a constatat ca s-au acordat nelegal sporuri, indemnizații și alte drepturi de natură salarială conform Contractului colectiv de muncă, în sumă brută de 95.226 lei, la care se adaugă contribuții plătite de angajator în sumă de 16.629 lei. Menționează că indemnizația de hrană și cadourile pentru copii și femei, în valoare de 150 lei, au fost acordate fără a fi impozitate, iar celelalte sporuri acordate, fiind incluse în venitul brut au fost impozitate.

La solicitarea auditorilor publici externi instituția a întocmit Situația (estimativă) privind drepturile acordate conform Contractului colectiv de muncă în anul 2009, din aceasta reieșind că au fost plătite astfel de drepturi în sumă de

3.588.479 lei, din care 3.484.662 lei de la titlul "cheltuieli de personal" și suma de 103.817 lei de la titlul " bunuri și servicii". Au mai fost efectuate plăți reprezentând contribuții sociale datorate de angajator aferente acestor drepturi în sumă de 670.683 lei, astfel că valoarea estimată a plăților efectuate aferente drepturilor salariale sau de natură salarială constatate ca fiind în afara prevederilor legale este în sumă de 4.259.162 lei.

În ceea ce privește funcționarii publici, arătă faptul că în anul 2009 aceștia au beneficiat de sporuri și alte drepturi de natură salarială, prevăzute în acordul colectiv de muncă.

Prefectul Județului B. -N. a atacat în contencios administrativ acordul colectiv de muncă la Tribunalul B. -N. solicitând anularea prevederilor art. 14 alin. (9), art. 23 alin. (4) lit. c), g) și h), art. 27 alin. (4) și alin. (6) din Anexa nr. I la

H.C.L nr. 9/2008, deoarece sunt nelegale. Prin Sentința civilă nr. 1002/CA/2008, pronunțată de Tribunalul B. -N. s-a dat câștig de cauză funcționarilor publici

din cadrul Primăriei B. . iar Prefectul Județului B. -N. a înaintat recurs la

C. de Apel C. . C. de Apel C. a respins ca tardiv recursul declarat de Prefectul Județului B. -N. și a menținut în întregime Sentința nr. 1002/CA/2008.

Din verificarea efectuată pe eșantionul selectat s-a constatat că s-au acordat funcționarilor publici spor pentru elaborarea proiectelor din fonduri nerambursabile, indemnizație pentru o ținută decentă, indemnizație de hrană, cadouri în sumă de 150 lei pentru copii de sărbători și pentru femei de 8 Martie și sume cu ocazia pensionarii, care nefiind atacate în contencios administrativ de Prefectul Județului B. -N. nu au intrat sub incidența autorității de lucru judecat. Aceste drepturi salariale au fost acordate în afara prevederilor legale privind salarizarea în sectorul bugetar, fiind acordate cu încălcarea prevederilor

O.G. nr. 6/2007 și O.G. nr. 9/2008 care reglementează salarizarea funcționarilor publici.

Din verificarea efectuată pe un eșantion de 81 elemente s-a constatat ca s-au acordat nelegal sporuri, indemnizații și alte drepturi de natură salarială, conform Acordului colectiv de muncă, în sumă brută de 48.143 lei, la care se adaugă contribuții plătite de angajator în sumă de 8.062 lei. Menționează că îndemnizația de hrană și cadouri le pentru copii și femei în valoare de câte 150 lei au fost acordate fără a fi impozitate, iar celelalte sporuri acordate, fiind incluse în venitul brut, au fost impozitate.

La solicitarea auditorilor publici externi instituția a întocmit Situația (estimativă) privind drepturile acordate conform Acordului colectiv de muncă in anul 2009, din aceasta reieșind că au fost plătite astfel de drepturi în sumă de 936.611 lei, din care 904.811 lei de la cheltuieli de personal si 31.800 lei de la bunuri și servicii. Au mai fost efectuate plăți reprezentând contribuții sociale datorate de angajator aferente acestor drepturi în sumă de 121.438 lei, astfel că valoarea estimată a plăților efectuate, aferente drepturilor salariale sau de natură salarială constatate ca fiind în afara prevederilor legale. este de 1.058.049 lei.

