Litigiu cu funcţionari publici. Legea Nr.188/1999. Decizia nr. 701/2013. Curtea de Apel BUCUREŞTI
| Comentarii |
|
Decizia nr. 701/2013 pronunțată de Curtea de Apel BUCUREŞTI la data de 18-02-2013 în dosarul nr. 27766/3/2011
DOSAR NR._
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII-A C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA CIVILĂ NR. 701
Ședința publică de la 18 februarie 2013
Curtea constituită din:
Președinte P. H.
Judecător F. G. A.
Judecător B. D. M.
Grefier A. C.
Pe rol soluționarea recursului declarat de recurenții reclamanți M. R., M. L. T., C. S., T. G., S. I., P. A., S. F., P. E., M. F., B. S., D. E., V. Anișoara, I. M., M. E., T. C., S. M., B. A., T. Ș., D. E. S., I. E. O., M. P., B. A. D., F. I. F., Ș. D., I. O. C., D. C., D. E., R. M. M., N. L. C., M. N. S., D. G., C. L. S., D. Anișoara, Parnuș A., L. R. E., R. G. L., M. D., V. O. A., C. M., N. E. A. Și O. M. împotriva Sentinței civile nr. 1144 din data de 20.03.2012 pronunțată de Tribunalul București – Secția a IX-a C. Administrativ și Fiscal în dosarul nr._ /CA/2011, în contradictoriu cu intimații pârâți G. României, Ministerul Finanțelor Publice, Agenția Națională de Administrare Fiscală și Direcția Finanțelor Publice a Municipiului București.
La apelul nominal făcut în ședință publică au răspuns recurenții reclamanți prin apărător, avocat C. Seperea cu împuternicire avocațială la dosar, lipsind intimații pârâți.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a expus referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care:
Nemaifiind alte cereri de formulat, excepții de invocat sau probe de administrat, Curtea constată cauza în stare de judecată și acordă cuvântul în dezbaterea recursului.
Pentru recurenții reclamanți, apărătorul solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat, învederând instanței că a avut în vedere trei motive pe care și-a întemeiat recursul.
Cu privire la primul motiv de recurs, recurenții reclamanți prin apărător susțin că au solicitat obligarea pârâtei la emiterea acelor norme și nu instanței în mod direct cum greșit s-a reținut.
De asemenea mai arată că instanța de fond le-a dat dreptate din prisma drepturilor virtuale în concordanță cu dreptul CEDO.
Iar cu privire la al treilea motiv de recurare a sentinței de fond, recurenții reclamanți prin apărător susțin că cel de-al patrulea capăt al cererii sale nu a fost soluționat de instanța de fond, deși ei au solicitat și obligarea pârâților la înscrierea mențiunilor în cărțile de muncă.
Pentru aceste motive solicită admiterea recursului și modificarea sentinței recurate în sensul admiterii acțiunii lor astfel cum a fost formulată iar în cazul admiterii capătului patru sin cererea de chemare în judecată, solicită rejudecarea cauzei pe fond.
Curtea, constatând că în cauză intimații pârâți au solicitat judecarea cauzei în lipsă, în temeiul art. 242 alineat 2 Cod proc. civilă, în conformitate cu dispozițiile art. 150 Cod proc. civilă, declară dezbaterile închise și reține cauza spre soluționarea recursului.
CURTEA,
Asupra recursului civil de față, constată că prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București-Secția A IX-A SCAF, sub nr._, reclamantii reclamanții M. R., M. L. T., C. S., T. G., S. I., P. A., S. F., P. E., M. F., B. S., D. E., V. ANIȘOARA, I. M., M. E., T. C., S. M., B. A., T. Ș., D. E. S., I. E. O., M. P., B. A. D., F. I. F., Ș. D., I. O. C., D. C., D. E., R. M. M., N. L. C., M. N. S., D. G., C. L. S., D. ANIȘOARA, PARNUȘ A., L. R. E., R. G. L., M. D., V. O. A., C. M., N. E. A. și O. M. în contradictoriu cu pârâții G. ROMÂNIEI, M. FINANȚELOR PUBLICE, AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ și DIRECȚIA FINANȚELOR PUBLICE A MUNICIPIULUI BUCUREȘTI, au solicitat instanței obligarea primilor doi pârâți la emiterea normelor privitoare la suplimente cuvenite constând in suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, obligarea tuturor pârâtilor ca începând cu data promulgării legii să plătească sumele reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, actualizate in raport cu indicele de inflatie, pana la data platii efective, si efectuarea acestor inscrieri in carnetul de munca.
