Excepţie nelegalitate act administrativ. Decizia nr. 4196/2013. Curtea de Apel BUCUREŞTI
| Comentarii |
|
Decizia nr. 4196/2013 pronunțată de Curtea de Apel BUCUREŞTI la data de 14-10-2013 în dosarul nr. 2285/87/2013
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII A C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr._
DECIZIA CIVILĂ NR. 4196
Ședința publică de la data de la 14.10.2013
Curtea constituită din:
PREȘEDINTE – R. M. V.
JUDECĂTOR - H. P.
JUDECĂTOR - G. A. F.
GREFIER - M. H.
Pe rol soluționarea recursului declarat de recurentul-reclamant P. V. V. împotriva sentinței civile nr. 1004 din 14.06.2013 pronunțată de Tribunalul Teleorman – Secția C., în dosarul nr._, în contradictoriu cu intimatul- pârât UM 0723 – I. JUDEȚEAN DE JANDARMERIE TELEORMAN și intimații-chemați în garanție M. ADMINISTRAȚIEI ȘI INTERNELOR și I. G. AL JANDARMERIEI ROMÂNE.
La apelul nominal făcut în ședință publică se prezintă recurentul-reclamant P. V. V. prin avocat E. V., în baza împuternicirii avocațiale pe care o depune la dosar și intimatul-chemat în garanție I. G. al Jandarmeriei Române reprezentat de consilier juridic C. I., care depune delegație de reprezentare, lipsind intimatul-pârât UM 0723 I. Județean de Jandarmerie Teleorman și intimatul-chemat în garanție M. Administrației și Internelor.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință care a învederat că intimații-chemați în garanție M. Administrației și Internelor și I. G. al Jandarmeriei Române au depus, întâmpinare, la data de 17.09.2013, respectiv 20.09.2013, iar intimatul-pârât UM 0723 I. Județean de Jandarmerie Teleorman a depus întâmpinare la data de 02.10.2013.
Curtea comunică apărătorului recurentului-reclamant câte un exemplar al întâmpinărilor depuse de M.A.I. și I.G.J.R.
Nefiind alte cereri de formulat, excepții de invocat sau probe de administrat, Curtea constată cauza în stare de judecată și acordă cuvântul pe fondul cererii de recurs.
Apărătorul recurentului-reclamant solicită admiterea recursului pentru motivele invocate, critică hotărârea instanței de fond pentru 3 motive de natură procedurală și anume: primul motiv ar fi acela că atât reclamantul cât și partea adversă au invocat excepția de necompetență materială a Tribunalului Teleorman. Este o excepție de nelegalitate care privește două acte administrative emise de instituții centrale. Consideră că, având în vedere dispozițiile art. 2 din vechiul Cod de procedură civilă aplicabil în cauză și art. 10 din legea nr. 554/2004, instanța competentă pentru a judeca cauza este Curtea de Apel București. Consideră că soluția Tribunalului Teleorman de a respinge excepția de necompetență materială este una greșită, deoarece nu se încadrează pe art. 4 din Legea nr. 2/2013, nefiind o cauză care dezbate un raport de serviciu al unui funcționar public. S-a contestat legalitatea unui act administrativ, nu se dezbat raporturi de serviciu, nu se administrează probe în legătură cu raporturile de serviciu, se dezbate legalitatea unui act administrativ emis de o instituție publică centrală.
Alte două probleme procedurale ar fi acelea că s-a atacat și Ordinul IGJR nr. 0052/2011. Acest ordin este clasificat. În toate dosarele în care se contestă un ordin clasificat se trimite adresă către emitentul actului respectiv pentru a depune documentul clasificat la Departamentul documente clasificate al instanței respective. În situația de față Tribunalul Teleorman nu a făcut nicio adresă în acest sens, a judecat cauza fără să aibă la dosar actul administrativ atacat. Consideră că și sub acest aspect hotărârea este pe deplin casabilă. Un al treilea motiv de casare ar fi acela că nu s-a acordat termen pentru lipsă de apărare, se putea acorda un termen scurt în condițiile în care instanța a rămas în pronunțare pe fondul cauzei și a respins ulterior excepția.