Negocierea drepturilor salariale menționare mai sus, atât în cazul personalului contractual cât și în cazul funcționarilor publici, s-a făcut în afara cadrului legal, încălcându-se prevederile legale privind salarizarea personalului din sectorul bugetar. respectiv ale art. 157 din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, dispozițiile art. 12 din Legea nr. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă și ale art. 72 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. Asupra ultimelor două reglementări legale menționare s-a pronunțat și Curtea Constituțională în sensul că aceste prevederi sunt constituționale și ca atare nu se pot negocia alte drepturi.

În ceea ce privește prevederile ilegale ale contractului colectiv de muncă face următoarele precizări:

a.) În calitatea sa de angajator și ordonator de credite, P. ul M. B. a pus în executare contractul uzând de principiul instituit de art. 236 alin. 4 din Codul muncii, potrivit căruia acesta constituie legea părților, deși avea un mandat limitat de condiția impusă de actul normativ, respectiv că acest contract trebuie să fie încheiat cu respectarea dispozițiilor legale.

Potrivit prevederilor Legii nr. 24/2000, respectiva art. 78 referitor la obiectul de reglementare și art. 79 referitor la subordonarea față de actele de nivel superior, toate actele autorităților publice locale trebuiesc a fie " în limitele stabilite prin Constituție și prin lege și numai in domeniile în care acestea au atribuții legale" și "se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului și altor acte de nivel superior"; .

Or, în cazul mai sus prezentat, deși principiul autonomiei locale implică dreptul autorităților publice locale descentralizate de a-și adopta bugetele proprii de venituri și cheltuieli, totuși acest drept este sever limitat, întrucât veniturile locale

sunt completate prin alocații primite de la bugetul de stat. S-ar crea o situație de inegalitate între angajații unităților bugetare de la nivel central și cei ai unităților bugetare locale, dacă în bugetele locale s-ar prevedea acordarea de cadouri sau prime, ceea ce ar contraveni art. 16 din Constituția R., revizuită în anul 2003.

M. B., ca autoritate a administrației publice locale, are atât competența aprobării bugetului, precum și "obligația de a gestiona resursele proprii, în acord cu atribuțiile ce îi revin, potrivit dispozițiilor Legii administrației publice locale, acestea fiind proporționale cu competențele și responsabilitățile prevăzute de lege".

b). Potrivit principiului obligativității respectării legilor prevăzut la art. 51 din Constituție, dispozițiile art. 119 din Legea fundamentală prevăd ca "autonomia locală se exercită conform legilor statului".

De asemenea, în lumina Cartei europene a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificată de România "Principiul autonomiei locale trebuie sa fie recunoscut in legislația interna și, pe cât posibil, în Constituție"; (art. 2). iar "Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importanta a treburilor publice" (art. 3 pct. 1). În considerarea acestui drept, art. 4 pct. 2 prevede că "Autorităților administrației publice locale le este recunoscută, în cadrul legii, capacitatea deplină de a-și exercita inițiativa în toate domeniile ce nu sunt excluse din cadrul competențelor lor sau care nu sunt atribuite unei alte autorități",

Or, în cazul de fată, autoritățile publice locale, ca și celelalte autorități și instituții publice bugetare, nu au potrivit legii, competenta de a acorda alte sporuri decât cele prevăzute în legile speciale de salarizare ale personalului bugetar.

), Având în vedere prevederile Constituției R., ale Codului muncii, precum și ale normelor juridice incidente în materia salarizării, aferentă personalului din sectorul public pentru anul 2010, consideră că unele dintre clauzele cuprinse în aceste contracte încalcă reglementările legale, iar plățile ordonanțate din bugetul Primăriei M. B. au fost efectuate cu încălcate
flagrantă a Legii finanțelor publice locale.
Potrivit prevederilor art. 157 alin. 2 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii-cu modificările și completări le ulterioare, potrivit cărora: "S. ul de salarizare a personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale se stabilește prin lege, cu consultarea organizațiilor sindicale reprezentative" .
La art. 41 alin. 2 din Constituție, se menționează că dreptul salariaților la măsuri de protecție socială se exercită în condițiile legii, iar alin. 5 al aceluiași articol garantează dreptul la negocieri în materie de muncă și caracterul obligatoriu al convențiilor colective, dar negocierile și convențiile colective trebuie desfășurate, respectiv încheiate cu respectarea dispozițiile legale.
Art. 137 alin. 1 din Constituție prevede de asemenea că: "Formarea, administrarea, întreținerea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ - teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege".
), Dispozițiile art. 1 alin. 1 din Legea nr. 130/2006, cu modificările și completările ulterioare, definește "contractul colectiv de muncă" ca fiind " convenția

