Anulare act administrativ. Decizia nr. 2129/2014. Curtea de Apel BUCUREŞTI
| Comentarii |
|
Decizia nr. 2129/2014 pronunțată de Curtea de Apel BUCUREŞTI la data de 20-03-2014 în dosarul nr. 2934/2/2011*
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII-A C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR._
DECIZIA CIVILĂ NR.2129
ȘEDINȚA PUBLICĂ DIN DATA DE 20.03.2014
CURTEA CONSTITUITĂ DIN:
PREȘEDINTE: P. O. D.
JUDECĂTOR: C. C. M.
JUDECĂTOR: G. G.
GREFIER: C. D.
Pe rol soluționarea recursurilor declarate de recurentul reclamant L.-L. F. și de recurentul pârât M. Comunicațiilor și Societății Informaționale împotriva sentinței civile nr.6812/16.11.2011 pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a VIII–a C. Administrativ și Fiscal în dosarul nr._ .
La apelul nominal făcut în ședință publică au răspuns recurentul reclamant L. - L. F., reprezentat de avocat Dărânga A. în baza împuternicirii avocațiale ._/2014, și recurentul pârât M. pentru Societatea Informațională prin consilier juridic T. M. F..
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a expus referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care:
Recurentul pârât, prin consilier juridic, depune un set de înscrisuri reprezentând Ordinul nr.403/16.02.2011 prin care s-a modificat statul de funcții și organigrama Ministerului Comunicațiilor și Societății Informaționale.
La solicitarea Curții, reprezentantul recurentului pârât precizează că este vorba despre documentele anterioare și ulterioare reorganizării ministerului, înscrisuri pe care le-a depus și la dosarul de fond.
Părțile prin reprezentanți, având pe rând cuvântul, declară că nu mai au cereri prealabile de formulat.
Curtea constată cauza în stare de judecată și acordă cuvântul pe cererile de recurs.
Recurentul reclamant L. - L. F., prin apărător, solicită admiterea recursului pe care l-a formulat, întrucât a adus argumente juridice punctuale în ceea ce privește demonstrarea faptului că actul prin care a fost destituit din funcție este nelegal și netemeinic. Instanța de fond nu a răspuns însă la toate cererile pe care le-a formulat. Mai mult decât atât, sentința recurată nu este motivată nici în fapt, nici în drept. Conform art.304 pct.7 și art.304 pct.9 Cod procedură civilă, consideră că se impune ca sentința să fie casată în parte și trimisă către rejudecare la instanța de fond.
De asemenea, arată că instanța de fond nu a luat în considerare documentele depuse la dosar, în acest sens apreciază că sunt incidente prevederile art.3041 din Codul de procedură civilă, astfel că solicită casarea sentinței civile atacate, trimiterea cauzei spre rejudecare, în principal, iar, în subsidiar, modificarea în parte a sentinței în sensul admiterii cererii formulate de către reclamant.
Cu privire la recursul declarat de recurentul pârât M. pentru Societatea Informațională, apreciază că instanța de fond a motivat corect având în vedere că art.109 din Legea nr.188/1999 nu face referire expresă la parcurgerea unei proceduri prealabile și nici nu face referire la incidența în cauză a Legii nr.554/2004
Pe de altă parte, în ipoteza în care ar fi incidente aceste prevederi ale Legii nr.554/2004, ministerul ar fi în culpă și ar însemna să se admită susținerile reclamantului.
La dosarul cauzei există contestația depusă de reclamant la data de 17.03.2011 care, de fapt, este plângerea prealabilă împotriva ordinului nr.405/16.02.2011, iar recurentul pârât a răspuns la această cerere prin adresa nr.1535/20.04.2011.
În acest sens consideră că se impune respingerea recursului formulat de recurentul pârât M. pentru Societatea Informațională. Depune concluzii scrise.
Cu cheltuieli de judecată, urmând să depună dovada în cursul zilei de astăzi.
Recurentul pârât M. pentru Societatea Informațională, prin consilier juridic, solicită admiterea recursului său, astfel cum a fost formulat, modificarea sentinței atacate în sensul admiterii excepției prematurității introducerii acțiunii, având în vedre că erau incidente prevederile Legii nr.554/2004 în ceea ce privește respectarea procedurii prealabile.
În ceea ce privește recursul formulat de reclamant solicită respingerea acestuia și menținerea hotărârii pronunțate de instanța de fond ca fiind temeinică și legală.
Curtea declară dezbaterile închise și reține cauza spre soluționare.
CURTEA ,
Prin sentința civilă nr. 6812/16.11.2011, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a C. Administrativ și Fiscal a respins excepția prematurității acțiunii și a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantul L. - L. F. în contradictoriu cu pârâtul M. Comunicațiilor și Societății Informaționale.
P. a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, cu privire la excepția prematurității acțiunii, că este neîntemeiată în raport de art. 109 din Legea nr. 188/1999.
Potrivit acestor prevederi legale, litigiile în legătură cu raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența instanțelor de contencios administrativ.
Se constată că Legea privind Statutul funcționarului public indică doar instanța de contencios administrativ, fără să facă trimitere la Legea nr. 554/2004 și deci, la procedura reglementată de această lege.
