Excepţie nelegalitate act administrativ. Decizia nr. 5013/2013. Curtea de Apel BUCUREŞTI
| Comentarii |
|
Decizia nr. 5013/2013 pronunțată de Curtea de Apel BUCUREŞTI la data de 14-11-2013 în dosarul nr. 137/312/2013
DOSAR NR._
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII-A C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA CIVILĂ NR. 5013
Ședința publică de la 14.11.2013
Curtea constituită din:
PREȘEDINTE: M. B.
JUDECĂTOR: V. H.
JUDECĂTOR: V. N.
GREFIER: ANIȘOARA N.
Pe rol se află soluționarea recursurilor formulate de recurenta-pârâtă AGENȚIA D. STATULUI și recurenta-intervenientă . 2000 SRL, împotriva sentinței civile nr. 1897/F/05.06.2013 pronunțată de Tribunalul Ialomița – Secția Civilă, în dosarul nr._, în contradictoriu cu intimatul-reclamant T. V. și cu intimații-pârâți C. JUDEȚEANĂ PENTRU STABILIREA DREPTULUI DE PROPRIETATE PRIVATĂ ASUPRA TERENURILOR IALOMIȚA, C. LOCALĂ PENTRU STABILIREA DREPTULUI DE PROPRIETATE PRIVATĂ ASUPRA TERENURILOR C. și C. LOCALĂ PENTRU STABILIREA DREPTULUI DE PROPRIETATE PRIVATĂ ASUPRA TERENURILOR STELNICA.
Dezbaterile asupra recursului de față au avut loc în ședința publică de la 07.11.2013, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, ce face parte integrantă din prezenta decizie civilă, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunțarea pentru data de azi, 14.11.2013, când a decis următoarele:
CURTEA,
Asupra recursului de față, constată următoarele:
Potrivit încheierii din 24.04.2013, emisă de Judecătoria Slobozia, în baza art. 4 alin. 1, teza a II-a din Legea nr. 554/2004, a fost sesizat Tribunalul Ialomița – Secția civilă cu excepția de nelegalitate a art. 1 din Hotărârea Comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Ialomița nr. 222 din 5 iulie 2006 și a pct. III din Anexa la aceeași hotărâre, în ceea ce privește dispozițiile referitoare la preluarea terenurilor agricole de la stat pe raza localității Stelnica, județul Ialomița, în raport de dispozițiile art. 221 din Legea nr. 1/2000, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și a Legii nr. 169/1997 .
Cauza a fost înregistrată pe rolul tribunalului la data de 22.05.2013.
Prin întâmpinare, C. județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor a solicitat respingerea excepției, motivat în esență de faptul că terenurile ce constituie obiect al hotărârii atacate fac parte din domeniul privat al statului, astfel încât acestea nu pot intra sub incidența art. 221 din Legea nr. 1/2000.
C. a invocat și inadmisibilitatea excepției de nelegalitate a Hotărârii nr. 222/2006, apreciind că aceasta nu poate fi controlată pe calea contenciosului administrativ, atâta timp cât există o procedură specială de cenzură judecătorească, reglementată de art. 53 și 54 din Legea nr. 18/1991, cu modificările ulterioare.
Prin sentința civilă nr. 1897F/05.06.2013, Tribunalul Ialomița a admis excepția inadmisibilității promovării excepției de nelegalitate invocată de pârâta C. Județeană pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Ialomița și însușită de reclamantul T. V. și a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a art. 1 din Hotărârea nr. 222 din 05.07.2006 emisă de pârâta C. Județeană pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Ialomița și a pct. III din Anexa la aceeași hotărâre, excepție ce a fost invocată din oficiu de către Judecătoria Slobozia în cadrul dosarului nr._ .
În considerente, cu privire la excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, Tribunalul a reținut că, potrivit art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate fi cercetată oricând pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.
Așadar, pentru a se putea invoca o asemenea excepție, este necesar să se conteste legalitatea unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, respectiv a unui act unilateral cu caracter individual emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Apoi, a arătat Tribunalul, pentru ca un act administrativ să poată fi cenzurat pe calea contenciosului administrativ, inclusiv prin invocarea excepției de nelegalitate, el trebuie să nu se încadreze în prevederile art. 5 alin. 2 din Legea nr. 554/2004.