încheiată între patron sau organizația patronală, pe de o parte, și salariați, reprezentați prin sindicate ori în alt mod prevăzut de lege, de cealaltă parte, prin care se stabilesc clauze privind condițiile de muncă, salarizarea precum și alte drepturi și obligații ce decurg din raporturile de muncă", iar alin. 2 definește

termenul de patron/patronat în sensul de "persoana fizică și persoana juridică care angajează salariați prin încheierea contractelor individuale de muncă"

Astfel, din textele de lege prezentate, rezultă că legea se referă la relațiile dintre patroni/patronate și salariații angajați de aceștia și bine înțeles plătiți de patroni, în calitate de persoană fizică sau în calitate de persoană juridică, din bani care aparțin acestuia.

După cum se poate constata, abia în art. 12 alin. 1 din lege se fac referiri la contractele colective de muncă pe care le pot încheia salariații instituțiilor bugetare, citează "Contractele colective de muncă se pot încheia și pentru salariații instituțiilor bugetare.

Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legate",

Coroborând prevederile art. 1 alin. 1 și alin. 2 cu prevederile art. 12 alin. 1, rezultă că la nivelul instituțiilor bugetare contractul se încheie între reprezentanții salariaților și conducătorul entității respective.

e). Dispozițiile art. 36 alin. 2-9 din Legea nr. 215/2001 constituie cadrul general al atribuțiilor pe care le poate exercita consiliul local. prin raportare la principiul general aplicabil în materia dreptului public conform căruia o autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nici o acțiune care nu îi este expres permisă, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat conform căruia "tot ce nu este interzis este permis". Autoritățile publice administrative nu pot acționa decât în temeiul și în vederea executării legii și nu pot exercita decât acele atribuții care sunt în mod expres date în sarcina sa prin Constituție sau prin lege. Se observă că niciuna din atribuțiile expuse pe larg în art. 36 din Legea nr. 215/2001 nu se referă la posibilitatea acestora de a hotărî cu privire la acordarea unor sume de bani angajaților proprii (sporul de dispozitiv), cum este cazul în speță.

Această atribuție nu îi este conferită consiliului local printr-o lege, alta decât Legea nr. 215/2001.

Reiterând principiul de drept public conform căruia nicio autoritate publică nu poate acționa decât în limitele competențelor stabilite expres de lege, în speța de față, P. ul M. B. a acționat în afara atribuțiilor ce îi revin conform legii și nu în exercitarea acestora.

f). De altfel, raporturile de serviciu ale funcționarilor publici se exercită în baza actului administrativ de numire în funcția publică, astfel că funcționarii publici nu își desfășoară activitatea în temeiul unui contract individual de muncă, drepturile și obligațiile nefiind cuprinse în contracte/acorduri colective de muncă, regimul juridic al raporturilor de serviciu fiind stabilit prin Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

g). În susținerea temeiniciei susținerilor sale menționează și Decizia nr.768 din 18 septembrie 2007 a Curții Constituționale, referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. 1 teza a doua din Legea nr. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă, unde se fac următoarele precizări: "Art. 137 alin. 1 din Constituție prevede că:,,(l)Formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege". " În aceste condiții se impune ca și drepturile salariale ale salariaților instituțiilor publice să fie stabilite prin lege în limite precise, care nu pot constitui obiect al negocierilor și nu pot fi modificate prin convenții colective",

Din cele de mai sus rezultă că personalul din administrația publică locală nu își poate negocia "alte drepturi", însă acestea trebuie să fie prevăzute și stabilite "în condițiile legii" în vigoare.

h). Așadar, și dispozițiile acestei Decizii confirmă cele arătate mai sus, și precizează că drepturilor salariale ale funcționarilor publici. inclusiv sporurile, nu

se pot stabili prin negociere, întrucât ele nu pot fi determinate decât în conformitate cu dispozițiile legale prevăzute de legislația specifică acestei categorii.

