ICCJ. Decizia nr. 3151/2006. Contencios
| Comentarii |
|
Prin acțiunea înregistrată la data de 6 august 2003, reclamanta F. Mureș a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României, Consiliul Județean Mureș și Consiliul Local al comunei Hodac, solicitând anularea parțială a H.G. nr. 964/2002 privind inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Hodac, județul Mureș, respectiv a pozițiilor cu nr. 27, nr. 28 și nr. 29 și să se constate dreptul de proprietate al C.C. Hodac asupra imobilelor la care se referă aceste poziții de inventar.
în motivare, reclamanta a arătat că imobilele menționate în actul atacat sunt proprietatea C.C. Hodac, fiind cuprinse din eroare în inventatul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Hodac.
Prin sentința civilă nr. 453 din 20 octombrie 2003, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția comercială și de contencios administrativ, a respins acțiunea și a admis cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, formulată de Ministerul Administrației și Internelor, reținând în considerente că reclamanta nu a îndeplinit procedura prealabilă în condițiile art. 5 alin. (1) din Legea nr. 29/1990, reclamația adresată Prefecturii județului Mureș neputând-o suplini. S-a mai reținut că acțiunea este și tardivă, întrucât hotărârea atacată a fost publicată în Monitorul Oficial al României, la data de 17 octombrie 2002, iar acțiunea a fost înregistrată abia la 6 august 2003.
Tot în considerente s-a mai arătat că instanța nu este competentă material să se pronunțe asupra capătului de cerere privind constatarea dreptului de proprietate al reclamantei, asupra bunurilor imobile, reclamanta având calea acțiunii de drept comun, potrivit art. 3 C. proc. civ.
Această primă sentință a fost casată prin decizia nr. 8460 din 24 noiembrie 2004 a înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, cauza fiind trimisă, spre rejudecare, la aceeași instanță.
Instanța de control judiciar a statuat că nu se poate prezuma că reclamanta a luat cunoștință de actul atacat la data publicării în Monitorul Oficial, întrucât anexele în care figurează pozițiile nr. 27, nr. 28 și nr. 29 s-au publicat ulterior și s-au comunicat numai persoanelor interesate. S-a indicat instanței de trimitere să stabilească dacă s-a respectat termenul de formulare a reclamației administrative în funcție de data când reclamanta a luat cunoștință de anexele H.G. nr. 964/2002.
Totodată, instanța de recurs s-a pronunțat și asupra excepției privind lipsa calității procesuale a F. Mureș în promovarea cererii de chemare în judecată, stabilindu-se, potrivit art. 87 lit. a) din Legea nr. 109/1996, că aceasta reprezintă cooperativele de consum în fața instanțelor judecătorești, astfel că excepția este nefondată.
La rejudecare, prin sentința civilă nr. 113 din 28 martie 2005, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția comercială și de contencios administrativ, a respins atât acțiunea, cât și cererea de intervenție accesorie.
S-a reținut că reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile, aspect care constituie un fine de neprimire, precum și faptul că Legea nr. 29/1990 limitează numărul participanților doar la persoana vătămată și autoritatea emitentă a actului, astfel că intervenția accesorie trebuie considerată ca neavenită.
în plus, s-a mai argumentat respingerea acțiunii și pe faptul că hotărârea de guvern atacată s-a luat după ce hotărârile consiliilor locale și consiliului județean au devenit executorii și producătoare de efecte juridice prin publicarea lor în condițiile legii. Cum nici reclamanta și nici prefectul nu le-au atacat, rezultă că H.G. nr. 964/2002 este legală, întrucât nu Guvernul a inclus bunurile contestate între cele aparținând domeniului public al comunei Hodac, județul Mureș, ci autoritățile locale.
Judecând al doilea recurs al reclamantei, prin decizia nr. 4757 din 6 octombrie 2005, înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, l-a admis, casând sentința cu trimitere la aceeași instanță.
în considerentele deciziei s-a stabilit că reclamanta a respectat procedura prealabilă sesizării instanței de judecată, formulând în termen, atât reclamațiile administrative la Ministerul Administrației și Publice, C. București, Prefectura Mureș, Consiliul Local Hodac și Consiliul Județean Mureș, cât și cererea de chemare în judecată.
S-a relevat că este greșit și argumentul suplimentar al instanței de fond referitor la inadmisibilitatea atacării hotărârii de guvern, în condițiile în care hotărârile consiliilor locale ce cuprind inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale, nu au fost atacate. înalta Curte, interpretând logic și literal art. nr. 21 din Legea nr. 213/1998, a conchis că actul producător de efecte juridice este hotărârea de guvern, efectuarea inventarelor și însușirea acestora fiind doar operațiuni prealabile emiterii actului administrativ de autoritate.
în fine, rejudecând pricina, prin sentința civilă nr. 58 din 13 aprilie 2006, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția comercială și de contencios administrativ, a admis acțiunea și cererea de intervenție accesorie și a respins excepțiile invocate de pârâții Guvernul României și Consiliul Județean Mureș. A anulat parțial Anexa nr. 50 ce face parte integrantă din H.G. nr. 964/2002 privind inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Hodac, județul Mureș, în sensul radierii pozițiilor nr. 27, nr. 28 și nr. 29. S-a luat act de renunțarea reclamantei la judecarea capătului de cerere privind constatarea dreptului de proprietate asupra imobilelor la care se referă anexa menționată.
