Litigiu cu funcţionari publici. Legea Nr.188/1999. Decizia nr. 3406/2015. Curtea de Apel BUCUREŞTI
| Comentarii |
|
Decizia nr. 3406/2015 pronunțată de Curtea de Apel BUCUREŞTI la data de 15-06-2015 în dosarul nr. 22697/3/2013
DOSAR NR._
ROMANIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII-A C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA CIVILĂ NR. 3406
Ședința publică din data de 15 iunie 2015
Curtea constituită din:
Președinte C. P.
Judecător I. C. G.
Judecător C. M. F.
Grefier C. M.
Pe rol soluționarea recursului formulat de pârâții M. A. INTERNE și I. G. AL POLIȚIEI ROMÂNE împotriva sentinței civile nr. 7512/17.11.2014 pronunțată de Tribunalul București – Secția a II-a C. Administrativ și Fiscal în dosarul nr._, în contradictoriu cu intimatul – reclamant T. N. F., prin SINDICATUL POLIȚIȘTILOR DIN ROMÂNIA „DIAMANTUL” și intimatul – pârât C. NAȚIONAL PENTRU COMBATEREA DISCRIMINĂRII.
La apelul nominal făcut în ședință publică se constată lipsa părților.
Procedura legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, care învederează că intimatul – reclamant a depus la data de 12.06.2015, prin poșta electronică, note scrise.
Curtea constată cauza în stare de judecată și, având în vedere că recurentul – pârât M. A. Interne a solicitat judecarea cauzei și în lipsa sa de la dezbateri, potrivit art. 411 alin. 1 pct. 2 teza a doua Cod procedură civilă, o reține spre soluționare.
CURTEA,
Asupra recursului de fata;
Prin sentinta civila nr. 7512/17.11.2014 pronunțată de Tribunalul București – Secția a II-a C. Administrativ și Fiscal în dosarul nr._, s-a respins ca nedondata exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a MAI si s-a admis in parte actiunea formulata de reclamantul T. N. F. in contradictoriu cu paraati MAI si IGPR si cu citarea CNCD si au fost obligati paratii MAI si IGPR in solidar la plata catre reclamant a sumei de 5584 USD, in echivalent lei la ata platii efective.
A fost respinsa cererea reclamantului prind daunele in suma de 5000 lei ca nefondata.
Împotriva acestei sentinte au declarat recurs paratii MAI si IGPR care au solicitat admiterea recursurilor.
MAI a solicitat respingerea actiunii fie pe cale de exceptie fie ca neintemeiata, iar IGPR modificarea in parte a sentintei recurate si repingerea actiunii in ceea ce priveste cheltuielile de transport.
Recurentul MAI a aratat ca sentinta atacata este netemeinca si vadit nelegala, pronuntata cu depasirea atributiilor puterii judecatoresti si cu incalcarea principiilor rolului activ al judecatorului si al contradictorialitatii.
Recurentul a mai sustinut ca apararile sale cu privire la exceptia lipsei calitatii procesuale pasive nu au fost analizate de catre instanta de fond.
Excepția lipsei calității procesuale pasive este o excepție de ordine publică, fiind sancționată de norme de procedură imperative referitoare la calitatea părților și aptitudinea lor de a sta în proces, impunând verificarea cu prioritate a cadrului procesual, întrucât, dacă persoana chemată în judecată nu are calitate procesuală pasivă, adică nu este persoana obligată în raportul juridic dedus judecății, aceasta nu poate figura în calitate de pârâtă și nici nu poate fi obligată la respectarea sau realizarea dreptului, neavând vreo legătură cu raportul juridic dedus judecății.
Prin cererea de chemare în judecată intimatul-reclamant a solicitat instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să oblige pârâții la decontarea unor cheltuieli de transport.
Raportat la obiectul cauzei, a învederat instanței faptul că stabilirea și acordarea diferitelor drepturi bănești, aferente unui raport de serviciu, constituie un atribut ce aparține exclusiv angajatorului, subiect pasiv al raportului obligațional dedus judecății, care are obligația verificării condițiilor de acordare și de stabilire a drepturilor bănești solicitate.
