Consiliul General al Municipiului Bucureşti (C.G.M.B.). Hotărâre de aprobare a unor planuri urbanistice de detaliu. Acţiune în contencios-administrativ introdusă de Prefect împotriva C.G.M.B.
| Comentarii |
|
Problema calităţii procesuale pasive a C.G.M.B. Recurs declarat de Municipiul Bucureşti prin Primarul General. Inadmisibilitate
Calitatea de părţi în proces trebuie să corespundă cu calitatea de titular al dreptului şi respectiv al obligaţiei ce formează conţinutul raportului de drept material dedus judecăţii.
In cauză obiectul pricinii l-a constituit anularea hotărârii nr. 67/2000 emisă de Consiliul General al Municipiului Bucureşti.
Prin urmare, calitatea procesuală pasivă o are Consiliul General al Municipiului Bucureşti care a emis actul a cărui anulare se cere.
Cum Municipiul Bucureşti nu a fost parte la soluţionarea în fond a pricinii nu avea calitatea de a declara recurs.
în principiu, în materie civilă hotărârea judecătorească are putere de lucru judecat numai între părţile litigante.
Terţii care nu au fost părţi în proces nu au dreptul de a face recurs în cauza respectivă, iar recurentul nu face parte din categoria persoanelor pentru care în mod excepţional, i se recunoaşte un atare drept.
(Secţia de contencios administrativ, decizia nr. 361 din 30 ianuarie 2001)
CURTEA
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată la data de 7 aprilie 2000, reclamantul Prefectul Municipiului Bucureşti a solicitat anularea hotărârii nr. 67 din 2 martie 2000 adoptată de Consiliul General al Municipiului Bucureşti prin care s-au aprobat unele planuri urbanistice de detaliu pentru construcţii definitive pe teren proprietate publică în domeniul privat.
în motivarea acţiunii, s-a arătat că actul administrativ contestat este nelegal în sensul terminologiei folosite, precum şi pentru că nu au fost precizate motivele pentru care terenul în suprafaţă de 378 m.p. situat în strada T. nr. 50, sector 4 este scos la licitaţie publică în vederea executării unei construcţii de locuinţe.
Curtea de Apel Bucureşti - secţia contencios administrativ prin sentinţa civilă nr. 526 din 24 mai 2000 a admis acţiunea formulată de reclamantul Prefectul Municipiului Bucureşti împotriva pârâtului Consiliului General al municipiului Bucureşti şi pe cale de consecinţă a anulat hotărârea nr. 67 din 2 martie 2000 adoptată de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, ca nelegală.
Pentru a soluţiona astfel, instanţa de fond a reţinut că actul administrativ a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 4 alin. 2 şi art. 79 din Legea nr. 69/1991 şi nu este însoţit de referatul compartimentului de specialitate, în care să se precizeze situaţia juridică a terenurilor pe care urma să se construiască precum şi împrejurarea dacă
pentru terenurile ce aparţin domeniului privat au fost depuse cereri de revendicare sau eliberare de titlu de proprietate.
împotriva sentinţei sus-menţionate a declarat recurs Municipiul Bucureşti reprezentat prin Primarul General al Capitalei considerând sentinţa nelegală şi netemeinică.
Recursul este inadmisibil fiind declarat de o persoană lipsită de calitate procesuală.
Calitatea de părţi în proces trebuie să corespundă cu calitatea de titular al dreptului şi respectiv ai obligaţiei ce formează conţinutul raportului de drept material dedus judecăţii.
în cauză obiectul pricinii l-a constituit anularea hotărârii nr. 67/2000 emisă de Consiliul General al municipiului Bucureşti.
Prin urmare calitatea procesuală pasivă o are Consiliul General al Municipiului Bucureşti care a emis actul a cărui anulare se cere.
Cum Municipiul Bucureşti nu a fost parte la soluţionarea în fond a pricinii, nu avea calitatea de a declara recurs.
în principiu, în materie civilă hotărârea judecătorească are putere de lucru judecat numai între părţile litigante.
Terţii care nu au fost părţi în proces nu au dreptul de a face recurs în cauza respectivă, iar recurentul nu face parte din categoria persoanelor pentru care în mod excepţional, i se recunoaşte un atare drept.
Cum recursul a fost formulat de o persoană fără calitate urmează să fie respins ca inadmisibil.