Pe fondul cauzei, apărătorul recurentului-reclamant învederează că, după cum a artătat și în excepția de nelegalitate invocată, art. 12 din O.G. nr. 30/2007 este nelegal. Acest articol spune că structura organizatorică și efectivele Ministerului Administrației și Internelor se aprobă prin hotărâre a Guvernului. Consideră că Ordinul nr. 654/2011al Ministrului este nelegal, se oferă la reorganizarea efectivelor. Consideră că dacă s-a făcut reorganizare trebuia dată o hotărâre de Guvern. S-a făcut reorganizarea, s-a modificat numărul efectivelor, s-a modificat structura organizatorică, motiv pentru care trebuia emisă o hotărâre de Guvern. Întreaga reorganizare atât la nivelul Inspectoratului G. al Jandarmeriei Române, cât și la nivelul altor inspectorate s-a făcut prin ordine ale Ministrului de Interne fără a se emite vreo hotărâre de Guvern de aprobare. Instanța de fond de la Tribunalul Teleorman nu-și argumentează în niciun fel sentința sub acest aspect. Consideră că Ordinul nr. 654/2011este nelegal și solicită admiterea excepției.
În ceea ce privește celelalte argumente legate de nepublicarea în Monitorul Oficial, apărătorul recurentului-reclamant învederează instanței că aceste Ordine trebuiau publicate dacă se dorește transparență, drepturile celor disponibilizați nu sunt apărate. Nu solicită cheltuieli de judecată.
Reprezentantul intimatului-chemat în garanție I. G. al Jandarmeriei Române solicită respingerea recursului declarat de recurentul-reclamant. Învederează instanței că lasă la aprecierea instanței excepția necompetenței materiale a Tribunalului Teleorman. Cu privire la motivele de recurs legate de nelegalitatea Ordinului de Ministru și nepublicarea acestuia în Monitorul Oficial învederează că Ordinul de Ministru, înscris existent la fila 147 din dosarul_ al Tribunalului Teleorman, este un act emis în baza unor dispozițiim norma juridice de ordin superior. Se referă la OUG nr. 30/2007, HG nr. 416/2007 și Nota la Anexa nr. 3/19/06 a bugetului pe 2011, în speță Legea nr. 286/2010. Prin acest Ordin de ministru nu s-au aprobat efectivele și nici structura organizatorică, cu s-au aprobat organigramele unităților din subordine.
În privința nepublicării în Monitorul Oficial al acestui Ordin de Ministru, apreciază că acesta este un act administrativ individual, nu se referă la o categorie general de persoane, ci strict la personalul jandarmeriei. Prin urmare acesta nu trebuia publicat în Monitorul Oficial în cauză fiind incidente dispozițiile art. 11alin. 2 lit. b din Legea nr. 24/2000 și art. 55 alin. 3 din HG nr. 561/2009, în sensul că nu sunt supuse regimului publicării în Monitorul Oficial actele administrative cu caracter individual. Învederează că potrivit Deciziei ÎCCJ nr. 443/2012 s-a statuat faptul că actele prin care se aprobă structura organizatorică a unei entități au caracter individual, pe cale de consecință nu sunt supuse regimului publicării în Monitorul Oficial. Pentru aceste considerente, solicită respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea dispozițiilor Tribunalului Teleorman.
Curtea declară dezbaterile închise și reține cauza în pronunțare.
CURTEA,
Prin încheierea din 18.03.2012, pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr._, Tribunalul Teleorman a fost sesizat cu soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinului IGJR nr._/10.06.2011 și Ordinului MAI nr. I/654/10.06.2011 invocată de reclamantul P. V. V..
În motivarea excepției de nelegalitate reclamantul a arătat că actele administrative menționate nu au fost publicate în Monitorul Oficial, deși art. 11 alin. 1 din Legea nr. 24/2000 prevede că, pentru a intra în vigoare, ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, după ce au fost semnate în prealabil.
De asemenea, s-a susținut că actele administrative în privința cărora s-a invocat excepția de nelegalitate nu respectă dispozițiile legale privind transparența decizională, fiind încălcate la emiterea acestora, dispozițiile art. 6din Legea nr. 52/2003.