Împrejurarea că reclamantul atacă un act administrativ și a indicat Legea nr. 554/2004 nu conferă acțiunii altă natură decât aceea de litigiu în legătură cu raportul de serviciu al funcționarului public.
În actul contestat nu se indică de către autoritatea publică obligația de a se adresa într-un anumit termen emitentului actului pentru a se aprecia că reclamantul avea obligația parcurgerii unei proceduri prealabile. Ca atare, împrejurarea că reclamantul s-a adresat autorității pârâte dar nu a așteptat un termen de 30 de zile necesar emitentului să răspundă, nu este de natură să conducă la respingerea acțiunii ca prematur formulată, din moment ce legea nu impune o asemenea obligație.
Pe fondul cauzei a reținut că reclamantul a contestat ordinul nr. 405/16.02.2011 emis de pârât, prin care s-a dispus eliberarea sa din funcția publică de conducere de șef serviciu, la Serviciul Achiziții Publice din cadrul Direcției Generale Economice Achiziții Publice și Administrative, ca urmare a reorganizării instituției, prin care s-a redus funcția publică deținută de reclamant, cu aplicabilitatea art. 99 alin.1 lit. b) din Legea nr. 188/1999.
Prin același act s-a dispus acordarea unui preaviz de 30 de zile calendaristice calculat de la data emiterii Ordinului 405/16.02.2011 și s-a menționat că reclamantul beneficiază de salariul lunar de 2530 lei, majorat cu 15% conform Legii nr. 285/2010 care include indemnizația de conducere în cuantum de 615 lei și sporul de vechime în muncă în cuantum de 267 lei.
Reclamantul critică acest ordin în primul rând pentru aspecte formale legate de motivarea sumară a actului, nemenționarea termenului de contestare și instanța la care se poate contesta actul.
Susținerile reclamantului nu pot fi reținute în raport de motivele arătate în actul contestat, în sensul că funcția deținută de reclamant a fost redusă ca urmare a reorganizării MCSI, în condițiile modificării HG nr. 12/2009 și a HG nr. 1399/2010 și cu avizul favorabil dat de ANFP.
Actul administrativ este motivat și în drept fiind indicat art. 99 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 188/1999.
Din actele aflate la dosar rezultă că ANFP a avizat transformarea Serviciului Achiziții Publice (unde reclamantul a deținut funcția de șef serviciu) în compartiment (structură care nu este condusă de un șef) prin desființarea postului de șef serviciu.
Susținerile reclamantului cu privire la nerespectarea art. 17 din Codul bunei administrații adoptat prin Recomandarea CM/R. din 20 iunie 2007 a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei și art. 31 alin. 2 din Constituția României sunt neîntemeiate.
În primul rând, Recomandările Comitetului Miniștrilor Consiliului Europei nu au forță obligatorie pentru statele membre ale Consiliului Europei și nu se pune problema aplicării lor directe în activitatea administrației statului membru.
Pe de altă parte, dispozițiile art. 17 din Codul bunei administrații recomandă ca deciziile administrative să fie formulate în mod simplu, clar, ușor de înțeles, iar aceste aspecte se regăsesc în actul contestat. De asemenea, recomandarea cuprinsă în Cod, în sensul că deciziile care pot afecta negativ drepturile sau interesele unei persoane particulare să menționeze temeiurile pe care se bazează indicând în mod clar faptele relevante și baza legală a deciziei, s-a constatat că este respectată în cazul actului atacat conform celor reținute anterior. Actul indică faptele relevante și baza legală a deciziei fără a se putea aprecia că motivele sunt sumar prezentate ori că nu conțin raționamente individuale.
Cu privire la neindicarea instanței ori a termenului de contestare se constată că este vorba despre o lipsă a actului care nu poate fi apreciată ca producătoare a unei vătămări ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului. Reclamantul a contestat acest act în justiție și nu i s-a opus o excepție a tardivității care să-i împiedice accesul liber la justiție pentru a se aprecia că a suferit o vătămare.
În privința susținerii reclamantului că actul contestat nu indică în concret actul decizional care a stat la baza restructurării postului său, cu referire la actul prin care s-a aprobat o nouă structură organizatorică, statul de funcții, regulamentul de organizare și funcționare se constată că este neîntemeiată.
Actul contestat de reclamant, Ordinul nr. 405/16.02.2011, reprezintă actul de eliberare a acestuia din funcția publică de conducere de șef serviciu în care s-a menționat că la baza stabilirii funcțiilor publice a stat avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici (fila 22 și fila 83).
Nu are relevanță împrejurarea că ministerul, după reorganizare, are un număr tot de 190 de posturi. Prin eliberarea reclamantului din funcție, autoritatea are mai puține posturi de conducere și mai multe posturi de execuție. Reclamantului i s-a oferit încadrarea pe un post de execuție dar a refuzat numirea pe o astfel de funcție (fila 68).
Împotriva acestei sentințe au formulat recurs părțile.
În motivarea cererii de recurs reclamantul a arătat că motivarea instanței de fond nu corespunde exigențelor art. 261 pct. 5 C.p.c., fiind incidente dispozițiile art. 304 pct. 7 C.p.c., făcându-se referire și la jurisprudența CEDO (cauzele Albina împotriva Românie, Achina împotriva României, G. împotriva României).