Prin Sentința civile nr. 1144 din 20.03.2012, pronunțata de Tribunalul București Secția a IX-a Civila, în dosarul_ /2012, au fost respinse exceptiile lipsei calitatii procesuale pasive, admisă exceptia inadmisibilitatii si respins primul capat de cerere, privind obligarea paratilor la emiterea normelor privitoare la suplimente cuvenite constand in suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare ca inadmisibil și respinsă in rest actiunea formulata de către reclamanți, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunța această sentință, instanța a reținut în esență că, în ceea ce privește exceptiei lispei calitatii procesuale pasive invocata cu privire la paratii G. R., M. F. PUBLICE si A. N. DE ADMINISTRARE FISCALA, aceasta este neîntemeiată, avand in vedere sustinerile reclamantilor invocate in aparare pe exceptie, constand in aceea ca au inteles sa cheme in judecata autoritatile publice mentionate in raport de primul capat de cerere, referitor la obligarea la emiterea normelor privitoare la suplimente cuvenite constand in suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Or, din aceasta perspectiva, instanta a a preciat ca in raport de obiectul cererii de chemere in judecata, astfel cum acesta a fost determinat de reclamanti, se releva existenta unei identitati intre persoanele chemate in judecata si cele care ar avea competente in procesul de elaborare de norme in sensul celor solicitate, pe cale de consecinta paratele au calitate procesuala pasiva in cauză
Asupra exceptiei inadmisibilitatii primului capat de cerere, tribunalul a retinut ca in principiu, inadmisibilitatea unei actiuni se constata atunci cand dreptul pretins nu este recunoscut de lege, sau cand conditiile de admisibilitate ale caii procedurale exercitate nu sunt indeplinite in raport cu reglementarea legala.
Or, sub acest aspect, chiar daca instantele de judecata, in virtutea competentei depline de jurisdictie in materia contenciosului administrativ, au posibilitatea ca, in acord cu procedura reglementata de Legea 554/2004, sa oblige o autoritate publica, sa emita un act administrativ, sau să efectueze o anumită operațiune administrativă, acestea nu pot interveni insa in procesul de elaborare al actelor normative, intrucat aceasta ar echivala cu o imixtiune in atributiile puterii legislative sau executive.
Prin urmare, raportat la calea procedurala reglementata de Legea 554/2004, o atare cerere privind obligarea Guvernului R. si Ministerului F. sa emisa norme de aplicare in materia reglementata apare ca fiind inadmisibila.
In ceea ce priveste capetele de cerere vizand obligarea paratilor ca incepand cu data promulgarii legii să plătească sumele reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, actualizate in raport cu indicele de inflatie, pana la data platii efective, si efectuarea acestor inscrieri in carnetul de munca, tribunalul a retinut urmatoarele:
Reclamantii au calitatea de funcționari publici în cadrul DIRECTIEI F. PUBLICE A MUNICIPIULUI BUCURESTI, aspect necontestat de parata.
Potrivit potrivit art.31 (29 în numerotarea anterioară) din legea nr.188/1999, astfel cum a fost modificat prin legea nr.161/2003, titlul III, art.XIII, art.21, pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: a) salariul de bază; b) sporul pentru vechime în muncă; c) suplimentul postului; d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
(2) Funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii.
(3) Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici.
Nu este însă obligatoriu ca toți funcționarii publici să beneficieze de toate cele patru componente ale salariului. Pe langă salariul de bază, celelalte trei componente posibile ale salariului, trebuie stabilite prin reglementări speciale pentru fiecare categorie de funcționari publici. Reglementarea din art.31 din legea nr.188/1999 este doar cadrul general, salariile funcționarilor publici urmând a fi stabilite în concret, prin acte normative distincte, ce reglementează salarizarea în domeniul bugetar și condițiile de acordare a fiecărui spor sau supliment în parte.
Astfel, nu se poate susține că orice funcționar public are dreptul la sporul de vechime în muncă, deși nu ar îndeplini condițiile speciale, doar pentru faptul că acest spor este prevăzut de art.31 lit. b din legea nr.188/1999.