În ceea ce privește Ordinul MAI nr. 654/2011 s-a arătat că acesta încalcă prevederile O.U.G. nr. 30/2007 și cele ale H.G. nr. 416/2007, din care rezultă că reorganizarea unităților MAI se putea face doar prin hotărâre de Guvern și nu prin ordin al ministrului.
În drept, au fost invocate prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Pârâtul UM 0723 – I. JUDEȚEAN DE JANDARMI TELEORMAN a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, întrucât emitenții actelor sunt Mini8steruil Administrației și Internelor și I. G. al Jandarmeriei Române, iar în ceea ce privește fondul cauzei a solicitat respingerea ca nefondată pe considerentul că verificarea legalității actelor administrative contestate pe calea excepției de nelegalitate, presupune cenzurarea acestora, prin raportare la dispozițiile legii, iar nu prin raportare la o situație de fapt, așa cum este situația în cauză.
La rândul său, pârâtul I. G. al Jandarmeriei Române a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției invocată de reclamant ca nefondată, susținând că actele contestate pe calea excepției de nelegalitate, în raport de prevederile art. 11 alin. 2 lit. b) din Legea nr. 24/2000, nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României și actele nu au fost emise prin exces de putere, ci în temeiul unor acte normative de nivel superior (H.G. nr. 416/2007, art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007, O.U.G. nr. 54/2011 raportate la dispozițiile H.G. nr. 1007/2011).
Prin sentința civilă nr.1004 din 14 iunie 2013 Tribunalul Teleorman a respins excepția necompetenței materiale a instanței și în fond, a respins excepția de nelegalitate.
În ceea ce privește excepția de necompetență materială a Tribunalului Teleorman în soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinului IGJR nr._/10.06.2011 și Ordinului MAI nr. I/654/10.06.2011, Tribunalul constată că, în raport de dispozițiile art. 15 alin. 4 din Constituția României și de prevederile art. 4 din Legea nr. 2/2013 aceasta nu este întemeiată și urmează a fi respinsă.
Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Inspectoratului de Jandarmi Județean Teleorman, invocată de acesta prin întâmpinare, Tribunalul constată că aceasta este întemeiată, întrucât emitenții actelor atacate pe calea excepției de nelegalitate sunt M. Administrației și Internelor și I. G. al Jandarmeriei Române, iar într-un astfel de litigiu, calitate procesuală pasivă nu poate avea decât persoana juridică care a emis actul contestat.
În fond tribunalul reține că excepția de nelegalitate ce face obiectul analizei acestei instanțe vizează neconcordanța dintre Ordinul MAI nr. I/654/2011 și Ordinul IGJR nr._/10.06.2011 și actele normative cu forță juridică superioară în temeiul cărora actele în discuție au fost emise, nepublicarea acestor acte în Monitorul Oficial, deși acestea nu sunt acte clasificate și nici nu au caracter individual, precum și încălcarea dispozițiilor legale privind transparența decizională.
Ordinul MAI nr. I/654/2011 a fost emis în baza Anexei nr._ din Legea nr. 286/2010 a bugetului de stat pe 2011, anexă care, în ceea ce privește M. Administrației și Internelor prevede o scădere cu_ de posturi a capitolului 610, „Ordine publică și siguranța națională”, așa încât este evident că reorganizarea unităților din Jandarmeria Română era obligatorie și s-a concretizat în ordinul contestat care a pus în aplicare actul normativ cu forță juridică superioară,.
Astfel, prin actul în discuție au fost aprobate organigramele unităților din Jandarmeria Română (Anexele 1 - 65), statul de Organizare al Inspectoratului G. al Jandarme Române, lista cu posturile, pe tipuri și categorii de funcții, grade militare, clase de salarizare și coeficienți de ierarhizare, repartizate Jandarmeriei Române (Anexa nr. 66), situația numerică a posturilor propuse în statele de organizare ale Jandarmeriei Române (Anexa nr. 67).
În ceea de privește Ordinul IGJR nr._/2011, se constată că acesta nu face decât să dezvolte prevederile Ordinului MAI nr. I/654/2011, aprobând Statul de organizare al Inspectoratului Județean de Jandarmi Teleorman, respectând astfel principiul ierarhiei actelor normative instituit de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.