Deși a invocat în cererea de chemare în judecată neîndeplinirea de către ordinul contestat a condiției motivării în fapt, instanța de fond nu analizează și nu răspunde argumentelor invocate apreciind în mod generic că acestea nu pot fi reținute.
Cu privire la motivarea în drept a ordinului a arătat că nu se indică în concret actul decizional care a stat la baza restructurării postului, cel prin care s-a aprobat o nouă structură organizatorică, statul de funcții, regulamentul de organizare și funcționare.
Instanța de fond, deși apreciază acest argument ca fiind neîntemeiat, nu motivează de ce aceste acte de natură a permite exercitarea controlului de legalitate nu trebuie prevăzute în actul contestat.
Motivarea este superficială și lipsită de temei legal în condițiile în care nu există nici un text de lege în temeiul căruia obligația motivării în fapt și în drept a ordinului de eliberare din funcție este suplinită de avizul ANFP.
Mai arată recurentul că instanța de fond nu analizează comparativ ordinul atacat și Ordinul ministrului comunicațiilor și societății informaționale nr. 312/26.01.2011 în care sunt menționate aceleași temeiuri legale în baza cărora au fost emise și nu răspunde acestei critici.
H.G. 1399/2010 nu este menționată în cele două ordine, intrând în vigoare la 7.01.2011, anterior emiterii Ordinului nr. 312/2011 prin care a fost reîncadrat în funcția de șef serviciu la Serviciul Achiziții Publice din cadrul Direcției Generale Economice Achiziții Publice.
De asemenea, instanța nu a motivat de ce înlătură de la aplicare dispozițiile art. 100 alin. 4 din Legea 188/1999, nu face nicio referire la fișele postului existente la dosar și nu analizează nota de fundamentare nr. 430/31.01.2011.
S-a susținut că sentința a fost dată cu încălcarea art. 31 alin. 2 din Constituție, art. 117 din Legea 188/1999, coroborat cu disp. art. 74, art. 62 și art. 77 din Codul muncii, art. 3 lit. f, art. 100 alin. 4 și 5 din Legea 188/1999, motivarea constituind o condiție de validitate a actelor emise de autoritățile publice.
Motivarea în fapt a ordinului atacat este obligatorie și pentru că legiuitorul, prin dispozițiile art. 100 alin. 4 din Legea 188/1999 folosește sintagma „reducerea unui post este justificată”, rezultând că în caz de reorganizare, trebuie să existe o justificare pentru incidența dispozițiilor legale menționate.
Or, actul atacat nu cuprinde nicio motivare în fapt și nici din actele depuse la dosar nu reiese care ar fi motivul așa-zisei reorganizări prin reducerea postului său.
D. urmare, în mod eronat instanța de fond reține îndeplinirea de către intimatul-pârât a obligației de a motiva ordinul atacat, reținând generic că acesta s-a reorganizat, că sunt indicate faptele relevante, deși în cuprinsul acestuia nu există nicio astfel de mențiune sau pentru faptul că la baza stabilirii funcțiilor publice a stat avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.
De altfel, acest ultim argument reținut de instanța de fond este ajuridic în condițiile în care nu există niciun text de lege în temeiul căruia Avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici este de natură să scutească intimatul-pârât de îndeplinirea obligației de a respecta legea și nici să suplinească condiția de legalitate a motivării în fapt prin ordinul emis.
Este lipsită de suport juridic și probator soluția instanței de fond potrivit căreia actul indică baza legală în condițiile modificării HG. nr.12/2009 și a HG nr.1399/2011 cu avizul favorabil dat de ANFP.
Astfel, sub un prim aspect, menționează că HG nr. 1399 din 28 decembrie 2010, pentru modificarea si completarea Hotarârii Guvernului nr. 12/2009 privind organizarea si functionarea Ministerului Comunicatiilor si Societatii Informationale, nu este menționată în cuprinsul Ordinului intimatului-pârât nr.405/16.02.2010. Or, reținând acest temei legal, instanța de fond a încălcat prevederile art.117 din Legea nr.188/1999, coroborate cu prevederile art.77 din Codul muncii potrivit cărora nu pot fi invocate în fața instanței alte motive de fapt și de drept decât cele cuprinse în actul contestat și, implicit, a prevederilor art.31 alin.(2) din Constituția României.
H.G. nr.1399/2010 a intrat în vigoare la data de la data de 7 ianuarie 2011, deci anterior emiterii Ordinului nr.312/26.01.2011 prin care reclamantul a fost reîncadrat, iar, din analiza comparativă a acestuia cu Ordinul nrA05/16.02.2011, se constată că ambele ordine se întemeiază pe aceleași prevederi legale, cel din urmă menționând în plus doar avizul favorabil nr._/08.02.2011 acordat de Agenția Natională a Functionarilor Publici.
Or, aceleași temeiuri nu pot constitui în același timp atât baza legală a reîncadrării pe funcția de conducere, cât și temei al reorganizării reglementate de art.99 alin. 1 lit.b din Legea nr.188/1999 și, aceasta cu atât mai mult cu cât obiectul de reglementare al acestor acte normative îl constituie salarizarea și nicidecum eliberarea funcționarului public din funcția de conducere deținută.