Instituția sa nu poate dispune cu privire la plata unor drepturi bănești pentru angajații unei alte instituții cu personalitate juridică.
Chiar intimatul-reclamant a arătat în cuprinsul acțiunii că își desfășoară activitatea în cadrul Inspectoratului G. al Poliției Române, raporturile sale de serviciu derulându-se cu această unitate de poliție.
Tot astfel, intimatul-reclamant a arătat că în perioada pentru care solicită decontarea cheltuielilor de transport, a participat „în calitate de polițist ... la Misiunea O.N.U. de stabilizare a situației în Haiti", făcând parte din contingentul de polițiști români trimis de România în această zonă de operații.
De altfel, chiar și instanța de fond reține în considerentele hotărârii atacate, că „Față de cele patru rapoarte depuse de reclamant la întoarcerea în țară în scopul decontării transportului efectuat, pârâtul I.G.P.R. a emis adresa_/_// decembrie 2012 ... prin care a refuzat decontarea ..."
In continuare recurentul a invoaat prevederile art. 7 si 8 din legea nr. 218/2002, art 7 al. 3 si 12 al. 5 din OUG nr. 30/2007, anexa 12 la ordinul MAI nr. S/34/12.03.2014.
Conform regulii instituite de prevederile art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, ministrul afacerilor interne, în calitatea sa de ordonator principal de credite repartizează creditele bugetare aprobate, pentru bugetele instituțiilor publice ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
Ordonatorii secundari și terțiari de credite au dreptul de a angaja, lichida și ordonanța cheltuieli în limita alocațiilor bugetare aprobate, cu condiția ca respectiva cheltuială să fie prevăzută în mod expres într-un act normativ și să fie vizată pentru controlul financiar preventiv propriu de contabilul-șef.
Așadar, stabilirea și plata drepturilor bănești de care beneficiază Fiecare polițist în parte, din cadrul I.G.P.R. sunt în competența exclusivă a șefului inspectoratului, care este ordonator secundar de credite.
Recurentul a sustinut ca nu poate avea calitate procesuala pasiva atat institutia centrala cat si structurile sale teritoriale si a invocat si practia judiciara.
Considera ca participarea sa in prezenta auza nu se poate justifica nici prin prisma emiterii, de către Direcția Generală Juridică din cadrul M.A.I., a unui punct de vedere referitor la modalitatea de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente spetei, o atare soluție neavând suport în dispozițiile procedurale privitoare la condițiile de exercițiu ale acțiunii civile.
Direcția Generală Juridică din M.A.I. nu are competenta legală de a emite soluții ori să impună decizii privind modul de aplicare a dispozițiilor legale în situații de natura celor prezentate și nici de a emite interpretări/precizări cu caracter general obligatoriu, ale actelor normative în vigoare, motiv pentru care orice punct de vedere emis de către această structură, nu poate sta la baza adoptării unei anumite conduite în aplicarea anumitor dispoziții legale a unor instituții aflate în subordinea M.A.I.
Scopul acțiunii intimatului-reclamant constă în obținerea unei hotărâri judecătorești în baza căreia să i se plătească drepturile bănești solicitate, astfel că, în situația stabilirii în mod irevocabil a dreptului acestuia la plata drepturilor bănești în discuție pe cale judecătorească, intimatul-reclamant va beneficia de un titlu executoriu a cărui executare va intra sub incidența prevederilor O.G. nr. 22/2002, cu modificările și completările ulterioare, situație în care legea reglementează modul de executare a obligațiilor din aceste titluri, nefiind necesară intervenția instanței în sensul stabilirii unor obligații în sarcina ordonatorilor de credite de rang superior.
Intre recurent si intimatul reclamant nu a luat nastere niciun raport juridic din care sa rezulte oblgatia de plata in sarcina sa.
