Sentința civilă nr. 327/2013. Excepție nelegalitate act administrativ
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr._ /a2
SENTINȚA CIVILĂ NR. 327/2013
Ședința publică din data de 21 mai 2013 Instanța constituită din:
JUDECĂTOR: S. L. RUS GREFIER: M. V. -G.
Pe rol fiind pronunțarea hotărârii în cauza civilă privind excepția de nelegalitate a Hotărârii de Guvern nr.969 din_, privind atestarea domeniului public și al municipiilor orașelor și comunelor din județul C., invocată de pârâții F. A., F. O., în contradictoriu cu reclamanta
C. V., intimatul Guvernul României și pârâta P. B. O. R.
.
La apelul nominal făcut în ședința publică, se constată lipsa părților litigante.
Procedura de citare este îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei, după care, se constată că reclamanta C.
a depus concluzii scrise și pârâții F. A., F. O. au depus note de ședință.
Mersul dezbaterilor și susținerile orale ale părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de 14 mai 2013, încheiere care face parte integrantă din prezenta hotărâre.
C U R T E A
În dosarul nr._ al Judecătoriei Turda, pârâții F. A. și F.
O., în baza dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 - Legea contenciosului administrativ, în contradictoriu cu Guvernul României, au invocat excepția de nelegalitate a Hotărârii de Guvern nr. 969/0_ privind atestarea domeniului public al județului C., precum și al municipiilor orașelor și comunelor din județul C. cu excepția municipiului
C. N., excepție cu care Curtea de Apel C. a fost sesizată pentru soluționare.
În soluționarea Excepției de nelegalitate de către instanța competentă pârâții solicită anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 969/0_ privind atestarea domeniului public al județului C., precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul C. cu excepția municipiului
C. -N., în ceea ce privește includerea în acesta a imobilului de la punctul nr. 9 din anexa nr. 79 ce face parte integrantă din hotărâre, imobil având denumirea "magazin cofetărie din U. nr. 10 cu suprafața terenului aferent de 500 mp dobândit în anul 1954".
Au arătat autorii excepției că în speță sunt îndeplinite toate condițiile necesare, prevăzute de art. 4 al 1 din Legea 554/2004, pentru admisibilitatea excepției de nelegalitate invocate, actul administrativ atacat fiind susceptibil de a fi atacat în această modalitate, în sensul că este vorba despre o Hotărâre de Guvern reprezentând un act administrativ unilateral cu
caracter individual, întrucât atestă bunurile ce fac parte din domeniul public al municipiilor, orașelor și comunelor din județul C., cu excepția localității reședință de județ, adresându-se astfel unui număr determinat de subiecte de drept, excepția invocată are în vedere exclusiv considerente de legalitate, raportate atât la nerespectarea prevederilor Legii 213/1998, cât și la încălcarea dispozițiilor Codului civil 1864 și ale Constituției R. ce reglementează protecția dreptului de proprietate privată, de actul administrativ contestat depinde soluționarea, pe mai departe, a litigiului in cauză.
S-a mai arătat că actul cu pricina avut la bază și Hotărârea Consiliului Local V. nr. 51/_ prin care organul emitent și-a însușit inventarul bunurilor ce fac parte din domeniul public al comunei V., domeniu în care a fost inclus și imobilul proprietatea pârâților.
Pe fondul Excepției de nelegalitate, autorii acesteia au arătat că Hotărârea G. ui nr.969/0_ a fost adoptată cu încălcarea dispozițiilor art. 7 și art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, art. 44 din Constituția R. și art. 480 din Codul civil 1864, dezvoltând pe larg aceste susțineri.
În data de_, pârâții F. A. și F. O., au depus în temeiul art. 132 al. 1 C.pr.civ., "Precizare a excepției de nelegalitate"; a Hotărârii de Guvern nr.969/0_ privind atestarea domeniului public al județului C., precum și al municipiilor orașelor si comunelor din județul C. cu excepția municipiului C. -N., prin care arată că înțeleg să precizeze Excepția de nelegalitate formulată în data de_, în sensul că în soluționarea Excepției de nelegalitate de către instanța competentă se solicită să se constate nelegalitatea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 969/0_ privind atestarea domeniului public al județului C., precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul C. cu excepția municipiului C. -N., în ceea ce privește includerea în acesta a imobilului de la punctul nr. 9 din anexa nr. 79 ce face parte integrantă din hotărâre, imobil având denumirea "magazin cofetărie din U. nr. 103 cu suprafața terenului aferent de 500 mp dobândit în anul 1954".