NOTA I
Hotărârea prin care secţia de contencios administrativ a C.S.J. s-a pronunţat asupra recursului exercitat împotriva unei sentinţe a Curţii de Apel Bucureşti, ridică următoarele probleme:
- dacă într-o acţiune în care au figurat ca părţi Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi Prefectul Municipiului Bucureşti, Municipiul Bucureşti reprezentat de Primarul General, are legitimare procesuală în căile de atac;
- dacă, în principiu, terţe persoane, străine de proces, ar putea exercita căi de atac împotriva hotărârii pronunţate într-o pricină la care nu au luat parte;
- care este soluţia pe care o pronunţă instanţa atunci când constată lipsa de calitate procesuală pentru exercitarea unei căi de atac.
1. O condiţie pentru ca o persoană să fie parte în proces (alături de drept, interes şi capacitate procesuală) este calitatea procesuală (legitimatio ad causam) care contribuie la desemnarea titularului dreptului de a acţiona şi în acelaşi timp a persoanei împotriva căreia se poate exercita acţiunea.
Spre deosebire de capacitatea procesuală care se apreciază în general, pentru o anumită categorie de persoane, calitatea procesuală se determină în concret, “la speţă”, în raport de litigiul dedus judecăţii. Numai o anumită persoană poate fi reclamant(ă), respectiv pârât(ă) în cadrul raportului juridic litigios. Condiţia calităţii procesuale prezintă o importanţă considerabilă deoarece raportul de drept procesual nu se poate stabili decât între persoanele care îşi dispută dreptul în litigiu.
în doctrină şi în jurisprudenţă s-a impus concepţia potrivit căreia calitatea procesuală presupune existenţa unei identităţi între persoana reclamantului şi persoana care este titular al dreptului în raportul juridic dedus judecăţii (calitate procesuală activă) şi, pe de altă parte, între persoana pârâtului, şi cel obligat în acelaşi raport juridic (calitate procesuală pasivă).
Pricina dedusă judecăţii are ca obiect anularea unei hotărâri a C.G.M.B. prin care s-au aprobat planuri urbanistice de detaliu pentru construcţii definitive pe teren proprietate publică.
Calitatea de părţi în primă instantă au avut-o Prefectul Municipiului Bucureşti şi C.G.M.B.
Având în vedere dispoziţiile art. 122 alin. 4 din Constituţie, potrivit cărora “Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.” Prefectul are legitimare procesuală activă, el fiind titularul dreptului de a ataca hotărârea adoptată de consiliul general.
Cel obligat în raportul juridic dedus judecăţii este C.G.M.B. întrucât s-a solicitat anularea unei hotărâri emise de acesta, iar soluţia instanţei este opozabilă acestui organ deliberativ.
Ca atare, dacă era nemulţumit de hotărârea primei instanţe, consiliul general şi nu municipiul, prin primarul general, trebuia să exercite recursul.
Cel mult, Primarul Capitalei putea să sesizeze procurorul pentru ca acesta, în condiţiile art. 45 C. pr. civ. să exercite recursul.
2. Deoarece hotărârea civilă are, în principiu, efecte numai cu privire la părţile care s-au judecat în faţa primei instanţe, acestea sunt de regulă singurele care pot exercita căile de atac.
în mod excepţional, legiuitorul recunoaşte legitimare procesuală activă şi unor persoane care nu au luat parte la judecată. Astfel, în materie necontencioasă potrivit art. 336 alin. 4 C. pr. civ. apelul poate fi făcut de orice persoană interesată chiar dacă nu a fost citată la dezlegarea cererii; potrivit art. 232 alin. 4 din Legea nr. 31/1990 a societăţilor comerciale, republicată, cu modificările ulterioare, împotriva hotărârii prin care tribunalul a pronunţat dizolvarea poate face apel orice persoană interesată; dobânditorul cu titlu particular al unui bun sau drept ce formează obiectul litigiului poate să exercite căile de atac, dacă transmisiunea a avut loc după pronunţarea hotărârii de fond şi înainte de expirarea termenului de exercitare a căii de atac; creditorul chirografar poate, pe calea acţiunii oblice, să exercite în numele debitului său, căile de atac împotriva hotărârii pronunţate în contradictoriu cu debitorul.
Ca orice excepţie, şi acestea sunt de strictă interpretare, în speţă, nu este incidenţă nici una dintre situaţiile care ar justifica exercitarea căii de atac de către municipiu.
Faptul că primarul şi consiliile locale sunt autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe astfel încât, practic, hotărârea consiliului produce efecte asupra unităţii administrativ teritoriale, nu este un argument pentru a recunoaşte municipiului legitimare procesuală direct în căile de atac.
în temeiul principiului disponibilităţii, limitele codului procesual cu privire la părţi au fost stabilite de reclamant care, atacând un act al consiliului general, pe acesta l-a acţionat în justiţie.