Or, potrivit art. 51 și următoarele din Legea nr. 18/1991, comisia județeană este autoritate publică cu autoritate administrativ jurisdicțională, hotărârile emise de aceasta având caracterul unor acte administrativ-jurisdicționale și putând fi modificate sau desființate pe calea procedurii speciale reglementate de legea fondului funciar.
În atare situație, astfel de hotărâri, potrivit art. 5 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, excepția de nelegalitate ce formează obiectul cauzei fiind așadar respinsă ca inadmisibilă.
Ca un precedent judiciar, Tribunalul a invocat și decizia nr. 820 din 24 februarie 2012, pronunțată de Curtea de Apel București, în soluționarea dosarului nr._ .
Împotriva sentinței au formulat recurs intervenienta . 2000 SRL și pârâta Agenția D. Statului, dosarul fiind înregistrat pe rolul Curții de Apel București la data de 05.07.2013.
Recurenta-intervenientă . 2000 SRL a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe în vederea soluționării, pe fond, a excepției de nelegalitate, iar în subsidiar, admiterea recursului și modificarea în tot a sentinței recurate, în sensul admiterii excepției de nelegalitate și, pe cale de consecință, să se constate nelegalitatea art. 1 a Hotărârii Comisiei Județene Ialomița nr. 222/05.07.2006 și a punctului III din Anexa la această hotărâre.
Recurenta-intervenientă a arătat că soluția primei instanțe este una greșita având în vedere că Hotărârea Comisiei Județene Ialomița nr. 222/2006 este un act administrativ în sensul celor prevăzute de art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, întrucât, deși vizează aspecte de drept funciar, este emis de o autoritate publică în vederea organizării în concret a legii, stabilind constituirea sau reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor de pe raza comunei Stelnica.
A mai arătat că art. 53 alin. 1 din Legea nr. 18/1991 are în vedere exclusiv contestațiile cu privire la constituirea sau reconstituirea dreptului de proprietate privata, iar alin. 2 plângerile împotriva hotărârilor Comisiei județene prin care se soluționează acele contestații și, de asemenea, art. 54 are în vedere plângerile împotriva actelor administrative prin care s-a refuzat atribuirea terenului sau propunerile de atribuire a terenului, în condițiile prevăzute în cap. III al legii fondului funciar.
Așadar, se poate observa că atât contestația, cât și plângerea, cai de atac permise de legea fondului funciar, vizează strict aspecte ce țin de constituirea sau reconstituirea dreptului de proprietate si nicidecum aspecte ce țin de legalitatea actului administrativ (ce sunt analizate pe calea excepției de nelegalitate); cu alte cuvinte, sunt avute in vedere chestiuni ce vizează fondul dreptului de proprietate, daca sunt întrunite condițiile privind constituirea sau reconstituirea dreptului de proprietate, si nu alte elemente.
Numai cu privire la aceste motive (ce țin strict de fondul dreptului de proprietate) poate interveni anularea/desființarea actul administrativ atacat din perspectiva Legii nr. 18/1991, fără ca aceasta să însemne că este reglementată o procedură judiciară care ar acoperi si situațiile care vizează legalitatea actului administrativ din orice alte motive, excluzând, astfel, aplicabilitatea dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004.
În consecința, potrivit, recurentei-interveniente, controlul instanței de judecata cu privire la actul administrativ ce face obiectul litigiului este diferit: din perspectiva art. 53-54 ale Legii nr. 18/1991 se analizează actul administrativ din prisma îndeplinirii sau nu a condițiilor privind constituirea sau reconstituirea dreptului de proprietate; din perspectiva art. 4 din Legea nr. 554/2004 se cercetează actul sub orice alte aspecte ce vizează legalitatea acestuia.
Ca argumente suplimentare, a menționat că art. 53-54 din Legea nr. 18/1991 prevăd desființarea/anularea actului administrativ, in timp ce in urma admiterii excepției de nelegalitate actul nu este anulat/desființat, ci doar nu se va mai lua in considerare acel act în litigiul de fond dintre părți. Totodată, anularea/desființarea conform Legii nr. 18/1991 se face conform regulilor de drept comun (procedura . de nelegalitate se soluționează conform procedurii de urgenta (art. 4 alin. 2 din Legea nr. 554/2004).