Prin întâmpinarea formulată, pârâta P. B. O. R. U. prin preot paroh Cherecheș A. n, a arătat că este de acord cu admiterea acțiunii înaintate de F. A. și soția acestuia deoarece clădirea și pământul vândute către acesta au fost proprietatea B. și nu au fost niciodată proprietatea publică a C. V. ., pârâta considerând că în mod nelegal sau cel puțin eronat aceste bunuri au fost trecute în domeniul public al C. V., deoarece ele au aparținut întotdeauna B. fiind ulterior vândute către F. A. și soției acestuia.
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Guvernul României a solicitat instanței respingerea excepției de nelegalitate parțială a Hotărârii de Guvern nr. 969/0_ privind atestarea domeniului public al județului C., precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul C., respectiv a punctului nr. 9 din anexa nr. 79, ca inadmisibilă, în principal și ca neîntemeiată, în subsidiar.
În motivare se arată că hotărârea a cărei nelegalitate a fost invocată pe cale de excepție de către reclamantă în baza art.4 din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificată și completată, reprezintă un act administrativ individual, deoarece are ca obiect atestarea domeniului public al județului C.
, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul C., delimitând astfel domeniul public al unităților administrative-teritoriale prin individualizarea fiecăruia dintre imobilele prevăzute în anexe.
Acest act administrativ individual a fost publicat în Monitorul Oficial nr.684 din 17 septembrie 2002, deci anterior datei de_, la care a intrat în vigoare Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Este adevărat că potrivit, art.4 alin.(l) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr.262/2007 (text de lege care constituie temeiul de drept al excepției invocate):"Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate", iar potrivit art.II alin.(2) teza finală din Legea nr.262/2007, " Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ".
Curtea Constituțională, prin Deciziile nr.425 din 10 martie 2008 și nr.426 din 10 aprilie 2008, a reținut că dispozițiile sus - menționate sunt constituționale în raport de prevederile art. 1 alin.(5), art.15 alin.(2), art.l 6 alin.(l), art.20 alin.(2), art.21, art.23 și art.44 din Legea fundamentală.
Insă în ceea ce privește aceste dispoziții legale, respectiv art.4 alin.(l) din Legea nr.554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv a dispozițiilor art.II alin.(2) teza finală din Legea nr.262/2007, ce reprezintă temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, trebuie precizat că judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art.20 alin.(2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției europene), iar, pe de altă parte, în sensul art.l48 alin.(2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitare.
In acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției europene a drepturilor omului, are obligația de a "asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-i preeminență față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor [C.E.D.O., Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru P. escu c. R. (nr.2) (Cererea nr. 71525/01, § 103, M.Of. nr.830 din 5 decembrie 2007].
Curtea de Justiție de la Luxembourg, cu privire la rolul ce revine
judecătorului național în calitate de prim judecător comunitar, a reținut și ea că "este de competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarului fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare" (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexe C
- 383/06 și C-385/06).
Raportându-se așadar la Convenția europeană a drepturilor omului, la practica C.E.D.O. ( blocul de convenționalitate), precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxembourg, instanța urmează a înlătura dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completurile ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative
unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale convenționale și comunitare a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
In măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile sus-menționate din Legea contenciosului administrativ încalcă astfel dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și în practica C.E.D.O., precum și art.47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse "principiul securității juridice, care se regăsește în totalitatea articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept".
Este de reținut și faptul că, sub aspectul posibilității de cenzurare a legalității unui act juridic C.E.D.O. a reținut că posibilitatea de a anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securității juridice (C.E.D.O., Hotărârea din 28 octombrie 1999, cauza Brumărescu c. România, § 62), în opinia separată la această hotărâre precizându-se că "posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată_ trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiție", garantat de art.6 din Convenție.