în măsura în care considera că nu are calitate procesuală pasivă deoarece potrivit art. 42 alin. 2 din Legea nr. 69/1991 primarul reprezintă comuna sau oraşul în justiţie - şi deci trebuia chemat în judecată Municipiul Bucureşti - C.G.M.B. putea invoca excepţia lipsei sale de calitate procesuală.
După cum, nimic nu ar fi împiedicat municipiul, prin primarul general, să intervină în favoarea pârâtului, în condiţiile art. 49 alin. 3 C. pr. civ.
3. Fiind o condiţie de exerciţiu a acţiunii, lipsa de calitate procesuală este invocată, în cursul procesului, prin intermediul unei excepţii de fond (peremptorie şi absolută).
în doctrină, se arată că în urma admiterii excepţiei, acţiunea, în diferitele sale componente - cerere de chemare în judecată, cerere de intervenţie, cale de atac - se va respinge ca fiind introdusă de o persoană lipsită de calitate procesuală sau împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală.
De vreme ce calitatea procesuală este o condiţie de admisibilitate a acţiunii, nu credem că este greşită soluţia respingerii cererii ca inadmisibilă, ca efect al admiterii acestei excepţii de fond.
NOTA II
1. Nimeni nu poate să aibă drepturi şi datorii fără să aibă personalitate. Este un adevăr care nu mai trebuie demonstrat. Totuşi, după cum se vede, instanţa supremă pare să ignore cu multă nonşalanţă o asemenea regulă elementară statuând in terminis următoarele: “Calitatea de părţi în proces trebuie să corespundă cu calitatea de titular al dreptului şi respectiv al obligaţiei ce formează conţinutul raportului de drept material dedus judecăţii.
In cauză, obiectul pricinii l-a constituit anularea hotărârii nr. 67/2000 emisă de Consiliul General al Municipiului Bucureşti.
Prin urmare, calitatea procesuală pasivă o are Consiliul General al Municipiului Bucureşti care a emis actul a cărui anulare se cere.
Cum municipiul Bucureşti nu a fost parte la soluţionarea în fond a pricinii, nu avea calitatea de a declara recurs.
în principiu în materie civilă hotărârea judecătorească are putere de lucru judecat numai între părţile litigante.
Terţii care nu au fost părţi în proces nu au dreptul de a face recurs în cauza respectivă, iar recurentul nu face parte din categoria persoanelor pentru care în mod excepţional, i se recunoaşte un atare drept” .
Rezultă, aşadar, că instanţa supremă a soluţionat cauza reţinând drept situaţie premisă faptul că, Consiliul General al Municipiului Bucureşti (C.G.M.B.) are capacitate procesuală putând figura ca pârât în litigiul dedus judecăţii, fiind subiect de drept administrativ, ceea ce după părerea noastră trebuia în prealabil demonstrat, căci, potrivit art. 4 din Legea nr. 69/1991, republicată: “(1) Comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice. Ele au deplină capacitate, posedă un patrimoniu şi au iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea intereselor publice locale, exercitând, în condiţiile legii, autoritatea în limitele administrativ-teritoriale stabilite.
2. Că persoane juridice civile au în proprietate bunuri din domeniul privat, iar că persoane juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor din domeniul public de interes local, potrivit legii”. Or, recunoscând personalitate juridică doar unităţilor administrativ-teritoriale Legea nr. 69/1991, prevedea, în acelaşi timp, că aceste unităţi îşi realizează autonomia administrativă şi financiară prin consiliile locale şi judeţene, ca autorităţi deliberative, şi prin primari şi preşedinţii consiliilor judeţene, ca autorităţi executive (art. 5 şi urm.), de unde şi problema necesităţii stabilirii poziţiei juridice a acestor autorităţi atât în raport cu unitatea administrativ teritorială, cât şi faţă de terţi,
precum şi, strâns legat de aceasta, chestiunea subsecventă a determinării calităţii procesuale în litigiile de contencios administrativ. în alţi termeni, actele administrative făcute de autorităţile administraţiei publice sunt săvârşite în nume propriu sau, dimpotrivă, sunt făcute în numele şi pe seama colectivităţilor locale?
3. înainte de a răspunde la această întrebare trebuie să semnalăm faptul că în literatura de specialitate şi în jurisprudenţă s-au formulat deja două puncte de vedere, diametral opuse.
Astfel, într-o opinie, se afirmă că din Legea nr. 69/1991 rezultă că numai unitatea administrativ-teritorială, nu şi organele ei de conducere are personalitate juridică, de vreme ce potrivit art. 44 alin. 1 lit. f), primarul exercită drepturile şi asigură îndeplinirea obligaţiilor ce revin comunei sau oraşului în calitate de persoană juridică civilă, iar conform dispoziţiilor cuprinse în art. 71 alin. 1 lit. d) preşedintele consiliului judeţean exercită atribuţiile care revin judeţului în calitate de persoană juridică.