Nu există nici un act normativ care să prevadă cuantumul suplimentului postului și al suplimentului treptei de salarizare sau criteriile pentru acordarea acestor beneficii, pentru ca reclamanții să aibă împotriva paratei o creanță certă, lichidă și exigibilă.
De altfel, prin mai multe decizii – 818, 819, 820, 821/2008 ale Curții Constituționale s-a constatat că prevederile art.1, art.2 alin.3 și art.27 alin.1 din OG nr.137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituționale in măsura in care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerand că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară ori cu prevederi cuprinse in alte acte normative.
Deși deciziile CCR nu se referă la situația dedusă judecății în cauza de față, argumentele acesteia în sensul că instanțele de judecată nu au dreptul de a crea norme de drept pe cale judiciară sunt pe deplin aplicabile. Or, prin solicitarea de acordare a unor sporuri în cuantum neprevăzut în nici un act normativ, reclamanta solicită instanței tocmai crearea de norme de drept pe cale judiciară.
Mai mult, prin Decizia nr.20/21.09.2009 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în recurs în interesul legii, obligatorie pentru instanțe, s-a statuat că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 alin. 1 lit. „c” și „d” din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, în lipsa unei cuantificări legale, nu se pot acorda pe calea judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
In considerentele deciziei pronuntate in recurs in interesul legii s-a retinut ca „pentru cuantificarea suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici, este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, atribuție ce revine fie Parlamentului, în cazul promovării unei legi, fie Guvernului, prin delegare legislativă sau prin adoptarea unei hotărâri date în aplicarea acestor prevederi legale.
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul al suplimentului postului și al suplimentului treptei de salarizare, suntem în prezența doar a unei intenții a legiuitorului de a acorda funcționarilor publici două drepturi de natură salarială, intenție materializată prin instituirea drepturilor, dar nefinalizată deoarece nu este stabilit cuantumul acestora sau criteriile pe baza cărora pot fi calculate.
În atare situație, nefiind creat cadrul funcțional de acordare a drepturilor, acestea rămân doar drepturi "virtuale".
În consecință, cele două drepturi nu pot fi obținute prin promovarea unor acțiuni în instanță, căci acordarea lor pe cale judecătorească ar însemna să se facă fie prin obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, fie prin eventuala cuantificare de către instanță în raport de diverse criterii aplicate prin analogie, ceea ce echivalează cu o substituire în atribuțiile legiuitorului ori ale executivului, contrar celor stabilite prin Decizia Curții Constituționale nr. 820 din 3 iulie 2008, în cuprinsul căreia s-a reținut că instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.”
Avand in vedere caracterul obligatoriu al deciziei de mai sus pentru instantele de judecata, retinand ca Inalta Curte de Casatie si Justitie a concluzionat faptul ca drepturile salariale in cauza nu pot fi acordate prin hotarare judecatoreasca in lipsa unei cuantificări legale, tribunalul va respinge acțiunea ca neîntemeiată.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanții, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, arătând că:
1. In mod greșit a considerat instanța ca nu este posibil ca puterea judecătoreasca sa intervină in procesul de emitere a normelor de aplicare a legii.
Orice norma legala, o data reglementata, trebuie sa producă efecte fiind împotriva rațiunii si logicii juridice ca existenta unei legi sa aibe un caracter formal.
Art. 1 din Protocolul adițional la Conventia Europeana a Drepturilor Omului si prin urmare un bun in sensul arătat de acest articol instituie fara putința de tăgada un drept de creanța funcționarilor publici.
Potrivit art. 1 din Primul protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului si a libertăților fundamentale, ratificata de România prin Legea nr.30/18 mai 1994: „Orice persoana fizica sau juridica are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauza de utilitate publica si in condițiile prevăzute de lege si de principiile generale ale dreptului internațional.
Art.17 din Declarația Universala a Drepturilor Omului: „1. Orice persoana are dreptul la proprietate, atat singura, cat si in asociație cu alții.; 2. Nimeni nu poate fi lipsit in mod arbitrar de proprietatea sa."
Salariul reprezintă unul dintre drepturile asupra căruia cele doua parti ale raportului juridic ( subsemnații si parații) de munca au convenit si l-au prevăzut in mod expres.