Argumentele C.E.D.O. expuse în speța citată sunt perfect valabile și în speța de față, validitatea lor fiind susținută de similitudinea de efecte juridice existente între hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și actul administrativ irevocabil emis de către autoritatea emitentă și definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Jurisprudența Curții de Justiție de la Luxembourg este constantă și unitară în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, în sensul că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo, C- 178/1995, pct. 15 și urm., Hotărârea din 15 februarie 2001, Nechi Europe, C- 239/1999, pct. 28 și urm., Hotărârea din 23 februarie 2006, Artzeni și alții, C- 346/03 și C- 529/03, pct. 30 și urm., etc).
Ca o consecință a celor expuse, în aplicarea art.20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la Convenția europeană a drepturilor omului și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența C.E.D.O. și a Curții de Justiție de la Luxembourg, apreciem că excepția de nelegalitate este neîntemeiată și vă solicităm să dispuneți respingerea acesteia.
In situația în care se va respinge excepția mai sus invocată, se solicită respingerea excepției de nelegalitate întrucât Hotărârea G. ui nr. 969/2002 privind atestarea domeniului public al județului C., precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul C. este temeinică și legală, fiind adoptată temeiul prevederilor art. 107 din Constituția R. și ale art.21 alin.(3) din Legea nr.213/1998 privind proprietatea publică și regimul
juridic al acesteia, cu completările ulterioare, aspecte pe care G. le susține pe larg.
Prin întâmpinarea formulată (f. 76), C. V. reprezentata legal prin
P. C. V., a solicitat respingerea excepției de nelegalitate a HG nr. 969/200/ privind atestarea domeniului public: al județului C., precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul C., cu excepția municipiului
C. -N. .
Pe cale de excepție, a invocat lipsa de interes in invocarea excepției de nelegalitate a HG nr.969/2002, în sensul că folosul practic urmărit de reclamanți îl reprezintă scoaterea unui imobil din lista bunurilor aparținând domeniului public al comunei V., inclusiv a pct. 9 din Anexa 79 la H.G. nr. 969/2002 si anume, construcția "magazin/cofetărie din U. nr. 10 cu suprafața terenului aferent de 500 mp dobândit in anul 1954";, H.G. nr. 969/2002, anexa publicata in Monitorul Oficial nr. 684 bis din_, iar această finalitate nu poate fi atinsa prin intermediul instituției juridice reglementate de art. 4 din Legea nr.554/2004: excepția de nelegalitate este un mijloc de apărare al cărei, efect nu este anularea actului administrativ, ci înlăturarea lui din cauza in care s-a ridicat excepția. Astfel fiind, chiar daca s-ar constata nelegalitatea HG nr.969/2002 in ceea ce privește apartenența imobilului magazin cofetărie din U. nr.103 la domeniul public al comunei
V., aceasta hotărâre de guvern va rămâne in ființa si va continua sa producă efecte juridice atât fata de destinatar, in speța parata, cat si fata de terți, în speța reclamanții.
Susține și existența unei hotărâri judecătorești anterioare privind respingerea de către Curtea de Apel C. a aceleiași excepții întrucât in speța nu subzistau condițiile prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Pe fondul excepției, susține pe larg legalitatea HG nr. 969/2002.
În data de_, C. V. reprezentata legal prin P. C. V.
, R. I., a depus la dosarul cauzei concluzii scrise (f. 94), a solicitat admiterea excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate a HG nr.969/2002 si, drept urmare, respingerea excepției de nelegalitate a H.G. nr. nr.969/2002.
În interpretarea acestui text de lege, preluând și argumentele invocate în jurisprudența C.E.D.O. și C.E.J., Înalta Curte de Casație și Justiție s-a pronunțat, în repetate rânduri, printr-o serie de decizii, în sensul excluderii de la aplicare, a art. 4alin. 1 din Legea nr. 554/2004, în măsura în care excepția de ilegalitate vizează acte administrative individuale emise anterior
intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Astfel, în virtutea art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate poate fi ridicată oricând însă numai cu privire la acte emise ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
In justificarea tuturor acestor decizii, Curtea a reținut că dispozițiile Legii nr. 554/2004 contravin unor principii fundamentale constituționale și exercițiul, real al drepturilor fundamentale ale omului.
Astfel, a statuat Curtea ca, in măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării
în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile sus menționate din Legea contenciosului administrativ încalcă dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și în practica Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse "principiului securității juridice.