Dimpotrivă, într-o altă opinie, autorităţile administraţiei publice locale pot figura în calitate de pârât în litigiile de contencios administrativ, întrucât chiar dacă nu sunt “persoane juridice civile”, au calitatea de autorităţi administrative (autorităţi publice în sensul art. 48 din Constituţie) şi deci, capacitate de drept administrativ, soluţie deopotrivă valabilă şi în sistemul noii Legi a administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările ulterioare, care păstrează în linii esenţiale în această privinţă aceeaşi reglementare cu cea cuprinsă în fosta Lege nr. 69/1991 (cu excepţia faptului că unităţile administrativ-teritoriale nu mai sunt calificate “persoane juridice civile”, ci doar “persoane juridice de drept publice”, ceea ce, în opinia noastră, reprezintă, neîndoielnic, un lucru pozitiv).
4. După părerea noastră atât în sistemul Legii nr. 69/1991, cât şi în cel al Legii nr. 215/2001, cu modificările ulterioare, comunele, oraşele sau judeţele, după caz, au capacitate juridică deplină, deci şi capacitate de drept administrativ, astfel încât în litigiile de contencios administrativ calitatea procesuală pasivă aparţine tot acestora, iar nicidecum autorităţilor administraţiei publice locale care nu sunt decât organele interne ale unităţii administrativ-teritoriale respective neavând capacitate juridică proprie. Această concluzie se desprinde cu multă claritate, atât din cuprinsul Legii nr. 69/1991, în vigoare
la data pronunţării deciziei adnotate, cât şi din prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, precum şi cele ale Decretului nr. 31/1954 privitor la persoana fizică şi persoana juridică.
Astfel, potrivit Legii nr. 69/1991, comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice care “au deplină capacitate, posedă un patrimoniu şi au iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea intereselor publice locale, exercitând, în condiţiile legii, autoritatea în limitele administrativ-teritoriale stabilite” (art. 4 alin. 1) , în timp ce autorităţile administraţiei publice realizează autonomia locală în aceste unităţi având “dreptul şi capacitatea efectivă (...) de a rezolva şi de a gestiona, în nume propriu şi sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice, în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă' (art. 1 alin. 3) . Consiliile locale şi judeţene funcţionează ca autorităţi (organe) deliberative, iar primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene, ca autorităţi (organe) executive.
în cazul consiliului local (sau judeţean) legea prevedea că acesta, ca organ deliberativ, are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor date în competenţa altor autorităţi publice (art. 20 şi 63). De asemenea, se mai prevedea că toţi consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte şi pe care l-au votat sau, după caz, în nume propriu, adică personal, pentru propria activitate desfăşurată în exercitarea mandatului (art. 32 şi 74).
Cât priveşte pe primari şi preşedinţii consiliilor judeţene, aceştia sunt şefii administraţiei publice locale sau judeţene şi răspund în faţa consiliului local sau judeţean de buna funcţionare a acesteia. Totodată, aceştia reprezintă comuna, oraşul sau, după caz, judeţul în relaţiile cu persoanele fizice sau juridice din ţară şi din străinătate, precum şi în justiţie (art. 42 şi 70).
în exercitarea atribuţiilor proprii, consiliile locale şi judeţene, inclusiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti adoptă hotărâri cu caracter individual su normativ - acte administrative de autoritate care-şi produc efectele de la data comunicării sau, după caz, de la data aducerii lor la cunoştinţa publică (art. 29, 66, 77). Spre deosebire de aceste organe, primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene emit dispoziţii cu caracter normativ sau individual care devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică ori au fost comunicate persoanelor interesate, după caz (art. 48, 72, 77).
Aşadar, potrivit Legii nr. 69/1991, unitatea administrativ-teritorială are personalitate juridică, în timp ce autorităţile locale sunt organele cu atribuţii deliberative ori executive, după caz. Să vedem în continuare dacă Legea nr. 29/1990 conţine dispoziţii derogatorii recunoscând capacitate de drept administrativ autorităţilor administraţiei publice locale, ceea ce ar justifica calitatea lor procesuală în litigiile de contencios administrativ, aşa cum susţine instanţa supremă în decizia pe care o adnotăm.