Se precizează că funcționarii publici pot beneficia de sporuri salariale în condițiile stabilite prin acte normative de salarizare a funcționarilor publici și de legislația specifică autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea.

Din prevederile actelor normative menționate mai sus, rezultă ca pentru funcționarii publici și personalul contractual nu exista baza legala care sa permită stabilirea unor clauze privind acordarea unor drepturi salariale de orice fel, altele decât cele care sunt nominalizate în aceste acte normative.

Nu exista nici o alta autoritate competenta sa acorde drepturi de natura salariala, altele decât cele nominalizate în actele normative mai sus menționate.

Prin urmare, consideră că drepturile salariale acordate în baza Acordului/Contractului Colectiv de Muncă încheiat la nivelul Unității Administrativ Teritoriale M. B. s-a efectuat fără respectarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului din instituțiile bugetare.

Analizând recursurile formulate prin prisma motivelor de recurs și a apărărilor formulate și având în vedere prevederile art.304, 3041 C. reține următoarele:

C. de conturi a R. în calitate de pârâtă recurentă a criticat hotărârea primei instanțe dintr-o dublă perspectivă: în ceea ce privește măsura de suspendare a executării actului administrativ dispusă de instanță în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 14 din același act normativ cât și din perspectiva fondului cauzei aceea a legalității actului administrativ atacat.

În ceea ce privește cererea de suspendare a executării actului administrativ atacat, C. constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a legii în urma analizării condițiilor impuse de dispozițiile legale sus amintite statuând că măsurile dispuse de C. de C. cu privire la obligația de a verifica modul de acordare a drepturilor salariale de care au beneficiat funcționarii publici din cadrul Primăriei B. în baza prev. art.14 alin.9, art. 23 alin. 5 lit. c, g și h și art. 37 alin.4 și 6 din Anexa la H.C.L. B. nr. 9/_, obligație stabilită în cuprinsul dispoziției de la pct. II din Decizia nr. 44/2010 a Camerei de C. B.

-N., creează o aparentă de nelegalitate decurgând din nerespectarea autorității de lucru judecat, așa încât în limita constatării motivelor de nelegalitate, în mod corect s-a apreciat ca fiind îndeplinită în cauză condiția cazului justificat. Prin urmare până la momentul transformării irevocabile pe fondul litigiului, legalitatea actelor constatatoare emise de pârâta recurentă și implicit aplicabilitatea prevederilor Legii amnistiei fiscale au fost apreciate în concordanță cu existența cazului bine justificat care a determinat măsura suspendării executării acestuia.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente acesta a fost analizată în strânsă legătură cu aceea a cazului bine justificat pe care un posibil act nelegal o poate produce asupra patrimoniului celui în cauză, prin punerea sa în executare mai înainte de verificarea legalității actului. De aceea în mod justificat s-a apreciat că executarea unor acte aparent nelegale, mai înainte ca instanța să soluționeze cererea privind anularea lor, este de natură să cauzeze un prejudiciu material concret, în condițiile în care, se afectează în mod direct și irecuperabil situația angajaților entității verificate, în condițiile în care potrivit prev. art. 2 alin.2 din Legea nr. 84/2012 " sumele recuperate până la data intrării în vigoare a prezentei legi, ca urmare a deciziilor prevăzute la alin.1, nu se restituie";, instituindu-se astfel un dezechilibru între păstrarea efectelor actului posibil ilegal și gradul de afectare al reclamantei intimate prin producerea efectelor acestui act. De aceea în mod legal s-a apreciat îndeplinită și cerința pagubei iminente.

Așa fiind cât privește măsura suspendării cuprinsă în hotărârea atacată, C. reține că aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, iar motivele de recurs invocate sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse.