Recurenta-intervenientă a invocat și dispozițiile art. 63 din Legea nr. 18/1991, potrivit cărora „În toate cazurile în care legea prevede nulitatea unor operațiuni sau acte juridice, litigiul se judecă potrivit dreptului comun și nu conform procedurii speciale prevăzute in prezentul capitol”, precum și prevederile art. 126 alin. 6 din Constituție, ce garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ.
În concluzie, având în vedere că legea speciala aplicabilă în speță nu prevede expres în domeniul de aplicabilitate al procedurii soluționarea actului administrativ care face obiectul cauzei si nici nu exista vreo interdicție expresă în acest sens, recurenta-intervenientă a apreciat că se impune cercetarea legalității Hotărârii Comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Ialomița nr. 222 in temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, nefiind incidente prevederile art. 5 alin. 2 din Legea contenciosului administrativ.
În ceea ce privește fondul excepției, a arătat că art. 1 al hotărârii contestate și punctul III din Anexă vizează retrocedarea terenurilor aflate in proprietatea statului (prin Agenția D. Statului) din incinta indiguita B. (fosta Balta a Ialomiței) către cei îndreptățiți.
Or, prin sentința civila nr. 3062/27.02.2012 pronunțata de Judecătoria Constanta in dosarul nr._, instanța a admis acțiunea societății în contradictoriu cu C. L. de Fond Funciar Stelnica, C. Județeană de Fond Funciar Ialomița și Agenția D. Statului, constatând caracterul neretrocedabil in temeiul Legii nr. 18/1991, al Legii nr. 1/2000 si al Legii nr. 247/2005 al terenului in suprafața de 8.546,21 ha teren cu destinație agricola aflat in incinta indiguita B. din raza comunei Stelnica, jud. Ialomița.
Pentru a pronunța aceasta hotărâre instanța a reținut atât dispozițiile art. 4 din Legea nr. 1/2000, cât și prevederile art. 221 din aceeași lege, constând, practic, inexistenta dreptului Comisiei Județene de Fond Funciar Ialomița de a dispune constituirea sau reconstituirea dreptului de proprietate privata in favoarea unor terți asupra terenului respectiv.
Astfel, se pune problema daca la momentul emiterii actului administrativ textele de lege incidente, art. 4 si 221 din Legea nr. 1/2000 (reținute expres de către Judecătoria Constanta in cuprinsul hotărârii), erau sau nu in vigoare, recurenta apreciind că acestea erau în vigoare și că, pe cale de consecință, art. 1 din Hotărârea Comisiei Județene pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Ialomița nr. 222/2006 și pct. III din Anexa contravin unor texte de lege în vigoare la data adoptării actului.
Recurenta-intervenientă a invocat și practica judiciară a Curții de Apel București, iar în drept art. 4 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 și art. 3041 C.pr.civ.
Prin recursul său, pârâta Agenția D. Statului a arătat că sentința recurată este netemeinică și nelegală, Tribunalul analizând în mod superficial actele normative în vigoare și înscrisurile anexate la dosarul cauzei, limitându-se la simpla afirmație potrivit căreia nu există motive temeinice pentru a se pronunța nelegalitatea hotărârii nr. 222/05.07.2006.
Recurenta-pârâtă a invocat la rândul său practica judiciară a Curții de Apel București în sensul admiterii excepției de nelegalitate, menționând că predarea suprafeței de teren la care se referă actul contestat nu este posibilă, întrucât îi sunt aplicabile prevederile art. 221 din Legea nr. 1/2000, fiind vorba despre un teren din domeniul public al statului, neretrocedabil, aspect confirmat de Judecătoria C. într-un litigiu anterior derulat între părți.
În drept, a invocat dispozițiile Legii nr. 268/2001, ale HG nr. 626/2001, ale Legii nr. 1/2000, art. 4 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, art. 299 și urm. C.pr.civ.
Intimata-pârâtă C. Județeană de Stabilire a Dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor Ialomița a formulat întâmpinare, față de ambele recursuri, solicitând respingerea acestora, ca nefondate.
A arătat că prin actul administrativ-jurisdicțional contestat s-au stabilit doar anumite sarcini pentru comisiile locale implicate în preluarea terenurilor de la stat și totodată arondarea acestor comisii pe localitățile cu excedent de teren situate în Balta Ialomiței, toate aceste formalități urmând a se realiza, conform art. 4 din respectiva hotărâre, în ordinea depunerii documentației și a datei obținerii protocolului de predare-primire a terenului de la ADS.