Astfel, este de observat că Legea nr. 29/1990, cu modificările ulterioare, reglementând contenciosul administrativ român, nu arată in terminis ce se înţelege prin noţiunea de “autoritate administrativă” (autoritate publică), însă din ansamblul reglementării şi interpretarea sistematică a textelor rezultă implicit, dar neîndoielnic, că nu este vorba de orice autoritate publică, ci numai de acelea înzestrate cu personalitate juridici, căci,
numai acestea pot răspunde proprio nomine de ilegalitatea actelor administrative şi de prejudiciile materiale şi morale cauzate prin săvârşirea unui act administrativ ilegal sau, după caz, prin refuzul nejustificat de a se rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege ori chiar la un interes legitim. într-adevăr, în Legea nr. 29/1990 găsim o serie de dispoziţii legale care ne “conduc” la această concluzie şi anume:
ll-a revăzută şi adăugită, Ed. AII, Bucureşti, 1996, p. 318-322; M. Preda, op. cit., p. 168; Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 361-365; Al. Negoiţă, Legea contenciosului administrativ, în Dreptul nr. 6/1991, p. 8-9; I. Santai, Condiţiile controlului judecătoresc direct asupra actelor administrative în temeiul Legii contenciosului administrativ, în Dreptul nr. 6/1991, p. 17-18; E. Popa, op. cit., p. 31-34. Este însă de observat că sfera noţiunii de “autoritate publică” diferă de la un autor la altul şi fără a se face vreo distincţie între autorităţile publice învestite cu personalitate juridică şi cele cărora nu le este recunoscută o astfel de personalitate. Astfel:
- într-o primă opinie, noţiunea de “autoritate administrativă” trebuie înţeleasă într-un sens restrâns, ea neputând include organizaţiile, asociaţiile, societăţile etc. cu caracter nestatal, deoarece nu au calitatea de autorităţi administrative (publice), chiar dacă pot emite în mod unilateral acte juridice asimilate actelor administrative (I. Santai, op. cit., p. 17);
- într-o altă opinie, calitatea de pârât în litigiile de contencios administrativ o poate avea orice “autoritate administrativă”, respectiv orice serviciu public administrativ în care intră organele administraţiei publice, instituţiile publice şi regiile autonome de interes public (V. Prisăcaru, op. cit., 1996, p. 318);
- într-o a treia părere, în noţiunea de autoritate administrativă ar intra “autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, instituţiile publice şi regiile autonome de interes public şi oricare alt serviciu public administrativ creat pentru a satisface interesele generale ale societăţii” (M. Preda, loc. c/f.); acelaşi autor afirmă însă explicit în altă parte, că “primarul nu deţine şi exercită drepturile şi obligaţiile, atribuţiile în nume propriu, ci în numele colectivităţii care l-a ales şi al statului care l-a abilitat şi i-a recunoscut aceste drepturi şi obligaţii ca fiind de interes public, atât pentru colectivitatea respectivă, cât şi pentru stat” (ibidem, p. 521), pentru ca numai la câteva pagini mai jos să vorbească de primar ca „subiect de drept administrativ, precum şi ca reprezentant al persoanei juridice civile a unităţii administrativ-teritoriale” (ibidem, p. 532), ceea ce ne scuteşte de orice comentariu;
- în sfârşit, într-o a patra opinie (Al. Negoiţă, op. cit., p. 8; A. Iorgovan, op. cit., voi. I, 1996, p. 446-447; Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 363) sfera noţiunii de “autoritate administrativă (publică)” este mult mai largă, noţiunea “autoritate a administraţiei publice” urmând a include 3 mari categorii de autorităţi: 1) organe ale administraţiei de stat (Preşedintele României, Guvern, ministere, prefecturi etc.) şi structuri subordonate acestora; 2) organe ale autonomiei locale (Consiliul judeţean, Consiliul local, Primar şi structuri subordonate acestora); 3) organisme neguvemamentale (barouri, asociaţii, societăţi, institute, academii, universităţi etc.), autorizate prin lege sau de un organ guvernamental în baza legii, să presteze servicii publice, în regim de putere publică (stabilimente de utilitate publică) - A. Iorgovan, op. cit., p. 446-447; acest din urmă autor afirmă însă în altă parte, respectiv în volumul al doilea al lucrării că, în ce priveşte autorităţile administraţiei publice locale, din prevederile art. 4 alin. 2 al Legii nr. 69/1991 rezultă “calitatea consiliului local şi de organ al persoanei juridice de drept privat, încheind actele specifice circuitului civil, respectiv calitatea sa de organ al persoanei juridice de drept public, în virtutatea căreia emite nu numai acte unilaterale, dar poate încheia şi contracte administrative”, (idem, Tratat de drept administrativ, voi. II, Ed. Nemira, Bucureşti, 1996, p. 573); “calitatea de organ al persoanei juridice (de drept privat sau de drept public) pentru comună sau oraş (municipiu) o are şi primarul, care este înţeles de către Constituţie, cum s-a văzut, la fel ca şi “consiliul local": o autoritate administrativă locală, “care rezolvă treburile publice din comune şi oraşe”. Este adevărat că Legea administraţiei publice locale precizează că primarul este o autoritate executivă, în comparaţie cu organul colegial (consiliul), care este o autoritate deliberativă, dar acest “executiv" înseamnă adoptare de acte administrative, ordonare de credite, stabilire de sancţiuni contravenţionale, încheiere de contracte civile, comercile sau administrative, (...). După părerea noastră calificarea consiliului local şi a primarului drept organe ale persoanei juridice de drept public care este comuna sau oraşul, după caz, este pe deplin corectă, o atare calificare excluzând însă eo ipso calitatea de pârât a acestor organe în litigiile de contencios administrativ, calitate care revine şi în aceste cazuri, cum vom vedea, tot unităţii administrativ-teritoriale.