A invocat si prevederile art. 1 din OG nr. 22/2002.
In sarcina ordonatorilor principali de credite există o obligație legală de a asigura în bugetele instituțiilor din subordine sumele dispuse de către instanța de judecată prin titluri executorii a fi plătite terților, ceea ce însă nu înseamnă că ordonatorii principali de credite sunt obligați să stea în judecată în toate litigiile în care sunt implicate structurile din cadrul M.A.I. pentru simplul motiv că, față de acestea, își exercită atribuțiile aferente calității de ordonator principal de credite.
A invocat si prevederile art. 222 cod civil.
Cu privire la fondul cauzei a aratat ca prevedeile legii nr. 121/2011 care a abrogat legea nr. 42/2004 se aplica anumitor categorii de personal M.A.I., aflate în prezent în misiuni în străinătate în cadrul forțelor de menținere a păcii sub egida O., UE și OSCE sau a altor organizații internaționale, respectiv personalului militar (jandarmi etc.) și civil (funcționarii publici și personal contractual). Prevederile Legii nr.121/2011 nu sunt aplicabile polițiștilor (deci nici misiunilor în care aceștia se deplasează).
Legea nr.121/2011 reglementează, potrivit art. 1, condițiile în care forțele armate ale României participă la misiuni și operații în afara teritoriului statului român și enumera în mod concret misiunile/operațiile la care aceste forțe armate pot participa, respectiv de apărare colectivă în cadrul Organizației Tratatului Atlanticului de Nord sau de asigurare a securității statelor membre ale Uniunii Europene, de răspuns la crize, de pace și de asistență umanitară (art. 2).
Semnificativ în identificarea categoriilor de personal cărora le sunt aplicabile anumite dispoziții ale Legii nr.121/2011 este art. 15 alin. (1) din acest act normativ care stabilește că „forțele armate participă la misiuni și operații în afara teritoriului statului român cu personal militar, iar, la nevoie, și cu personal civil propriu". Această disociere a personalului care participă la misiuni în afara teritoriului statului român este determinată de specificul organizațional al Ministerului Apărării Naționale. încadrat cu personal militar și personal civil .
Potrivit art. 27 din Legea nr.121/2011, dispozițiile acestei legi (deci inclusiv cele referitoare la determinarea categoriilor de personal care participă la misiuni/operații în afara teritoriului statului român) se aplică tuturor instituțiilor publice de apărare, ordine publică și siguranță națională, iar competentele ministrului apărării naționale, stabilite prin această lege, sunt îndeplinite, după caz, de conducătorii instituțiilor respective.
In acest context, este relevantă aplicabilitatea dispozițiilor Legii nr.121/2011 și Ministerului A. Interne, potrivit propriului său sistem organizațional al resurselor umane, dar tot pe componenta militară (cadre militare) și civilă (personal civil-contractual etc.).
Pentru a se asigura o corelare cu legislația referitoare la salarizare, Legea nr. 121/2011 a modificat și dispozițiile Legii-cadru nr.284/_.
Legea-cadru nr. 284/2010, astfel cum aceasta a fost modificată prin Legea nr.121/2011, stabilește/menține o distincție clară în ceea ce privește salarizarea personalului din instituțiile publice de apărare, ordine publică și siguranță națională care participă la misiuni și operații în afara teritoriului statului român, evidențiind faptul că polițiștii beneficiază de anumite drepturi salaríale doar pentru misiuni în străinătate în cadrul forțelor de menținere a păcii sub egida O., NATO sau a altor organizații internaționale (art. 77 pct. (2) din Cap. II (Reglementări specifice personalului din instituțiile publice de apărare, ordine publică și siguranță națională). Secțiunea a 9 a (Salarizarea și alte drepturi bănești ale personalului din instituțiile publice de apărare, ordine publică și siguranță națională care participă la misiuni și operații în afara teritoriului statului român) al Anexei VII (FAMILIA OCUPAȚIONALĂ DE FUNCȚII BUGETARE „APĂRARE. ORDINE PUBLICĂ ȘI SIGURANȚĂ NAȚIONALĂ")], nu și pentru misiunile și operațiile prevăzute de Legea nr.121/2011 [prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. a)-d), care vizează personalul militar și personalul civil [art. 77 pct. (1) și (3) din Cap. II, Secțiunea a 9 a al Anexei VII].