Din toata jurisprudența Î.C.C.J. rezulta concluzia potrivit căreia actele administrative individuale, nu pot fi supuse contestării o perioada nedefinita de timp si in acest fel sa fie lipsite de caracterul definitiv.
Autorii excepției de nelegalitate au formulat Note scrise (f. 97-105), prin care arată că înțeleg sa supună atenției instanței de recurs argumentele privitoare la admisibilitatea excepției de nelegalitate a actului administrativ, respectiv punctul 9 Anexa 79 din Hotărârea G. ui nr. 969/2002, privind atestarea domeniului public al județului C., precum si al municipiilor, orașelor si comunelor din județul C., cu excepția municipiului C. -N. (HG 969/2002).
În primul rând, susțin admisibilitatea excepției de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual.
Invocă reclamanții Decizia Curții Constituționale nr. 404 din 10 aprilie 2008, prin care aceasta a statuat ca "principiul stabilității raporturilor juridice nu poate implica însă promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalități. Obținerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică si care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepției de nelegalitate. Contestarea pe cale incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuși fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanța de judecată să pronunțe. în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii."
"Contestarea legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepție apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepție", a arătat Curtea Constituționala in decizia sus menționata.
Cu privire la problema cenzurabilității pe calea excepției de nelegalitate a actului administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării in vigoare a Legii nr. 554/2004, reclamanții arată că elementul comun al soluțiilor de unificare a practicii emise de Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți îl reprezintă faptul ca s-a statuat asupra admisibilității mijlocului procedural in privința ambelor tipuri de acte administrative, individuale și normative, numai ca singura categorie referitor la care s-a pus problema diferențierii cenzurabilitatii după cum actul este emis anterior sau ulterior intrării in vigoare a Legii nr. 554/2004 este cea a actelor administrative unilaterale individuale.
In ceea ce privește actul administrativ unilateral cu caracter normativ, acesta face obiectul soluțiilor de unificare a practicii, după cum s-a arătat, fara a se distinge după cum este emis înainte sau după intrarea in vigoare a noii legi a contenciosului, admisibilitatea fiind statuata cu privire la actul normativ ca noțiune.
Astfel, din punct de vedere tehnic, nu exista nicio modificare de regim juridic in trecerea de la o lege a contenciosului la alta, regimul juridic al atacării actelor administrative normative rămânând același, pot fi supuse cenzurii instanței oricând. Ca urmare, prin intrarea in joc a noului mijloc procedural nu se influențează, in mod retroactiv, statusul juridic al acestui tip de act, simpla posibilitate de a invoca și pe cale de excepție nelegalitatea unui act nefiind in sine apta sa creeze vreun avantaj destinatarului actului fata de emitent, avantaj care sa nu fi existat la momentul emiterii.
Actul administrativ individual obiect al litigiului de față este emis anterior intrării în vigoare a dispozițiilor Legii 262/2007 care au modificat și completat, printre altele, prevederile art.4 alin. 1 din Legea 554/2004.
Cu privire la această categorie de acte administrative, art.4 alin. l din Legea 554/2004 prevede, într-adevăr, că legalitatea lor poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces pe cale de excepție, iar art. II alin.2 teza finală din Legea 262/2007 și art. 4 alin.2 din Legea 554/2004 prevăd că excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru acte administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii 554/2004, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului.
Reclamanții neagă incidența Convenției europene a drepturilor omului si a Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum si a jurisprudenței CEDO si a Curții de Justiție de la Luxemburg, în rezolvarea chestiunii aplicabilității legii noi în privința actelor emise anterior.
În opinia lor, Carta UE nu poate fi invocată ca temei juridic pentru o hotărâre a Î.C.C.J. din anul 2008; art. 6 alin 1. C.E.D.O. nu este aplicabil într-o cauză de contencios administrativ, (cu excepția amenzilor contravenționale date de către o autoritate administrativă dar care au un caracter penal - cf. jurisprudenței Engel a C.E.D.O. - de exemplu, contravențiile aplicate de către Consiliul Concurenței); eventual, putea fi aplicabil un principiu constituțional, însă Curtea Constituțională stabilise deja că art. 4 din Legea nr. 554/2004 este constituțional și astfel, niciun principiu constituțional nu s-ar opune unei asemenea dispoziții legale; nu se poate aplica o analogie între o hotărâre judecătorească și un act administrativ cu caracter individual rămas irevocabil, deoarece nu există niciun element de asemănare între cele două, în afară de cuvântul "irevocabil" (asemănare parțială cu privire chiar la acest efect de irevocabilitate). De asemenea, pentru a opera o analogie trebuie mai întâi ca situația de fapt să intre în domeniul de aplicare al art. 6 alin. (1) CEDO.