- art. 1: “Orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi publice de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanţei judecătoreşti, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului, precum şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.” ;
- art. 10 alin. 1 (modificat prin Legea nr. 59/1993): “La primirea acţiunii, instanţa va dispune citarea părţilor şi va putea cere autorităţii al cărei act este atacat să-i comunice de urgenţă acel act, împreună cu întreaga documentaţie ce a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei”, ;
- art. 11: “Instanţa, soluţionând acţiunea, poate, după caz, să anuleze, în total sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris (...).
în cazul admiterii cererii, instanţa va hotărî şi asupra daunelor materiale şi morale cerute." ;
- art. 13: “Acţiunile în justiţie, prevăzute în prezenta lege, vor putea fi formulate şi personal împotriva funcţionarului autorităţii pârâte, care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere. în cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va fi obligată la plata daunelor, solidar cu autoritatea publică.
Persoana acţionată astfel în justiţie poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să semneze actul, a cărui legalitate - totală sau parţială -este supusă judecăţii.” .
- art. 16 (modificat prin Legea nr. 59/1993): “Dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea publică ese obligată să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, executarea hotărârii irevocabile se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.
în cazul în care termenul nu este respectat se va aplica conducătorului autorităţii publice, sancţiunea prevăzută de art. 10 alin. 3 (o amendă n.n.), iar reclamantului i se vor acorda daune pentru întârziere (...).
Conducătorul autorităţii publice se poate îndrepta cu acţiune împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun (art. 998-999 C. civ., - n.n.)" .
Prevederile Legii nr. 69/1991 şi cele ale Legii nr. 29/1990 se corelează perfect cu dispoziţiile art. 35 şi 36 din Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice şi persoanele juridice, care prevăd următoarele:
- art. 35: “Persoana juridică îşi exercită drepturile şi îşi îndeplineşte obligaţiile prin organele sale.
Actele juridice făcute de organele persoanei juridice în limitele puterilor ce le-au fost conferite, sunt actele persoanei juridice însăşi.
Faptele licite sau ilicite săvârşite de organele sale obligă însăşi persoana juridică, dacă au fost îndeplinite cu prilejul exercitării ior.
Faptele ilicite atrag şi răspunderea personală a celui ce le-a săvârşit, atât faţă de persoana juridică, cât şi faţă de cel de-al treilea." ;
- art. 36: “Raporturile dintre persoana juridică şi cei care alcătuiesc organele sale sunt supuse, prin asemănare, regulilor mandatului, dacă nu s-a prevăzut altfel prin lege, actul de înfiinţare ori statut.”
5. Am reprodus in extenso principalele dispoziţii legale care interesează administraţia publică locală şi judeţeană pentru a ilustra şi justifica locul şi rolul autorităţilor publice locale în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale, respectiv, faptul că aceste organe lucrează şi acţionează în numele şi interesul colectivităţilor locale, pe care le reprezintă, ceea ce face ca toate actele şi faptele licite sau ilicite săvârşite în limitele sau cu prilejul exercitării funcţiilor încredinţate sunt, indiferent de natura lor, actele şi faptele comunei, oraşului sau judeţului însuşi, după caz).