In situația în care intenția de reglementare ar fi vizat aplicabilitatea Legii nr.121/2011 și în cazul misiunilor la care participă polițiștii, această distincție din Legea-cadru nr. 284/2010 se impunea a fi eliminată ori după caz ar fi impus o modificare corespunzătoare a art. 77 pct. (2) din Cap. II, Secțiunea a 9 a a Anexei VII. Or, dispoziția cuprinsă art. 77 pct. (2) din Cap. II, Secțiunea a 9 a a Anexei VII la Legea-cadru nr.284/2010 nu a suferit nicio intervenție normativă.
In context, a semnalat faptul că personalul militar și personalul civil participă la misiuni și operații, astfel cum acestea sunt stabilite prin Legea nr.121/2011, iar polițiștii participă la misiuni în străinătate în cadrul forțelor de menținere a păcii sub egida O., NATO sau a altor organizații internaționale (inclusiv OSCE și UE).
Aceeași distincție între categoriile de personal încadrat în instituțiile publice de apărare, ordine publică și siguranță națională este stabilită și în art. 2 din Anexa VII la Legea-cadru nr. 284/2010, unde se face referire la personal militar, polițiști, funcționari publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, personal civil, astfel încât orice interpretare potrivit căreia Legea nr. 121/2011 s-ar aplica și polițiștilor este eronată si depășește limitele stabilite de Legea nr.121/2011 și Legea-cadru nr. 284/2010. Aplicarea Legii nr.121/2011 nu poate fi extinsă și în cazul polițiștilor.
A concluzionat ca dispozitiile Legii nr.121/2011 se aplică personalului militar (jandarmi etc.) și civil (funcționarii publici și personal contractual) al MAI, aflat în misiuni și operații în afara teritoriului statului român, astfel cum acestea sunt stabilite de această lege, nu și polițiștilor aflați în misiuni în străinătate în cadrul forțelor de menținere a păcii sub egida O., MATO sau a altor organizații internationale (inclusiv OSCE și L"E).
Recurentul IGPR a aratat ca prin adresele transmise Direcției Afaceri Europene și Relații Internaționale nr._/3/15.04.2011, respectiv nr._/3/29.06.2011, Direcția Generală Juridică din cadrul Ministerului A. Interne a emis un punct de vedere prin care, după o argumentare detaliată, concluzionează că "dispozițiile Legii nr. 42/2004 privind participarea forțelor armate la misiuni în afara teritoriului statului român " se aplică în mod corespunzător personalului militar (jandarmi,etc. ) și civil ( funcționari publici și personal contractual) al M.A.I., aflat în misiuni în afara teritoriului statului român, astfel cum acestea sunt stabilite de această lege, nu și polițiștilor.
Având în vedere punctul de vedere formulat anterior de Direcția Generală Juridică, Direcția Financiară din cadrul inspectoratului G. al Poliției Române a procedat la comunicarea situației expuse mai sus structurii cu competențe în domeniu, respectiv, Direcției Generale Financiare din cadrul M.A.I. Conform precizărilor formulate de această direcție și transmise unității noastre prin adresa nr. 3.733.825/16.05.2012, dispozițiile legale incidente sunt aplicabile în M.A.I. numai pentru componenta militară și personalul civil, nu și polițiștilor, distincție a categoriei de personal stabilită și de prevederile art. 2 și art. 77 alin. 2 alin. 2 din Cap. II al Anexei VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice prin sintagma "personal militar, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, personal civil ".