Susținerile reclamantului în sensul că Ordinul MAI nr. 654/2011 ar fi nelegal deoarece acesta încalcă prevederile O.U.G. nr. 30/2007 și cele ale H.G. nr. 416/2007, din care rezultă că reorganizarea unităților MAI se putea face doar prin hotărâre de Guvern și nu prin ordin al ministrului, sunt neîntemeiate întrucât din dispozițiile O.U.G. nr. 30/2007 rezultă că încadrarea unităților pe categorii, organizarea, funcționarea și dotarea acestora se aprobă tot prin ordin al ministrului, care, pe baza consultării Colegiului ministerului, poate înființa, desființa, disloca și redisloca unități, până la eșalonul brigadă, exclusiv, servicii, secții, birouri, compartimente și subunități, în limita posturilor aprobate și a fondurilor bănești alocate.
În fine, din examinarea acelorași dispoziții legale se mai desprinde concluzia că Ministrul internelor și reformei administrative este cel care stabilește, prin ordin, conducătorii unităților și subunităților care au calitatea de ordonator de credite, iar Direcțiile generale/direcțiile din aparatul central al Ministerului Internelor și Reformei Administrative fiind cele care coordonează, controlează și monitorizează, potrivit competențelor în domeniul de activitate, modul de aplicare a prevederilor legale de către structurile prevăzute la alin. (1).
Prin urmare, organigrama, statul de organizare și, în final, lista cu posturile repartizate IGJR și unităților subordonate acestuia se stabilește/se aprobă prin ordin al Ministrului Administrației și Internelor, condiție îndeplinită în speță, astfel cum rezultă din obiectul și aspectele normate de Ordinul nr. I/654/2011.
Referitor la critica privind nepublicarea actelor administrative în discuție în Monitorul Oficial, Tribunalul constată că, în conformitate cu interpretarea constantă dată de Înalta Curte de Casație și Justiție in materia ordinelor de aprobare a structurii organizatorice a unei autorități publice (dec. nr. 4343/2012), acestea sunt acte administrative cu caracter individual și, în consecință, nu sunt supuse regimului publicării în Monitorul Oficial.
Mai mult decât atât, Ordinul IGJR nr._/2011 era exceptat de la publicare și în considerarea caracterului său de document clasificat.
Susținerile reclamantului în sensul că actele cu privire la care s-a invocat excepția de nelegalitate au fost emise cu încălcarea dispozițiilor legale privind transparența decizională, respectiv dispozițiile art. 6 alin. 1, 2 și 4 din Legea nr. 52/2003 nu pot fi primite, întrucât în conformitate cu art. 6 alin. 1, 2 și 4, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului, și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz, autoritatea administrației publice având obligația de a transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informații.
De asemenea, potrivit prevederilor anterior menționate, anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ urmează a fi adus la cunoștință publicului, în condițiile alin. (1), cu cel puțin 30 de zile înainte de supunerea spre analiză, avizare și adoptare de către autoritățile publice, anunțul cuprinzând o notă de fundamentare, o expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum și termenul limită, locul și modalitatea în care cei interesați pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.
Ca atare, nu poate fi reținută nici această critică a petentului, întrucât cerința pretins nerespectată privește exclusiv actele normative în timp ce în speță se critică acte administrative unilaterale cu caracter individual, respectiv reorganizarea unităților din Jandarmeria Română și a unităților subordonate acesteia.
Pe de altă parte, nu se poate pune problema respectării dispozițiilor referitoare la transparența decizională întrucât, în cauză, pe de o parte este vorba de acte cu un domeniu restrâns de aplicabilitate și care prezintă un interes limitat, iar pe de altă parte Ordinul IGJR nr._/2011 este un act cu caracter secret și cu privire la care trebuie respectate în primul rând dispozițiile Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate.
În consecință, în raport de cele expuse, tribunalul a respins ca nefondată, excepția de necompetență materială a Tribunalului Teleorman invocată de pârâtul I. de Jandarmi Județean Teleorman, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului I. Județean de Jandarmi Teleorman, invocată prin întâmpinare de acest pârât și a respins excepția de nelegalitate a Ordinului MAI nr. I/654/10.06.2011 și a Ordinului IGJR nr._/10.06.2011.