Hotărârea primei instanțe a fost criticată sub aspectul nelegalității sale parțiale și în ceea ce privește soluția adoptată pe fondul litigiului. Astfel a fost invocat motivul de recurs prev. de art. 304 pct. 9 C. pr. civ. arătându-se că prima instanță a procedat în mod greșit atunci când a constat că în privința drepturilor salariale de care au beneficiar funcționarii publici din cadrul primăriei B. în baza prev. art. 14 alin.9, art. 23 alin.5 lit. c, k și h și art. 37 alin.4 și 6 din Anexa la H.C.L. B. nr. 9/_ este nelegală.

În opinia recurentei actele administrative a căror anulare parțială s-a dispus sunt legale și temeinice întrucât acestea se referă în esență, la faptul că la nivelul Primăriei M. B., în cursul anului 2009, au fost acordate anumite drepturi bănești funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul acestei instituții bugetare pe anul 2009. Chiar dacă există hotărâri judecătorești irevocabile care au statuat asupra legalității unor sporuri, indemnizații și alte drepturi de natură salarială, în baza contractului colectiv de muncă aprobat prin H.C.L. nr. 10/_, în afară de acestea, s-a efectuat o verificare pe un eșantion selectat, și s-a constatat că au fost acordate nelegal personalului contractual și alte drepturi salariale: indemnizație de hrană; un salariu mediu brut pe economie pentru o ținută decentă, prima de Paști, echivalentă cu un salariu mediu brut pe economie, prima de Crăciun, cadou în valoare de 150 lei pentru copii de sărbători precum și pentru femei de 8 Martie, prima de refacere a capacității de muncă ( acestea fiind acordate în afara legii ).

În ceea ce privește funcționarii publici se arătat că și în privința acestora au fost acordate sporuri și alte drepturi de natură salarială prevăzute în Acordul colectiv de muncă, și care nefiind atacate în contencios administrativ nu au intrat sub incidenta aut de lucru judecat, ele fiind acordate în afara prevederilor legale privind salarizarea în sectorul bugetar, fiind date cu încălcarea prev. O.G. nr. 6/2007 și O.G. nr. 9/2008.

Așa cum rezultă din probele administrate în cauză doar cu privire la o parte din conținutul prevederilor Contractului colectiv de muncă încheiat între Consiliul Local al M. B. și personalul contractual din cadrul aparatului de specialitate al primarului, s-a dispus anularea prin hotărâre judecătorească irevocabilă, așa încât în mod întemeiat prima instanță a analizat legalitatea acordării sporurilor prevăzute în alte prevederi ale aceluiași contract, care nu au fost supuse controlului judecătoresc anterior investirii instanței așa încât toate sporurile asupra cărora recurentul a formulat critici, și care nu au fost constatate ca fiind legale anterior urmare a controlului de tutelă administrativă, au fost apreciate in mod corect de prima instanță ca fiind nelegale și din această perspectivă actul administrativ emis de C. de conturi a fost păstrat.

Și este așa deoarece, art. 12 alin. 1 din Legea nr. 130/1996 republicată privind contractul colectiv de muncă prevede posibilitatea încheierii contractelor colective de muncă și pentru salariații instituțiilor bugetare, cu obligația respectării

interdicției negocierii de clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale.

Astfel, tribunalul a reținut în mod corect că prevederile contractului/acordului colectiv de muncă de care s-au prevalat reclamanții în acțiunea formulată, nu pot produce efectele preconizate prin demersul judiciar inițiat, întrucât potrivit dispozițiilor imperative ale art. 12 alin. 1 din Legea nr. 130/1996, prin contractele colective nu se pot negocia clauze referitoare la

drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale, precum în cauză.

Tocmai de aceea nu pot fi incidente în cauză prevederile contractului, respectiv acordului colectiv invocate referitor la drepturile suplimentare reținute în actele de control emise de C. de C., câtă vreme, apare ca incontestabilă concluzia că aceste sume de bani acordate personalului sunt drepturi de natură salariată, acestea au caracter general și nu pot înfrânge dispozițiile speciale deja enunțate ce se circumscriu art. 72 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 și a dispozițiilor art. 14 alin. 2 și alin. 3 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale.

instituțiile publice și unitățile bugetare și limitele în care acestea pot fi negociate.