Reclamanții în cadrul excepției neagă împrejurarea că prin invocarea excepției de nelegalitate s-ar aduce atingere principiul securității juridice și dreptului la un proces echitabil. Ei se referă și la incidența noii reglementari în materie, respectiv art. 54 al Legii nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Noul Cod de Procedura Civila, recunoscând însă faptul că prezentul litigiu se judecă potrivit vechii legi de procedură.
Analizând excepția de nelegalitate formulată, Curtea reține următoarele:
Pe cale de excepție de nelegalitate a fost, în speță, atacată Hotărârea
G. ui nr. 969/0_ privind atestarea domeniului public al județului C.
, precum și al municipiilor orașelor și comunelor din județul C. cu excepția municipiului C. N. . Acest act administrativ individual a fost publicat în Monitorul Oficial nr. 684 din 17 septembrie 2002, anterior datei de_ la care a intrat în vigoare Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, inclusiv în privința art. 4 alin. l din Legea nr. 554/2004 ce reprezintă temeiul de invocare a excepției.
Cu privire la aplicarea în timp a normelor procedurale care au instituit în Legea nr. 554/2004 calea de atac împotriva unor acte administrative reprezentată de excepția de nelegalitate, prin Soluția de principiu adoptată în Plenul judecătorilor din 20 februarie 2006, având în vedere prevederile art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 în forma inițială, Înalta Curte de Casație și Justiție a apreciat că este inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ cu caracter individual adoptat sau emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Această soluție a fost consacrată și într-o serie de decizii de speță, între care Deciziile nr. 548 din 15 februarie 2006, nr. 567 din 21 februarie 2006, nr. 568 din 21 februarie
2006 și nr.1304 din 13 aprilie 2006, Deciziile nr. 2528 din 29 iunie 2006,
nr. 2767 din 17 august 2006, nr. 3300 din 5 octombrie 2006, nr. 3956 din
14 noiembrie 2006 și nr. 4648 din 19 decembrie 2006.
După modificările operate în Legea nr. 554/2004 de către Legea nr. 262/2007, inclusiv în privința art. 4 din legea contenciosului administrativ, în aplicarea art. 20 alin. 2 și art. 148 alin. 2 din Constituție, prin raportare la Convenția europeană a drepturilor omului și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența CEDO și a Curții de Justiție de la Luxemburg, s-a apreciat prin Soluția de principiu adoptată în Plenul judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal din 26 mai 2008 (poziție reiterată prin Soluția de principiu a Plenului judecătorilor Secției din 16 martie 2009) că se înlătură aplicarea dispozițiilor art.4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, și ale art. II alin. 2 teza finală din Legea nr.262/2007, cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui legalitate se contestă pe calea excepției de nelegalitate. Practic, s-a menținut soluția din 2006, ceea ce semnifică că de cel puțin 7 ani procedura excepției de nelegalitate în raport cu actele administrative anterioare intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este privită ca inadmisibilă în jurisprudență.
Această interpretare este în concordanță cu și, în același timp, o aplicare a principiului constituțional cuprins în art. 15 alin. 2 din Constituție, neretroactivitatea legii civile, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.
Interpretarea este și conformă cu Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Potrivit Curții Europene a Drepturilor Omului (Vermeire împotriva Belgiei, Dumitru P. escu împotriva R. (nr. 2)), prevederile Convenției fac parte integrantă din ordinea juridică internă a statelor semnatare, statul prin instanțele de judecată și organele administrative având obligația de a asigura efectul deplin al normelor acesteia, asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acestora de către legiuitor.
Poziția Înaltei Curți din deciziile care au stat la baza soluțiilor de principiu și din înseși aceste soluții a fost, în esență, că în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile din Legea contenciosului administrativ încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și în practica C.E.D.O., prin prisma atingerii aduse principiul securității juridice, care se regăsește în totalitatea articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept; Curtea împărtășește această fundamentare în drept.