Fiind vorba de o speță al cărei obiect îl constituie predarea unor suprafețe de teren reconstituite persoanelor îndreptățite în temeiul legilor fondului funciar, în mod corect s-a apreciat că excepția de nelegalitate invocată în cauză nu este admisibilă, întrucât actele administrative pentru a căror desființare sau modificare se prevede prin lege organică o altă procedură judiciară nu sunt supuse controlului judiciar pe calea contenciosului administrativ.
Astfel, raporturile civile concrete se modifică sau sting prin acte civile sau fapte juridice stricto sensu, în timp ce raporturile administrative izvorăsc din acte sau fapte de drept administrativ. Din această perspectivă, actele emise de persoanele juridice și autoritățile implicate în procedura specială de restituire a terenurilor prevăzută de Legea nr. 18/1991 nu întrunesc caracteristicile unui act administrativ de autoritate, nefiind emise în regim de putere publică, ci în regim de drept privat, astfel încât actele respective sunt și trebuie să aparțină dreptului privat, și nu dreptului administrativ.
În speță, Hotărârea Comisiei județene Ialomița nr. 222 din 05.07.2006 este un act adoptat în baza Legii nr. 18/1991, iar toată practica judiciară de după apariția acestei legi este în sensul că actele emise în aplicarea Legii nr. 18/1991 sunt acte juridice civile unilaterale, de dispoziție, cu caracter patrimonial și consensual. Prin urmare, a arătat că în materia fondului funciar este aplicabilă o altă procedură judiciară, cu caracter special, derogatorie de la normele procedurii civile și de contencios administrativ, potrivit principiului specialia generalibus derogant. Atât art. 53 și 54 din Legea nr. 1/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin care se prevede modalitatea de soluționare a plângerilor și contestațiilor formulate împotriva actelor administrativ-jurisdicționale, cât și art. III din Legea nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare, reglementează această procedură specială, hotărârea comisiei județene nefiind un act administrativ în sensul celor prevăzute de art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
Pe de altă parte, susținerile recurentei . 2000 SRL București, conform cărora procedura reglementată de art. 53 din Legea nr. 18/1991 se aplică doar în ipoteza în care se contestă constituirea sau reconstituirea dreptului de proprietate, nu pot fi primite, în primul rând pentru că prin legea specială persoana nemulțumită contestă soluția comisiei județene, materializată în hotărârea adoptată, atât din punct de vedere al fondului actului administrativ-jurisdicțional, cât și al legalității adoptării lui.
În al doilea rând, dacă s-ar admite ipoteza înaintată de recurentă, și anume că pe calea contenciosului administrativ se poate contesta hotărârea unei comisii județene „sub orice alte aspecte ce vizează legalitatea acesteia”, s-ar ajunge în situația în care persoana nemulțumită de soluția adoptată prin actul administrativ-jurisdicțional formulează plângere în temeiul art. 53 din legea fondului funciar și, ulterior, în ipoteza respingerii plângerii, înaintează o altă cerere, de această dată pe calea contenciosului administrativ, pe considerente ce vizează legalitatea hotărârii comisiei județene.
Or, este clar că sentința pronunțată de către o instanță de judecată, învestită cu soluționarea unei plângeri formulate în temeiul art. 53 din Legea nr. 18/1991, ține cont atât de validitatea hotărârii comisiei județene, cât și de faptul că actul în cauză a fost adoptat cu respectarea sau nerespectarea prevederilor legale, fiind mai mult decât evident că legea nu reglementează posibilitatea cenzurării unui act administrativ-jurisdicțional în condițiile dreptului comun, paralel și în contradicție cu procedura specială pe care o prevede expres Legea fondului funciar nr. 18/1991.
La rândul său, intimata a invocat practica judiciară a Curții de Apel București în spețe similare, apreciind înc concluzie că în materia actelor emise în domeniul legilor fondului funciar legea stabilește clar o procedură distinctă de contestate a acestora, în competența instanțelor de drept comun, respectiv a judecătoriilor, astfel încât aceste acte nu sunt susceptibile de a fi atacate în fața instanțelor de contencios administrativ.
În drept, a invocat art. 115-118 C.pr.civ., Legea fondului funciar nr. 18/1991, HG nr. 890/2005, Legea nr. 554/2004.