Intrucât Direcția Generală Juridică și Direcția Generală Financiară fac parte din cadrul M. A. Interne - organ ierarhic superior Inspectoratului G. al Poliției Române și având în vedere faptul că, în conformitate cu prevederile art. 7 alin. 3 din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea M.A.I. "Ministrul administrației și internelor are calitatea de ordonator principal de credite ", instituția sa a achiesat la punctele de vedere referitoare la aplicarea Legii nr. 42/2004 formulate de către structurile mai sus enunțate.
In continuare recurentul IGPR nu a facut decat sa reia sustinerile recurentului MAI pe fondul cauzei.
La 23.03.2015 IGPR a depus intampinare la recursul MAI prin care a solicitat respingera motivului de recurs referitor la lipsa calitatii procesuale pasive a acestuia intrucat a fost obligata sa actioneze potrivit punctelor de vedere exprimat de MAI fata de prevederile art. 7 al. 3 din OUG nr. 30/2007.
La 12.06.2015 reclamantul a depus note scrise prin care a solicitat respingerea recursurilor paratilor.
Analizand actele si lucrarile dosarului, in raport de dispozitiile art. 488 cod procedura civila, curtea constata ca recursurile paratilor sunt nefondate pentru urmatoarele considerente.
Nu se poate retine ca paratul MAI nu are calitate procesuala pasiva in cauza de fata.
In mod corect instanta de fond a retinut ca neacordarea drepturilor solicitate de reclamant prin actiunea de fata a fost datorata exclusiv pozitiei exprimate de MAI prin doua directii ale sale, respectiv Directia Generala Juridica si Direcdtia Generala Financiara.
Potrivit art. 1 al. 1 din legea nr. 554/2004 „orice persoana care se considera vatamata . sau ori ., de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. »
Asadar legea vorbeste despre recunoasterea dreptului pretins, ori singura institutie care a refuzat sa recunoasca reclamantului dreptul pretins este paratul MAI, IGPR nefacand decat sa se ralieze pozitiei exprimate de MAI prin cele doua directii mai sus indicate.
In acest context nu se poate vorbi despre inexistenta unui raport juridic intre reclamant si parat, neavand nicio relevanta faptul ca reclamantul este angajat in cadrul IGPR, institutie subordonata MAI cu personalitate juridica.
Paratul MAI nu poate emite pozitii care sa fie obligatorii pentru institutiile subordonate, iar ulterior sa nu isi asume responsabilitatea acelor pozitii.
Refuzul paratului IGPR de a acorda reclamantului drepturile solicitate prin actiunea de fata se intemeiaza pe adresele indicate chiar de catre acesta nr._/3/15.04.2011 si_/3/29.06.2011emise de Directia Generala Juridica si nr._/16.05.2012 a Directiei Generale Financiare, asa cum reiese din adresa comuniata de paratul IGPR reclamantului prin care i s-au adus la cunostinta motivele neacordarii drepturilor solicitate.
Asadar aceste adrese sunt operatiuni juridice care stau la baza refuzului IGPR de a acorda reclamantului drepturile solicitate si ele pot fi cenzurate de instanta de contencios administrativ conform art. 18 al. 2 din legea nr. 554/2004.
Prin urmare nu se poate vorbi nici de depasirea atributiilor puterii judecatoresti si nici de lipsa calitatii procesuale pasive a paratului MAI.
F. de pozitia exprimata de directiile din cadrul MAI evident ca ordonatul secundar de credite nu putea trece peste pozitiile exprimate de directiile de specialitate ale ordonatului principal de credite.
Calitatea IGPR de institutie subordonata MAI implica tocmai respectarea de catre aceasta a pozitiilor si indicatiilor MAI, mai ales in privinta aplicarii unitare si nediscriminatorii a textelor de lege la nivelul MAI.
Faptul ca ulterior emiterii unei hotarari judecatoresti exista obligatia pentru ordonatul prinicipal de credite sa dispuna toate masurile ce se impuna pentru asigurarea in bugele institutiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea platii sumelor stabilite (art. 4 din OG nr. 22/2002) nu inseamna ca MAI nu are calitate procesuala pasiva in cauza numai pentru ca nu ar fi angajatorul reclamantului.