S-a invocat în apărare de către autorii excepției de nelegalitate, față de aspectul inadmisibilității decurgând din imperativul aplicării neretroactive a legii noi, Decizia Curții Constituționale nr. 404 din 10 aprilie 2008 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, însă această decizie este una de respingere a excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu de admitere - nefiind așadar obligatorie (art. 31 alin. 1 din Legea nr. 47/1992 per a contrario), ea nu se referă la principiul de interpretare ce rezultă din art. 15 alin. 2 din Constituție, neretroactivitatea legii civile, și tratează cu precădere chestiunea
inexistenței limitei superioare în timp a controlului judiciar, străină prezentei cauze.
Autorii excepției de nelegalitate afirmă inaplicabilitatea unor principii desprinse din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și din textul Convenției, considerând că domeniul contenciosului administrativ este sustras câmpului lor de aplicabilitate. Din perspectiva Convenției Europene a Drepturilor Omului, în domeniul contenciosului administrativ examinarea de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului a aplicabilității art. 6 alin. 1 din Convenție se face în general în raport cu o pretinsă
încălcare a drepturilor și obligațiilor cu caracter civil, deși nu este exclusă calificarea, bunăoară, a unei proceduri fiscale din dreptul intern ca acuzație în materie penală (Bendenoun v. Franța, 1994).
În practica Curții s-a evitat definirea exactă a termenilor Convenției, Curtea examinând în fiecare caz în parte în funcție de circumstanțele speței natura dreptului în discuție, civil sau public, pe baza unor criterii orientative generate de practica anterioară sau stabilite la deliberare ("Convenția este un instrument viu, care trebuie interpretat în lumina condițiilor din prezent";- Johnston v. Irlanda, 1986). Sub acest aspect, caracterul predominant al prezentului litigiu este cel "civil";. Trebuie remarcat că noțiunile cu care operează Convenția au un înțeles autonom (Baraona v. Portugalia, 1987), netributar dreptului intern, astfel încât un drept calificat în dreptul intern ca fiind civil, poate să nu aibă o aceeași natură din perspectiva Convenției, sau, invers, un drept public să fie privit de către Curte ca având un caracter civil.
Contenciosul administrativ, nici chiar în forma sa mai accentuat
"publică";, contenciosul fiscal, nu este exclus din sfera de aplicare a Convenției Europene a Drepturilor Omului. În acest sens, există o jurisprudență bogată a Curții Europene, cum ar fi Ferrazzini v. Italia, 2001, în materie fiscală, Ringeisen v. Austria, 1971, Sporrong și Lonnroth v. Suedia, 1982, Allan Jacobson v. Suedia, 1989, Benthem v. Olanda, 1985, Tre Traktorer AB v. Suedia, 1989, în chestiuni referitoare la vânzarea terenului, desfășurarea activității unei clinici private, proprietate, acordarea de autorizații administrative dau dreptul practicării unei profesii sau a licențelor pentru desfacerea băuturilor alcoolice, Pellegrin v. Franța, 1999, în privința raporturile de funcție publică, Editions Périscope v. Franța, 1992, referitor la contenciosul administrativ propriu-zis. Discuția care a existat în timp la nivelul instanței europene privind aplicabilitatea Convenției - art. 6, în litigii în care există trăsături de drept public, este, în privința țării noastre, în mare parte inutilă, având în vedere că în contenciosul administrativ român statul este pe aceeași poziție cu particularul, procesul fiind guvernat de regulile egalitare ale procedurii civile.
Față de cele de mai sus, Curtea urmează să respingă excepția ca inadmisibilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE ÎN NUMELE LEGII HOTĂRĂȘTE
Respinge ca inadmisibilă excepția de nelegalitate formulată de către reclamanții F. A. și F. O., ambii cu domiciliul în C. V. nr. 1404, județul C., împotriva pârâtului GUVERNUL ROMÂNIEI, cu sediul în
B., sector 1, P. V. nr. 1.
Cu recurs în 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din_ .
PREȘEDINTE GREFIER
S. L. RUS M. V. -G.
Red.SLR/dact.MS 7 ex./_