Având in vedere faptul ca exista cadrul legal au solicitat ca paratele sa stabilească expres cuantumul si modalitățile de acordare a acestor sporuri prin elaborarea normelor.
Imixtiunea in puterea legislativa ar fi însemnat sa solicitam ca instanța sa elaboreze direct aceste norme pe când noi am solicitat doar obligarea la emiterea unui act (chiar daca era vorba de o norma de aplicare a unei legi).
2. Daca se admitea primul capăt de cerere evident ca aveam baza legala pentru a calcula aceste sporuri.
Instanța afirma ca aceste drepturi ale noastre sunt „virtuale".
Ori este de notorietate ca Convenția Europeana a Drepturilor omului nu apară drepturi virtuale ci apară drepturi efective si concrete.
CEDO nu are ca scop garantarea unor drepturi iluzorii sau teoretice ci are ca scop drepturi efective si concrete, dreptul aflat in discuție nu poate fi considerat efectiv decât daca este corect examinat de către instanța.
Art. 6 paragraful 1 din CEDO implica mai ales in sarcina instanței obligația de a proceda la un examen amănunțit al mijloacelor apărărilor si cererilor făcute de către părți si sa se pronunțe asupra lor. (ICCJ SCA dec 38 ianuarie 2011)
Recurenții consideră ca nu au avut parte de un proces echitabil conform art. 6 din CEDO.
Prin întâmpinare, AGENȚIA NAȚIONALA DE ADMINISTRARE FISCALA, a solicitat respingerea recursului formulat de către recurenții - reclamanți și menținerea ca legala a sentinței civile atacate.
De asemenea, Ministerul Finanțelor Publice a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca fiind nefondat.
La data de 16.11.2012 reclamanții au solicitat sesizarea CJUE de pronunțare a unei hotărâri preliminare, cerere respinsă ca neîntemeiată prin încheierea din data de 28.01.2013, pentru considerentele arătate pe larg în cuprinsul încheierii de ședință.
Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată, atât prin prisma motivelor de recurs invocate cât și în limitele prevăzute de art. 3041 C.pr.civ., Curtea apreciază recursul ca fiind nefondat pentru următoarele considerente:
1. Prin cererea de chemare în judecată reclamanții au solicitat acordarea unor drepturi prevăzute de Legea nr. 188/1999, legea funcționarilor publici, respectiv suplimentul postului si suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Nici legea sus indicata si nici un alt act normativ în vigoare nu stabilește nici un cuantum si nici o modalitate de calcul a acestor doua componente ale salariului funcționarilor publici.
Prin prisma acestui aspect nu are nici o relevanta juridica suspendarea aplicării prevederilor art. 31 al. 1 pct. c si d (fost 29) din Legea nr. 188/1999 prin mai multe acte normative (OUG nr. 94/2004, Legea nr. 76/2005, OG nr. 2/2006). Pentru a putea fi vorba despre acordarea unor drepturi prin Legea nr. 188/1999, trebuia ca reglementarea acestor suplimente sa fie completa, respectiv sa fie determinat atât cuantumul, precum si criterii de aplicare, condiții, etc.
Nu se poate vorbi de existenta unui drept atâta timp cat întinderea acelui drept nu este reglementata în nici un act normativ si nici nu se poate aplica principiul analogiei cel puțin din doua motive. Primul pentru ca nu exista reglementat nici in privința altor categorii de salariați, funcționari, acest drept sau cuantumul lui, iar pe de alta parte chiar si art. 157 al. 2 din Codul muncii dispune ca „sistemul de salarizare a personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale se stabilește prin lege, cu consultarea organizațiilor sindicale reprezentative”.
Neputându-se vorbi de existenta unui drept, nu sunt incidente nici prevederile din art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului si Libertăților Fundamentale.
Reclamanții vorbesc despre un drept care tinde sa fie lipsit de conținut, ori se observa din lacunara prevedere legislativa de la art. 31 din Legea nr. 188/1999, ca legiuitorul nici nu a determinat conținutul acestui drept si nici nu a delegat alte autorități să emită acte prin care sa se reglementeze modul de punere în aplicare a prevederii legale sau modul de acordare a acestor suplimente.