Astfel, O.U.G. nr.221/2008 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației centrale care în cuprinsul art 4 prevede înființarea Ministerului Comunicațiilor și Societății Informaționale prin reorganizarea Ministerului Comunicațiilor și Tehnologiei Informației prin art.19 dispune că "În termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, ministerele nou-înființate, prevăzute la art. 1-17, vor supune Guvernului spre adoptare proiectele de acte normative pentru reglementarea măsurilor privind organizarea și funcționarea lor".
Art. l și art.2, coroborate cu art.l6 din Legea nr.118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, Legea nr.284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, Legea nr.285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice și a dispozițiilor Ordinului Ministrului Finanțelor Publice și al Ministerului Muncii Familiei și Solidarității Sociale nr.77 din 14.01.2011 și 42 din 13 ianuarie 2011 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr.285/20l0 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice și a notei Ministrului Comunicațiilor și Societății Informaționale nr.36l din data de 27.01.2011 reglementează, astfel cum rezultă din însăși denumirea acestora, salarizarea personalului bugetar și nicidecum nu constituie temeiuri pentru eliberarea din funcție.
De altfel, ca și în cazul O.U.G. nr.221/2008, aceste temeiuri au fost indicate și în Ordinul Ministrului Comunicațiilor și Societății Informaționale nr.312/26.01.2011 prin care reclamantul a fost reîncadrat în funcția publică de conducere de șef Serviciu Achiziții Publice.
În cuprinsul avizului ANFP nu este prevăzută nicio motivare în fapt sau în drept de natură să justifice/completeze măsura desființării postului reclamantului luată de intimatul-pârât.
În Ordinul nr. 405/16.02.2011 se invocă, în mod generic, art.99 alin.(l) lit.b din Legea nr.188/1999, nu se indică în concret actul decizional care a stat la baza restructurării postului, cel prin care s-a aprobat o nouă structură organizatorică, statul de funcții, regulamentul de organizare și funcționare, acte de natură a permite a se analiza dacă este îndeplinită condiția justificării reducerii postului din perspectiva dispozițiilor art. 100 alin. ( 4) din Legea nr.188/1999.
P. a putea aprecia temeinicia ordinului atacat, instanța de fond trebuia să analizeze incidența abuzului de drept, în special din punct de vedere al existenței unei condiții reale și serioase. Or, instanța de fond nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra motivelor de netemeinicie invocate de reclamant prin acțiunea introductivă de instanță și nici nu a avut în vedere înscrisurile administrate în dosarul cauzei.
Niciunul dintre temeiurile generic indicate în preambulul deciziei atacate nu este în măsură să justifice incidenta art.99 alin.(l) din Legea nr.188/1999, fiind evidentă lipsa temeiului legal privind reorganizarea instituției.
Singura mențiune din preambulul Ordinului nr.405/l6.02.2011, în plus față de Ordinul nr.3l2/26.01.2011, este avizul favorabil nr._/08.02.2011 acordat de Agenția Națională a Funcționarilor Publici pentru funcțiile din cadrul M.C.S.I., prin care se reduce funcția publică de conducere de Șef Serviciu. Or, in raport de prevederile art.l00 alin.( 4) din Legea nr.188/1999, reorganizarea prin reducerea postului nu este justificată de existența avizului dat de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, iar acest aviz nu este producător de efecte juridice prin el însuși pentru a se putea reține susținerea potrivit căreia acesta are ca efect reducerea funcție publice de conducere de șef serviciu ocupate de recurentul reclamant.
Netemeinicia ordinului atacat rezultă din chiar actele depuse la dosarul cauzei de intimatul-pârât.
Astfel, sub un prim aspect, trebuie reținut faptul că, în cazul în care ar fi existat o reorganizare a activității, prin reducerea posturilor, intimatul-pârât, în raport de prevederile art. 100 alin.(5) din Legea nr.l88/l999, nu putea înființa posturi similare celui desființat pentru o perioadă de un an de la data reorganizării.
Din Nota de fundamentare nr. 430/31.01.2011, înregistrată la Agenția Națională a Funcționarilor Publici sub nr._/02.02.2011, depusă de intimatul-pârât la dosarul cauzei, rezultă că s-au înființat 4 posturi de conducere pentru Direcția Generală Economică Achiziții Publice și Administrativă, respectiv: un post de director general, unul de director general adjunct și două posturi de șef serviciu.
Cu toate că prin apărările formulate se susține de către intimat că prin aceasta notă de fundamentare s-a efectuat reorganizarea, din aceasta reiese foarte clar că s-au înființat mai multe funcții de conducere decât existau înainte de așa-zisa reorganizare și s-au mutat posturi vacante dintr-o directie în alta.
Mai mult, din statul de functii în cadrul M.C.S.I. la data de 14.02.2011 se poate observa că numărul total de funcții publice de conducere aprobat de Agentia N. a Funcționarilor Publici este de 20 și pe directii și servicii sunt repartizate doar 18. Acest stat de funcții fiind aprobat prin Ordin al ministrului poate fi oricând modificat prin introducerea unor noi funcții de conducere care sunt deja aprobate.