Am vazut ca instanta de fond a retinut ca acest parat are calitatea procesuala tocmai prin punctul de vedere exprimat prin adresele indicate in precedent, adrese ce contin refuzul paratului MAI de a recunoaste oricarui politist, implicit si reclamantului, dreptul la decontarea unor cheltuieli.
Corecta este hotararea atacata si cu privire la solutionarea cauzei pe fond.
Contrar sustinerilor recurentului MAI realuate si de recurentul IGPR, doar pentru ca acesta a fost punctul de vedere exprimat de MAI, politistii nu pot fi considerat exclusi din categoria persoanelor care pot beneficia de prevederile legii nr. 42/2004 si ale legii nr. 121/2011.
Desi recurentul pleaca de la o concluzie corecta in ceea ce priveste disocierea persoanalului care participa la misiuni in afara teritoriului statului roman, respectiv ca aceasta este determinata de specificul organizational al M., ulterior, fara nicio justificare legala, recurentul cand se refera la personalul MAI nu are in vedere structura specifica a persoanului sau constituit din cadre militare (jandarmi) si personal civil (functionari publici cu statut special, functionari publici si personal civil contractual).
Dispozitiile legii cadru nr. 284/2010 nu au nicio relevant in cauza deoarece ele nu se refera decat la drepturi de natura salariala si nicidecum la dreptul solicitat de reclamant, drept care nu putea fi abrogat sau modificat de dispozitiile acestei legi fata de domeniul de reglementare al legii, exclusiv salarizarea.
De altfel recurentii nici nu au invocat ca dreptul solicitat ar fi fost abrogat ci numai ca nu se aplica politistilor dispozitia legala care il prevede.
Interpretarea data de MAI textelor de lege (legea nr. 42/2004 si legea nr. 121/2011) este total eronata, fara niciun fundament si contra intentiei legiuitorului.
Atata timp cat persoanul din cadrul acestui minister nu este impartit in categoriile prevazute de cele doua legi speciale mai sus indicate, iar potrivit art. 27 din ambele legi dispozitiile se aplica in mod corespunzator si celorlalte institutii din sistemul de aparare, ordine publica si siguranta nationala, atunci inseamna ca legiuitorul nu a exclus nicio categorie de personal care poate beneficia de drepturile prevazute de aceste legi.
Ori daca plecam de la distinctia din lege personal militar si personal civil, atunci in categoria personalului civil se include orice alta categorie care nu face parte din categoria militarilor, adica functionari publici cu statut special sau nu si persoanal contractual.
D. urmare se constata legala si temeinica sentinta atacata, aceasta fiind data cu aplicarea corecta a normelor de drept material si nefondate recursurile si in baza art. 483 si urmatoarele, 488 pct. 4 si 8 cod procedura civila, va respinge recursurile ca atare.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursurile formulate de pârâții M. A. INTERNE și I. G. AL POLIȚIEI ROMÂNE împotriva sentinței civile nr. 7512/17.11.2014 pronunțată de Tribunalul București – Secția a II-a C. Administrativ și Fiscal în dosarul nr._, în contradictoriu cu intimatul – reclamant T. N. F., prin SINDICATUL POLIȚIȘTILOR DIN ROMÂNIA „DIAMANTUL” și intimatul – pârât C. NAȚIONAL PENTRU COMBATEREA DISCRIMINĂRII, ca nefondate.
Definitivă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15.06.2015.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR, JUDECĂTOR,
C. P. I. C. G. C. M. F.
GREFIER,
C. M.
Red. C.P. /5 ex./
Jud. Fond. A. I. G. (N.)
| ← Anulare act administrativ. Sentința nr. 746/2015. Curtea de... | Obligare emitere act administrativ. Decizia nr. 3405/2015.... → |
|---|