Concluzia este ca s-a reglementat un drept lipsit de conținut, astfel încât s-ar încălca principiul separației puterilor în stat prin stabilirea unui cuantum al dreptului fie pe cale administrativa, fie pe cale judiciara, iar instanța ar pronunța o hotărâre prin care s-ar depăși atribuțiile puterii judecătorești.
Mai mult reclamanții nu au motivat în nici un fel de ce solicita acordarea suplimentelor in cuantum de 25% pentru fiecare atâta timp cat legea nu a cuantificat în nici un mod aceste suplimente și neexistând nici un criteriu legal de stabilire a celor doua suplimente, instanța este in imposibilitate de a stabili cuantumul acestora in condițiile in care sunt reglementate în toata legislația sporuri variabile care pot porni de la 1% si pana la 100%.
Nu poate fi vorba nici de incidenta în cauza a prevederilor art. 38 si 39 din Codul muncii deoarece nu se poate vorbi de renunțarea la drepturi si nici de limitarea unor drepturi atâta timp cat întinderea drepturilor nu a fost stabilita.
Instanța a avut în vedere în mod corect si deciziile Curții Constituționale nr. 818/2008, 819/2008 care a statuat ca „instanțele nu mai pot aplica prevederile unor alte acte normative in privința salarizării unor categorii de salariați, funcționari publici, acte normative care nu le sunt aplicabile acestora si sa refuze aplicarea actelor normative aplicabile acestor categorii”.
Recurenții au susținut că în mod greșit a considerat instanța ca nu este posibil ca puterea judecătoreasca sa intervină in procesul de emitere a normelor de aplicare a legii. Orice norma legala, o data reglementata, trebuie sa producă efecte fiind împotriva rațiunii si logicii juridice ca existenta unei legi sa aibe un caracter formal.
Având in vedere faptul ca exista cadrul legal au solicitat ca paratele sa stabilească expres cuantumul si modalitățile de acordare a acestor sporuri prin elaborarea normelor.
Imixtiunea in puterea legislativa ar fi însemnat sa solicite ca instanța sa elaboreze direct aceste norme pe când noi am solicitat doar obligarea la emiterea unui act (chiar daca era vorba de o norma de aplicare a unei legi).
Curtea reține că în mod corect prima instanță a reținut că acest capăt de cerere este inadmisibil, întrucât, instantele de judecata, in virtutea competentei depline de jurisdictie in materia contenciosului administrativ, au posibilitatea doar ca, in acord cu procedura reglementata de Legea 554/2004, sa oblige o autoritate publica, sa emita un act administrativ, sau să efectueze o anumită operațiune administrativă, și nu pot obliga la legiferare, nu pot interveni insa in procesul de elaborare al actelor normative, intrucat aceasta ar echivala cu o imixtiune in atributiile puterii legislative sau executive.
Față de aceste considerente, văzând dispozițiile art.312 C.pr.civ., Curtea urmează să respingă recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de recurenții reclamanți M. R., M. L. T., C. S., T. G., S. I., P. A., S. F., P. E., M. F., B. S., D. E., V. Anișoara, I. M., M. E., T. C., S. M., B. A., T. Ș., D. E. S., I. E. O., M. P., B. A. D., F. I. F., Ș. D., I. O. C., D. C., D. E., R. M. M., N. L. C., M. N. S., D. G., C. L. S., D. Anișoara, Parnuș A., L. R. E., R. G. L., M. D., V. O. A., C. M., N. E. A. și O. M. împotriva Sentinței civile nr. 1144 din data de 20.03.2012 pronunțată de Tribunalul București – Secția a IX-a C. Administrativ și Fiscal în dosarul nr._ /CA/2011, în contradictoriu cu intimații pârâți G. României, Ministerul Finanțelor Publice, Agenția Națională de Administrare Fiscală și Direcția Finanțelor Publice a Municipiului București, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică, azi, 18 februarie 2013.
PREȘEDINTE, JUDECĂTOR, JUDECĂTOR,
H. P. F. G. A. B. D. M.
Grefier,
A. C.
RED.H.P
TEHNORED H.P/2 ex
JUDECĂTOR FOND
B. R.
Tribunalul București
| ← Anulare act administrativ. Sentința nr. 904/2013. Curtea de... | Pretentii. Decizia nr. 4399/2013. Curtea de Apel BUCUREŞTI → |
|---|