În statul de functii al intimatului din data de 06.07.2010 de la data numirii în functie a reclamantului, este prevăzut același număr total de funcții publice de conducere - 18.
Din cuprinsul acestor înscrisuri reiese fără echivoc că nu s-a suprimat niciun post de conducere ci, dimpotrivă, s-au mai înființat încă două. D. urmare, nu se poate reține caracterul efectiv al așa-zisei reorganizări, fiind evidentă însă, încălcarea dispozițiilor art. 100 alin. 4 și 5 din Legea nr. 188/1999.
Reducerea postului de șef serviciu nu este justificată în speță de modificarea atribuțiilor aferente acestuia în proporție de peste 50% sau de modificarea condițiilor specifice de ocupare a postului respectiv, referitoare la studii, întrucât, în speță, serviciului achiziții publice i-a fost schimbată denumirea în compartimentul achiziții publice.
Aceste aspecte rezultă din analiza comparativă a regulamentului de organizare și funcționare anterior și ulterior eliberării din funcție a reclamantului, precum și din analiza comparativă a fișei postului aferente funcției publice de execuție de consilier în cadrul Compartimentului Achiziții publice de la Direcția Economică, Achiziții publice și Administrativă puse la dispoziția reclamantului prin adresa nr.673/17.02.2011 cu cea nr.397 aferentă postului de șef serviciu Achiziții publice din cadrul Direcției Generale Economice, Achiziții publice și Administrativă.
Susținerile intimatului-pârât în sensul că in mod evident a avut o schimbare cu peste 50% a atribuțiilor de serviciu, funcția de conducere anterioară fiind transformată într-o funcție de execuție sau cea potrivit căreia Direcția Generală Economică, Achiziții Publice și Administrativă era condusă de un Director General și un Director General Adjunct, acesta din urmă având ca atribuții și coordonarea activității publice, astfel că nu se mai justifica menținerea și a funcției de Șef Serviciu Achiziții publice este lipsită de suport probator și, în plus, relevă tocmai caracterul abuziv al reducerii postului său, în condițiile în care, astfel cum rezultă din susținerile intimatului-pârât, și anterior acestui moment Directorul Adjunct avea atribuții de coordonare și cu toate acestea funcționa serviciul și nu compartimentul.
Totodată, nu pot fi reținute mențiunile cuprinse în nota de fundamentare, în sensul că se urmărește reorganizarea direcțiilor de specialitate și structurilor din cadrul ministerului in vederea echilibrării raportului de volum de muncă - personal angajat - atribuții de îndeplinit și apărările formulate intimatul-pârât care s-a prevalat de notorietatea măsurilor privind echilibrul bugetar, în condițiile în care cu o zi înainte de emiterea Ordinului nr.405/16.02.2011, prin Nota de fundamentare nr.653/15.02.2011, depusă la dosarul cauzei, se motivează necesitatea achiziționării serviciilor de consultanță în domeniul achizițiilor publice estimându-se un buget de 144.000 lei.
În plus, prin apărările formulate, intimatul-pârât, motivează necesitatea organizării și funcționării Direcției Generale Economică Achiziții Publice și Administrativă de prevederile art.304 ind. 1 alin.(l) și (3) din OUG 34/2006 care reglementează obligativitatea autorității de a înființa un compartiment intern, nefiind necesară organizarea unui serviciu.
Trecând peste faptul că prevederile art.304 ind. 1 din O.U.G. nr.34/2006 nu sunt menționate nici în cuprinsul actului atacat nr.405/16.02.2011 și nici chiar în cuprinsul Notei de fundamentare nr.430/31.01.2011, aceste prevederi legale erau în vigoare și anterior emiterii Ordinului nr.405/16.02.2011 și, cu toate acestea, în vederea atribuirii contractelor a funcționat serviciul și nu compartimentul.
Aceste susțineri ale intimatul-pârât nu fac altceva decât să demonstreze că nici ulterior emiterii actului atacat nu este în măsură să ofere o justificare plauzibilă pentru desființarea postului ocupat de reclamant.
În motivarea cererii de recurs pârâtul a arătat că în mod greșit a apreciat instanța de fond că nu se impunea parcurgerea procedurii prealabile, motivat de faptul că este vorba despre un litigiu în legătură cu raportul de serviciu, iar Legea 188/1999 indică doar instanța de contencios administrativ, fără a face trimitere la procedura prealabilă.
Reclamantul a depus plângere prealabilă la 17.03.2011, iar prezenta acțiune a fost înregistrată la data de 30.03.2011, anterior expirării termenului de 30 de zile în care se putea răspunde acestei plângeri, acțiunea fiind prematur formulată, sens în care se invocă jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția C. Administrativ și Fiscal (decizia nr. 1054/2010).
Parcurgerea procedurii plângerii prealabile era obligatorie pentru reclamant care are calitatea de funcționar public.
Prin încheierea nr. 3217/12.03.2013, Înalta Curți de Casație și Justiție – Secția C. Administrativ și Fiscal a dispus în temeiul art. XXIII alin. 2 și 4 din Legea 2/2013, scoaterea cauzei de pe rol și trimiterea dosarului pe cale administrativă Curții de Apel București – Secția a VIII-a C. Administrativ și Fiscal, instanță devenită competentă să îl soluționeze.
Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate și a dispozițiilor art. 304 ind. 1 C.p.c., Curtea apreciază că recursurile sunt nefondate, față de următoarele considerente:
Referitor la recursul formulat de pârât se reține că reclamantul a formulat plângere prealabilă împotriva Ordinului nr. 405/16.02.2011, înregistrată sub nr. 1811/17.03.2011, iar prezenta acțiune prin care solicită anularea acestui ordin a fost înregistrată pe rolul instanței la data de 30.03.2011.
Este adevărat că termenul de soluționare a plângerii prealabile este de 30 de zile, conform art. 7 alin. 4 din Legea 554/2004 și că acțiunea de față a fost introdusă înainte de expirarea acestui termen, dar în practică s-a decis că și într-o asemenea situație finalitatea procedurii prealabile administrative poate fi socotită îndeplinită, astfel încât soluția de respingere a acțiunii ca prematură ar fi disproporționată.
În mod eronat apreciază instanța de fond că reclamantul nu avea obligația de a formula plângere prealabilă, Curtea reținând că art. 106 din Legea 188/1999 impune o asemenea obligație, făcând trimitere la contestarea actului administrativ de încetare a raportului de serviciu în condițiile Legii 554/2004, deci inclusiv cu condiția parcurgerii procedurii prealabile, dar, așa cum s-a arătat, sesizarea instanței de contencios administrativ anterior expirării termenului de soluționare a acestei plângeri nu justifică soluția respingerii acțiunii ca prematur formulată, o asemenea soluție fiind disproporționată.
Cu privire la recursul formulat de reclamant, se reține caracterul nefondat al criticii care vizează nemotivarea sentinței, întrucât motivarea succintă a acesteia nu echivalează cu lipsa motivării.
Instanța de fond a analizat motivele de nelegalitate a ordinului, chiar dacă succint, menționând motivele de fapt și de drept pentru care apreciază că acesta este un act administrativ legal.
Jurisprudența CEDO pe care chiar recurentul reclamant o invocă (hotărârea din 28.04.2005 în cauza Albina împotriva României) a statuat că obligația pe care o impune art. 6 par. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentare instanțelor naționale, de a-și motiva deciziile, nu presupune existența unui răspuns detaliat la fiecare argument.
Noțiunea de proces echitabil presupune ca instanța internă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși în mod real problemele esențiale care i-au fost supuse.
Or, din considerentele sentinței recurate rezultă că instanța de fond a analizat criticile formulate de reclamant cu privire la legalitatea și temeinicia ordinului prin care a fost eliberat din funcția publică, neputându-se considera că motivarea sentinței nu răspunde exigențelor reglementate de art. 261 pct. 5 C.p.c.
Astfel, prima instanță a examinat modul în care autoritatea publică pârâtă a motivat în fapt și în drept actul administrativ contestat de reclamant reținând în mod corect că acesta îndeplinește cerința motivării.
Sub acest aspect, Curtea constată că reclamantul a invocat nerespectarea condițiilor prevăzute de art. 17 din Codul bunei administrații adoptat prin Recomandarea CM/R. din 20.06.2007 a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei potrivit cărora deciziile administrative trebuie să fie formulate într-un mod simplu, clar și ușor de înțeles, iar fiecare decizie adoptată de instituție care poate afecta în mod negativ drepturile sau interesele unei persoane particulare, va menționa temeiurile pe care se bazează, indicând în mod clar faptele relevante și baza legală a deciziei.
Cu privire la această susținere, Curtea reține că actul invocat – Codul bunei administrații este un act juridic european cu caracter de recomandare, nu face parte din pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, astfel cum se arată în Decizia Curții Constituționale nr.425/10.04.2008 referitoare la excepția de neconstituționalitate a disp. art.4 alin.1 și 2 din Legea 554/2004 și ale art. II alin.2 din Legea 262/2007.
În consecință, o eventuală nerespectare a unor reglementări cuprinse în acest Cod nu poate constitui o cauză de nulitate a actului administrativ contestat.
Curtea apreciază că ordinul în litigiu este motivat atât în fapt, cât și în drept, în preambulul ordinului menționându-se motivul de fapt avut în vedere la emiterea lui și anume reducerea funcției publice de conducere șef Serviciu (este vorba despre Serviciul Achiziții Publice din cadrul Direcției Generale Economice, Achiziții Publice și Administrative) la art. 1 din ordin făcându-se referire la reorganizarea instituției prin care se reduce această funcție publică.
De asemenea, sunt enumerate în preambul actele normative în temeiul cărora ordinul este emis și anume: O.U.G. 221/2008, Legea 188/1999, art. 6 alin. 6 din H.G. 12/2009, art. 1 și art. 2, coroborat cu art. 16 din Legea 118/2010, Legea 284/2010, Legea 285/2010, Normele metodologice de aplicare a Legii 285/2010, fiind invocat și avizul ANFP nr._/8.02.2011, la art. 1 din ordin menționându-se dispozițiile art. 99 alin. 1 lit. b din Legea 188/1999.