Pe cale de consecinţă, autorităţile administraţiei publice locale nu au şi nici nu pot să aibă personalitate juridică proprie, publică sau privată, deplină sau restrânsă, câtă vreme Legea nr. 69/1991, republicată (şi, de altfel, nici Legea nr. 215/2001) nu le-a conferit această calitate şi nici nu le-a recunoscut-o implicit, deoarece nu le-a înzestrat cu un patrimoniu propriu, distinct de acela al unităţilor administrativ-teritoriale. într-adevăr, calitatea de subiect de drept implică drept premisă esenţială existenţa unui patrimoniu propriu care să permită unui individ sau unei colectivităţi capacitatea, respectiv aptitudinea sau facultatea de a avea drepturi şi obligaţii proprii. Independenţa patrimonială este criteriul decisiv în caracterizarea unei entităţi individuale sau colective ca subiect de drept, adică purtător de drepturi şi obligaţii proprii.
în opinia potrivit căreia consiliile locale şi cele judeţene ar avea calitatea de subiect de drept, putând sta în nume propriu în litigiile de contencios administrativ se confundă capacitatea juridică, în speţă, capacitatea administrativă, a unităţii administrativ-teritoriale cu competenţa stabilită prin lege în sarcina acestor organe. într-adevăr, aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, capacitatea administraţiei desemnează posibilitatea de a participa ca subiect independent în raporturi de drept administrativ, pe când competenţa este “categoria care desemnează ansamblul atribuţiilor unui organ
administrativ, compartiment sau funcţionar, şi limitele exercitării lor”, cele două noţiuni nefiind, aşadar, identice şi nici echivalente. Prin urmare, întrucât autorităţile administraţiei publice locale nu acţionează în nume propriu, ci îşi exercită atribuţiile şi lucrează în numele şi pe seama colectivităţilor locale pe care le reprezintă, ele nu au capacitate administrativă distinctă de cea a comunei, oraşului sau judeţului în care funcţionează. Or, neavând capacitate juridică, actele consiliilor locale (ca şi cele ale primarilor) făcute în limitele competenţelor conferite prin lege, sunt actele persoanei juridice însăşi şi atrag răspunderea directă (nu indirectă) a unităţii administrativ-teritoriale respective.
Aceasta însemnează că şi în litigiile de contencios administrativ, calitatea procesuală pasivă aparţine tot comunei, oraşului sau judeţului, după caz, reclamantul putând chema personal în judecată şi pe primar (sau preşedintele consiliului judeţean) ori pe consilierii care au votat hotărârea atacată, dacă solicită şi obligarea acestora în solidar cu unitatea administrativ-teritorială pentru prejudiciul cauzat (art. 13 din Legea nr. 29/1990; art. 32, 42, 70 şi 74 din Legea nr. 69/1991, republicată); art. 35 alin. 4 din Decretul nr. 31/1954; art. 998-999 C. civ.). Desigur, şi în aceste litigii unitatea administrativ-teritorială va sta în proces prin primar sau preşedintele consiliului judeţean (art. 42 şi 70 din Legea nr. 69/1991, republicată), cu excepţia cazului în care ar exista un conflict de interese (de ex., atunci când primarul ar ataca o hotărâre a consiliului local) când unitatea va sta în proces printr-un curator special numit de instanţă, la cerere sau din oficiu (art. 44 C. pr. civ.). Dar acest din urmă aspect nu este o chestiune de capacitate (şi calitate) procesuală, ci, doar una de reprezentare, ceea ce este cu totul altceva.
6. Revenind la cazul din speţă, este de observat că, în cauză, obiectul pricinii l-a constituit anularea hotărârii nr. 67/2000 emisă de Consiliul General al Municipiului Bucureşti prin care s-au aprobat “unele planuri urbanistice de detaliu pentru construcţii definitive pe teren proprietate publică în domeniul privat” pe motiv că “actul administrativ contestat este nelegal în sensul terminologiei folosite, precum şi pentru că nu au fost precizate motivele pentru care terenul în suprafaţă de 378 mp situat în str. T. nr. 50, s. 4 este scos la licitaţie publică în vederea executării unei construcţii de locuinţe”.
Rezultă, indubitabil, după părerea noastră, că actul administrativ atacat de prefect avea drept obiect regimul juridic al unui bun aparţinând unităţii administrativ-teritoriale, ceea ce însemnează că autoritatea emitentă nu a acţionat în nume propriu, ci, dimpotrivă, în calitate de organ al municipiului, adică de reprezentant al acestuia. Din această perspectivă, făcând abstracţie de faptul că C.G.M.B. nu are nici o personalitate juridică, cum am încercat să arătăm anterior, este discutabilă statuarea instanţei supreme în sensul că municipiul Bucureşti ar fi o persoană străină de raportul de drept material dedus judecăţii. Se face o confuzie regretabilă între calitatea juridică de reprezentant (persoana juridică îşi exercită drepturile şi îşi îndeplineşte obligaţiile prin organele ei) şi calitatea procesuală (legitimatio ad causam) a celui reprezentat. în realitate, în speţă, dacă s-ar fi verificat cu mai multă atenţie modul de stabilire a cadrului procesual, s-ar fi putut observa că parte în calitate de pârât trebuia să figureze municipiul Bucureşti, care trebuia reprezentat de Primarul General (art. 42 din Legea nr. 69/1991, republicată), iar nicidecum C.G.M.B., entitate lipsită nu numai de calitate procesuală, ci şi de capacitate procesuală.