Or, este lipsit de orice echivoc că aceste drepturi suplimentare nu sunt prevăzute prin actele normative care reglementează sistemul de salarizare în instituțiile publice.

folosirea fondurilor destinate îmbunătățirii condițiilor la locul de muncă, sănătatea și securitatea în muncă, programul zilnic de lucru, perfecționarea profesională, alte măsuri decât cele prevăzute de lege referitoare la protecția celor aleși în organele de conducere ale organizațiilor sindicale.

Ca atare, consiliile locale pot să încheie cu sindicatele acorduri -în cazul funcționarilor public -, respectiv contracte - în cazul personalului contractual -,care să prevadă alocarea unor sume de bani din buget numai dacă acestea vizează îmbunătățirea condițiilor la locul de muncă, sănătatea și securitatea în muncă și doar în domenii care nu constituie obiect de reglementare a unor dispoziții legale speciale.

fi angajată și efectuată din aceste bugete dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială, iar ordonatorii de credite au obligația de a angaja și a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice respective și cu respectarea dispozițiilor legale.

În cauza de față se impune însă a se preciza că în privința prevederilor cuprinse în acordul colectiv privind raporturile de serviciu încheiat între consiliul local și funcționarii publici din cadrul aparatului de specialitate al primarului și din serviciile publice, având în vedere că, în limitele sesizării, Tribunalul B. -N. s-a pronunțat (prin sentința nr. 1002/2008) în sensul constatării legalității prevederilor contestate, respectiv ale art. 14 alin. 4, art. 23 (4) lit. c, g, și h și art. 27 alin. 4 și 6, precum și faptul că această hotărâre judecătorească care, devenind irevocabilă prin respingerea, ca tardiv formulat, a recursului declarat de prefect împotriva hotărârii instanței de fond, a intrat în puterea lucrului judecat, tribunalul apreciază că legalitatea sporurilor și indemnizațiilor prevăzute de prevederile acordului colectiv ce au făcut obiectul analizei în cadrul dosarului soluționat prin sentința nr. 1002/CA/2008 nu mai poate fi pusă în discuție nici de către C. de C. și nici de către instanță, nesocotirea puterii de lucru judecat a unei hotărâri judecătorești irevocabile fiind de natură a aduce atingere principiului securității raporturilor juridice.

C. B. -N., sens în care s-a dispus anularea în parte a Încheierii nr.VI.76/_ și în parte a Deciziei nr.34/2010, cu consecința exonerării reclamanților de la obligația de a verifica modul de acordare a drepturilor salariale de care au beneficiat funcționarii publici din cadrul Primăriei B. în baza prevederilor mai sus menționate din anexa la H.C.L. nr. 9/2008.

Așa fiind toate susținerile recurentei în sensul în care au fost acordate și alte sporuri care nu au fost constatate ca fiind legale, sunt neîntemeiate urmând a fi înlăturate.

Pentru toate considerentele mai sus expuse în temeiul disp. art. 312 alin. 1 C, pr. civ urmează a fi respinse ca nefondate recursurile declarate.

PENTRU ACESTE MOTIVE ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursurile declarate de CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI împotriva sentinței civile nr.2596 din 12 octombrie 2012, pronunțată în dosarul nr._ al Tribunalului B. N. pe care o menține în întregime.

Decizia este irevocabilă.

Pronunțată în ședința publică din 16 aprilie 2013.

	PREȘEDINTE,					JUDECĂTORI,
C.	I.	D.	P.	A.	-I.	A.

GREFIER,

M. N. ȚÂR

Red.I.C./dact.V.R.

2ex/_

Jud.fond: A. P. M.

Decizia civilă nr. 4364/2013. Contencios. Litigiu Curtea de Conturi

Vezi și alte spețe de la aceeași instanță

Comentarii despre Decizia civilă nr. 4364/2013. Contencios. Litigiu Curtea de Conturi