Curtea apreciază că ordinul conține elemente care permit destinatarului să cunoască temeiul de fapt și temeiul de drept al măsurii dispuse, dar și instanței să exercite controlul asupra legalității și temeiniciei acestuia, astfel încât nu va fi reținută critica recurentului privind nemotivarea ordinului.
Este vădit nefondată susținerea recurentului că ordinul nu cuprinde nicio motivare în fapt și că nici din actele depuse la dosar nu reiese care ar fi motivul așa-zisei reorganizări prin reducerea postului său, câtă vreme din documentația care a stat la baza emiterii ordinului, depusă la dosar, rezultă acest motiv.
Faptul că instanța de fond a făcut referire la avizul ANFP acordat pentru funcțiile publice din cadrul ministerului pârât, aviz menționat în preambulul ordinului, nu înseamnă că a considerat că avizul respectiv suplinește condiția de legalitate a motivării în fapt a ordinului, cum în mod eronat susține recurentul.
În opinia Curții, ordinul este motivat în fapt, iar invocarea avizului ANFP s-a făcut în contextul în care instanța de fond a dorit să sublinieze că au fost avizate favorabil funcțiile publice care se regăsesc în statul de funcții al autorității publice pârâte ulterior reorganizării, conform art. 107 din Legea 188/1999.
În consecință, nu poate fi reținută emiterea ordinului cu încălcarea art. 31 alin. 2 din Constituție, art. 117 din Legea 188/1999, coroborat cu art. 74, art. 62 și art. 77 din Codul muncii și art. 3 lit. f, art. 104 alin. 4 și 5 din Legea 188/1999 sub aspectul nemotivării acestui act administrativ.
Referitor la temeinicia ordinului, Curtea reține că în Nota de fundamentare nr. 430/31.01.2011 care a stat la baza emiterii acestuia, se menționează că Direcția Generală Economică Achiziții Publice și Administrative cu Serviciul Financiar Contabilitate, Serviciul Achiziții Publice și C. Administrativ Arhivă și Registratură se reorganizează și va funcționa cu un număr total de 25 de posturi de execuție, față de 27 și 3 posturi de conducere (un director general, un director general adjunct și 2 de șef serviciu).
Serviciul Achiziții Publice se transformă în compartiment, iar postul de șef Serviciu al acestui Serviciu se desființează, fiind înființată o funcție publică de execuție.
De asemenea, Curtea reține că, în raport de dispozițiile art. 304 ind. 1 alin. 1 și 3 din O.U.G. 34/2006, structura care are responsabilitatea desfășurării achizițiilor publice poate funcționa la nivel de C., nefiind necesară organizarea unui serviciu.
Serviciul Achiziții Publice funcționa în cadrul Direcției Generale Economică, Achiziții Publice și Administrativă, condusă de un director general și un director general adjunct, acesta din urmă având ca atribuții și coordonarea activității de achiziții publice, astfel că nu se mai justifica menținerea și a funcției de șef serviciu Achiziții Publice.
Se constată că sunt incidente dispozițiile art. 99 alin. 1 lit. b din Legea 188/1999, în sensul că eliberarea recurentului reclamant din funcția publică a fost determinată de faptul că ministerul pârât și-a redus personalul ca urmare a reorganizării activității, prin reducerea postului ocupat de către acesta.
Chiar dacă dispozițiile art. 304 ind. 1 alin. 1 și 3 din O.U.G. 34/2006 erau în vigoare și anterior emiterii Ordinului nr. 405/2011, transformarea Serviciului Achiziții Publice în C. a fost justificată prin punerea în aplicare a dispozițiilor legale care au modificat H.G. 12/2009 privind organizarea și funcționarea ministerului pârât.
Împrejurarea că în conținutul ordinului nu se indică în concret actul decizional care a stat la baza restructurării postului, cel prin care s-a aprobat o nouă structură organizatorică, statul de funcții, regulamentul de organizare și funcționare nu este de natură să afecteze legalitatea ordinului, din moment ce documentația care a stat la baza emiterii ordinului permite instanței exercitarea controlului de legalitate cu privire la acest act administrativ.
Mai susține recurentul că Ordinul nr. 312/26.01.2011 (prin care a fost reîncadrat pe funcția de șef Serviciu la Serviciul Achiziții Publice începând cu data de 1.01.2011) și Ordinul nr. 405/16.02.2011 (prin care a fost eliberat din această funcție publică de conducere) au aceleași temeiuri legale care nu pot constitui în același timp baza legală a reîncadrării pe funcție și temeiul reorganizării, cu atât mai mult cu cât obiectul de reglementare al acestor acte normative îl constituie salarizarea:
Sub acest aspect, Curtea reține că obiectul de reglementare al Legii 188/1999 menționată în preambulul celor două ordine nu îl constituie salarizarea, această lege fiind actul normativ care reglementează funcția publică, fiind evident că trebuia menționată atât în conținutul actului administrativ prin care s-a dispus reîncadrarea recurentului reclamantului pe funcția publică de conducere, cât și în conținutul actului administrativ prin care s-a dispus eliberarea sa din această funcție publică.