Este de observat că autorul notei precedente, fiind formal de acord cu soluţia instanţei supreme de respingere ca inadmisibil a recursului formulat de municipiul Bucureşti prin Primarul General al Capitalei, deoarece a fost declarat de o “persoană lipsită de calitate procesuală şi care “nu a fost parte la soluţionarea în fond a pricinii” - soluţie care din punct de vedere strict juridic ar putea fi considerată corectă, de vreme ce acţiunea prefectului Capitalei a fost îndreptată (desigur, eronat) împotriva C.G.M.B., iar nu contra municipiului -, împărtăşeşte însă şi motivarea instanţei de recurs privind calitatea procesuală pasivă a C.G.M.B., pe considerentul că “pricina dedusă judecăţii are ca obiect anularea unei hotărâri a C.G.M.B. prin care s-au aprobat planuri urbanistice de detaliu pentru construcţii definitive pe teren proprietate publică” şi că “calitatea de părţi în primă instanţă au avut Prefectul Municipiului Bucureşti şi C.G.M.B.” . Or, în realitate, cum am arătat mai sus, nu C.G.M.B. avea calitate procesuală pasivă, ci, dimpotrivă, Municipiul Bucureşti care avea în proprietate publică sau privată (aspect rămas neelucidat) terenul în litigiu.
De aceea, în ce ne priveşte, dacă din punct de vedere strict procedural hotărârea instanţei de recurs ar putea fi considerată corectă, din punctul de vedere al calităţii procesuale pasive a C.G.M.B. în litigiul dedus judecăţii, atât hotărârea instanţei de fond, cât şi motivarea instanţei de recurs sunt însă nelegale şi netemeinice, căci, prima instanţă trebuia să respingă acţiunea pentru lipsa calităţii procesuale pasive a C.G.M.B. în timp ce instanţa supremă trebuia să se limiteze numai la statuarea faptului că recursul este inadmisibil, deoarece a fost formulat de o persoană care nu a figurat ca parte în cadrul judecăţii de fond. Cu toate acestea, instanţa de recurs nu s-a oprit aici, ci s-a legat şi de problema stabilirii calităţii procesuale pasive în litigiul dedus judecăţii pe baza faptului că obiectul pricinii l-a constituit anularea hotărârii nr. 67/2000 a C.G.M.B. iar nu vreun act al municipiului Bucureşti. Or, o asemenea abordare este eronată, întrucât hotărârea atacată fiind emisă de un organ al persoanei juridice este ipso juris actul persoanei juridice înseşi, adică, în speţă, al municipiului Bucureşti (art. 35 alin. 2 din D. nr. 31/1954). De altfel, acest aspect este sesizat şi de autorul notei precedente, fără a trage însă şi concluziile care se impun sub aspectul chestiunii de fond, şi anume lipsa calităţii procesuale pasive a C.G.M.B. în acest litigiu. într-adevăr, în nota precedentă se face şi următoarea remarcă, în esenţă corectă: “Faptul că primarul şi consiliile locale sunt autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe astfel încât, practic, hotărârea consiliului produce efecte asupra unităţii administrativ-teritoriale, nu este un argument pentru a recunoaşte municipiului direct în căile de atac.” .
în concluzie, după părerea noastră, având în vedere dispoziţiile legale incidente, precum şi considerentele mai sus făcute, socotim că, atât hotărârea instanţei de fond, cât şi, parţial, hotărârea instanţei de recurs sunt nelegale şi netemeinice, deoarece au fost pronunţate fără a se observa faptul că acţiunea în anulare a fost greşit introdusă, calitatea de pârât ar fi trebuit să aparţină nu C.G.M.B., ci direct Municipiului Bucureşti, reprezentat de Primarul General, conform regulii generale cuprinse în art. 42 din Legea nr. 69/1991, republicată, în prezent abrogată, dar în vigoare la data soluţionării cauzei.
| ← Contencios administrativ. Acţiune in anularea deciziei... | Concesiune. Conflict negativ de competenţă. Competenţa... → |
|---|