Analizând actele dosarului în raport cu susținerile părților și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Curtea reține că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele de mai jos:
Instanța de fond a reținut în mod corect că excepția de nelegalitate invocată în cauză este inadmisibilă, având în vedere că, în accepțiunea Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, actele administrative pentru a căror desființare sau modificare se prevede prin lege organică o altă procedură judiciară nu sunt supuse controlului judiciar pe calea contenciosului administrativ.
În acest sens, Curtea constată că hotărârea atacată a fost adoptată de comisia județeană în baza prevederilor legii fondului funciar și ale HG nr. 890/2005, cu modificările ulterioare, în materie de fond funciar fiind prevăzuta o altă procedură judiciară de contestare a actelor organelor cu atribuții în domeniu, procedură cu caracter special, derogatorie de la normele procedurii civile și de contencios administrativ, competența de cenzurare a acestor acte revenind instanțelor judecătorești de drept comun.
Se reține astfel că, atât art. 53 și 54 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin care se prevede modalitatea de soluționare a plângerilor și contestațiilor formulate împotriva actelor administrativ jurisdicționale ale comisiei, cât și art. III din Legea nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare, reglementează această procedură specială, hotărârea comisiei județene nefiind un act administrativ în sensul celor prevăzute de art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, cenzurabil în contencios administrativ.
Or, art. 5 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 prevede că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
În plus, trebuie avut în vedere faptul că, potrivit Legii nr. 554/2004, care este dreptul comun în materia contenciosului administrativ, legalitatea unui act administrativ poate fi examinată pe cale de acțiune sau pe calea excepției de nelegalitate.
Coroborând textele legale menționate anterior, Curtea constată că, așa cum corect a statuat și instanța de fond, Legea nr. 18/1991 prevede o procedură distinctă de desființare a hotărârii Comisiei Județene Pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate.
Prin urmare, legalitatea unui astfel de act nu poate fi examinată pe calea contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2044, fie că este vorba de acțiune în anulare, fie că este vorba de excepția de nelegalitate.
Concluzia se impune din modul de formulare a textului art. 5 alin. 2 din lege, care nu distinge între acțiunea în anulare și excepția de nelegalitate.
Argumentele recurentei-interveniente nu pot fi primite, întrucât în lipsa unei prevederi legale exprese nu se poate face distincție între motivele ce țin de legalitatea unui act și cele ce țin de temeinicia lui, fie și pentru faptul că toate aceste motive se rezumă în final la modul în care este aplicată legea la situația de fapt, respectiv la legalitatea actului.
Curtea constată așadar că instanța de fond a respins în mod legal ca inadmisibilă excepția de nelegalitate, pronunțând astfel o soluție legală și temeinică, motiv pentru care nu va mai analiza argumentele recurentelor ce țin de fondul cauzei.
Față de considerentele expuse, sentința primei instanțe fiind legală și temeinică, în baza art. 312 C.pr.civ. Curtea va respinge ambele recursuri ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE :
Respinge recursurile formulate de recurenta-pârâtă AGENȚIA D. STATULUI și recurenta-intervenientă . 2000 SRL, împotriva sentinței civile nr. 1897/F/05.06.2013 pronunțată de Tribunalul Ialomița –Secția Civilă, în dosarul nr._, în contradictoriu cu intimatul-reclamant T. V. și cu intimații-pârâți C. JUDEȚEANĂ PENTRU STABILIREA DREPTULUI DE PROPRIETATE PRIVATĂ ASUPRA TERENURILOR IALOMIȚA, C. LOCALĂ PENTRU STABILIREA DREPTULUI DE PROPRIETATE PRIVATĂ ASUPRA TERENURILOR C. și C. LOCALĂ PENTRU STABILIREA DREPTULUI DE PROPRIETATE PRIVATĂ ASUPRA TERENURILOR STELNICA, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică azi, 14.11.2013.
PREȘEDINTE, JUDECĂTOR, JUDECĂTOR, M. B. V. H. V. N.
GREFIER,
ANIȘOARA N.
Red. M.B.
2ex/29.01.2014
Jud. fond T.I.: I. M.
| ← Cetăţenie. Decizia nr. 5801/2013. Curtea de Apel BUCUREŞTI | Anulare act administrativ. Sentința nr. 1520/2013. Curtea de... → |
|---|