Aceasta nu înseamnă că autoritatea publică pârâtă a avut în vedere la emiterea celor două ordine aceleași prevederi din Legea 188/1999, fiind aplicabile în mod distinct acele dispoziții ale legii sub incidența cărora intră cele două măsuri dispuse cu privire la raportul de serviciu al recurentului reclamant.
Menționarea în ordinul contestat a legilor privind salarizarea nu constituie un motiv de nulitate a ordinului, invocare acestora făcându-se prin prisma faptului că pe perioada preavizului acordat, salarizarea recurentului reclamant s-a făcut în conformitate cu prevederile acestor acte normative și nu a faptului că acestea reprezintă temeiul eliberării din funcție, acest temei fiind reprezentat de Legea 188/1999.
O altă critică formulată de recurent se referă la faptul că H.G. 1339/28.12.2010, pentru modificarea și completarea H.G. 12/2009, nu este menționată în ordinul contestat, astfel că reținând acest temei legal, instanța de fond a încălcat art. 117 din Legea 188/1999, coroborat cu art. 77 din Codul muncii.
Critica este nefondată, având în vedere că în preambulul ordinului se invocă și art. 6 alin. 6 din H .G. 12/2009, cu modificările și completările ulterioare, or H.G. 12/2009 a fost modificată prin H.G. 1339/2010 rezultând că nu era necesară menționarea în ordin și a H.G. 1339/2010, din moment ce forma modificată și completată a H.G. 12/2009 a fost reglementată tocmai prin actul normativ la care se referă recurentul reclamant.
Se mai arată în cererea de recurs că niciunul dintre temeiurile indicate în ordin nu este de natură să justifice incidența dispozițiilor art. 99 alin. 1 din Legea 188/1999, fiind evidentă lipsa temeiului legal privind reorganizarea, iar în raport de art. 100 alin. 4 din Legea 188/1999, reducerea unui post este justificată dacă atribuțiile aferente acestuia se modifică în proporție de peste 50 % sau dacă sunt modificate condițiile specifice de ocupare a postului, referitoare la studii.
Curtea reține că în speță, reducerea postului ocupat de recurentul reclamant a fost justificată de modificarea atribuțiilor aferente acestuia în proporție de peste 50 %, întrucât postul de șef Serviciu s-a transformat în post de execuție care presupune alte atribuții decât cele care sunt specifice unei funcții publice de conducere.
Faptul că anterior emiterii ordinului contestat, directorul general adjunct al Direcției Generale Economice, Achiziții Publice și Administrativă în cadrul căreia funcționa Serviciul Achiziții Publice condus de recurentul reclamant avea atribuții de coordonare a activității de achiziții publice nu constituie un impediment în reorganizarea acestei Direcții, prin transformarea Serviciului Achiziții Publice în C., reorganizare ce face parte din modificarea întregii structuri organizatorice a ministerului pârât, ca urmare a înființării Direcției Generale Pregătire și Monitorizare Proiecte în domeniul Comunicațiilor și Societății Informaționale.
Ca argument în sensul nemodificării atribuțiilor în proporție de peste 50% recurentul reclamant invocă analiza comparativă a fișei postului aferentă funcției publice de execuție de consilier în cadrul Compartimentului nou înființat și a fișei postului de șef al Serviciului transformat în C..
Curtea reține că atribuțiile specifice postului de execuție sunt modificate în parte, față de atribuțiile care reveneau șefului de Serviciu, rezultând că a avut loc o modificare în sensul art. 100 alin. 4 din Legea 188/1999.
Nu poate fi primită susținerea recurentului reclamant că reorganizarea nu are un caracter efectiv, dat fiind numărul de funcții publice de conducere existent după reorganizare, având în vedere că nu ține cont de împrejurarea că a fost înființată o nouă direcție în cadrul ministerului pârât, prin H.G. 540/2010 pentru modificarea și completarea H.G. 12/2009, astfel că numărul de funcții publice de conducere corespunde numărului de direcții rezultat din punerea în aplicare a HG 540/2010, nefiind vorba despre nerespectarea dispozițiilor art. 100 alin. 5 din Legea 188/1999.
Față de toate aceste considerente, constatând că sentința este legală nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 C.p.c. invocate de recurentul reclamant, Curtea, în temeiul art. 312 alin. 1 C.p.c. va respinge recursul acestuia ca nefondat, aceeași soluție urmând să fie pronunțată și în privința recursului formulat de către pârât.
P. ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursurile declarate de recurentul reclamant L. - L. F. și de recurentul pârât M. Comunicațiilor și Societății Informaționale împotriva sentinței civile nr.6812/16.11.2011 pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a VIII–a C. Administrativ și Fiscal în dosarul nr._, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, azi, 20.03.2014.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR JUDECĂTOR
P. O. D. C. C. M. G. G.
GREFIER
C. D.
Red.jud.C.C.M./2 ex./
Tehnored R.O./23.04.2014
Curtea de Apel București
Secția a VIII–a C. Administrativ și Fiscal
Jud.fond.C. C. V.
| ← Obligare emitere act administrativ. Decizia nr. 5935/2014.... | Anulare act administrativ. Decizia nr. 8501/2014. Curtea de Apel... → |
|---|