Împotriva sentinței civile anterior menționată a declarat recurs reclamantul, solicitând, în principal, casarea hotărârii criticate pentru motivul prevăzut de art. 304 pct.3 C.proc.civ.
Sub acest aspect, recurentul afirmă că în mod greșit a procedat instanța fondului, respingând excepția necompetenței materiale a Tribunalului Teleorman, în condițiile în care excepția de nelegalitate invocată vizează două acte emise de autorități publice centrale și este ridicată într-o cauză ce nu are de obiect un litigiu privind raportul de serviciu al funcționarului public, astfel că nu sunt incidente dispozițiile Legii nr.2/2013.
Examinând recursul civil de față, prin prisma dispozițiilor art. 304 pct.3 C.proc.civ., curtea constată că este fondat, urmând a fi admis ca atare, pentru următoarele considerente:
Astfel cum rezultă din actele dosarului, prezenta cauză are ca obiect soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinului IGJR nr._/10.06.2011 și Ordinului MAI nr. I/654/10.06.2011, excepție invocată de reclamantul P. V. V. în dosarul nr._, având ca obiect contestația formulată de reclamant cu privire la măsura trecerii sale în rezervă ca urmare a reorganizării Inspectoratului Județean de Jandarmi Teleorman.
Potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr.554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza.
Deși art. 4 din Legea nr.554/2004 statuează că încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, o atare prevedere nu poate fi interpretată în sensul că instanța învestită prin încheierea de sesizare nu-și poate verifica propria competență ci numai în sensul că instanța astfel învestită nu mai are căderea de a examina dependența între actul administrativ criticat și fondul cauzei în care este ridicată excepția de nelegalitate.
Ca atare, instanța învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate este datoare să-și verifice propria competență, prin raportare la dispozițiile art. 4 și art.10 din Legea nr.554/2004.
Or, potrivit dispozițiilor art. 10 alin.1 din Legea nr.554/2004, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel, dispoziție aplicabilă și în privința controlului exercitat pe calea excepției de nelegalitate.
Cum actele criticate de recurentul reclamant sunt emise de autorități publice centrale, este evident că revine curții de apel competența de soluționare a excepției de nelegalitate în primă instanță, astfel că hotărârea pronunțată de Tribunalul Teleorman este dată cu încălcarea competenței materiale.
Curtea constată că în cauză nu sunt aplicabile dispozițiile art. 109 din Legea nr.188/1999, astfel cum au fost modificate prin Legea nr.2/2013, întrucât reclamantul nu a avut calitatea de funcționar public în cadrul Inspectoratului Județean de Jandarmi Teleorman, astfel că excepția de nelegalitate a actelor care stau la baza emiterii ordinului de trecere în rezervă nu constituie o cerere incidentală în cadrul unui litigiu privind funcționarii publici.
Față de aceste considerente curtea va admite recursul civil de față, va casa sentința civilă recurată și va reține cauza spre competentă soluționare, urmând a înainta dosarul compartimentului Registratură, în vederea repartizării cauzei pe rolul unui complet de fond.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de recurentul-reclamant P. V. V. împotriva sentinței civile nr. 1004 din 14.06.2013 pronunțată de Tribunalul Teleorman – Secția C., în dosarul nr._, în contradictoriu cu intimatul- pârât UM 0723 – I. JUDEȚEAN DE JANDARMERIE TELEORMAN și intimații-chemați în garanție M. ADMINISTRAȚIEI ȘI INTERNELOR și I. G. AL JANDARMERIEI ROMÂNE.
Casează în tot sentința civilă recurată.
Admite excepția necompetenței materiale a Tribunalului Teleorman.
Reține cauza spre soluționare la Curtea de Apel București – Secția de C. Administrativ și Fiscal.
Înaintează dosarul compartimentului Registratură în vedrea repartizării excepției de nelegalitate pe rolul unui complet de fond.
Pronunțată în ședință publică azi, 14.10.2013.
PreședinteJudecător Judecător
R. M. VladuHorațiu PătrașcuGheza A. F.
Grefier
M. H.
| ← Anulare act administrativ. Sentința nr. 3440/2013. Curtea de... | Despăgubire. Decizia nr. 3403/2013. Curtea de Apel BUCUREŞTI → |
|---|