Pentru a pronunța această soluție, curtea de apel a apreciat că excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei nu este fondată, întrucât aceasta invocă vătămarea dreptului său de proprietate.
Aceeași soluție a fost adoptată și în privința excepției privind lipsa calității procesuale pasive, invocată de pârâtul Consiliul Județean Mureș, reținându-se că potrivit art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, consiliile județene centralizează listele întocmite de primari și însușite de consiliile locale.
Pe fondul cauzei, instanța a reținut că reclamanta a făcut dovada aparenței dreptului de proprietate pentru cele trei imobile în discuție. Cum art. 169 din Legea nr. 109/1996, privind organizarea și funcționarea cooperației de consum și de credit, prevede că proprietatea cooperativelor de consum este privată, rezultă că nu există nici un temei legal pentru ca imobilele să fie cuprinse în domeniul public la comunei Hodac, județul Mureș, conform Legii nr. 213/1998.
împotriva acestei sentințe au declarat recurs în termen legal, toți pârâții, precum și intervenientul accesoriu.
în recursul său, întemeiat în drept pe prevederile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ., Consiliul Județean Mureș critică hotărârea fondului, pentru modul cum a soluționat excepția privind lipsa calității sale procesuale pasive.
Recurentul arată că atribuțiile sale menționate în Legea nr. 213/1998, se limitează la centralizarea inventarelor deja întocmite și la trimiterea lor Guvernului României. Arată că nu este nici emitentul actului atacat și nici al vreunuia din actele premergătoare.
Recurentul Guvernul României invocă prevederile art. 3041C. proc. civ., formulând trei critici:
1. Instanța de fond, a interpretat greșit art. 1 din Legea nr. 29/1990, atunci când a stabilit că reclamanta, care invocă un drept de proprietate, are legitimitate procesuală activă.
în realitate, susține acest recurent, textul de lege menționat se referă la drepturi recunoscute de lege. Intimata-reclamantă nu a făcut dovada preexistenței dreptului de proprietate care să fi fost vătămat prin actul administrativ contestat.
2. în mod greșit s-a stabilit că H.G. nr. 964/2002 o vatămă pe reclamantă, în condițiile în care acest act administrativ nu are efect constitutiv de drepturi în favoarea unității administrativ-teritoriale. Singurul său efect vizează atestarea regimului juridic diferențiat al bunurilor ce aparțin colectivităților locale. Actul vătămător ar fi putut fi hotărârea consiliului local, emisă potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 și Normelor tehnice aprobate prin H.G. nr. 548/1999, dar aceasta nu a fost contestată în termenul legal la instanța de contencios administrativ.
3. Dacă intimata ar face dovada dreptului de proprietate, competența soluționării cererii de chemare în judecată ar aparține instanței de drept comun, întrucât și unitatea administrativ-teritorială invocă un drept de proprietate asupra acelorași bunuri și instanța de contencios administrativ nu poate cenzura valabilitatea titlurilor părților.
La rândul său, recurentul Consiliul Local al comunei Hodac a invocat motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., formulând următoarele critici:
1. Greșit au fost soluționate excepțiile privind neîndeplinirea procedurii prealabile și tardivitatea formulării acțiunii.
2. Deși instanța de fond reține numai existența unei aparențe de drept în favoarea reclamantei, totuși consideră că este vătămată prin hotărârea de guvern atacată.
3. în condițiile în care nu a atacat hotărârea consiliului local prin care s-au validat listele de inventariere, nici în această cauză și nici separat, acțiunea trebuia respinsă, fiindcă hotărârea de guvern nu are caracter constitutiv de drepturi, fiind emisă în scopul delimitării proprietății publice, de proprietatea privată a statului.
în fine, în recursul său întemeiat în drept pe prevederile art. 3041C. proc. civ., intervenientul accesoriu Ministerul Administrației și Internelor susține că:
1. Hotărârea de guvern atacată neavând efect constitutiv, ci doar declarativ, nu poate fi vătămătoare pentru intimată. Guvernul nu a făcut decât să preia inventarele însușite de autoritățile locale, neputându-le modifica. Intimata nu a atacat hotărârea consiliului local prin care a fost atestat inventarul domeniului public al comunei.
2. Instanța de fond nu putea dispune anularea pozițiilor respective din anexa hotărârii de guvern, fără ca, în prealabil reclamanta să fi făcut deja dovada dreptului de proprietate.
în recurs nu s-au formulat întâmpinări.
Examinând recursurile declarate, înalta Curte a constatat:
Recursul declarat de pârâtul Consiliul Județean Mureș este fondat.
într-adevăr, potrivit art. 21 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, inventarele bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor și orașelor, întocmite de comisiile special constituite la nivelul primăriilor, în speță la nivelul Primăriei comunei Hodac, se însușesc prin hotărâre de către Consiliul local. în continuare, potrivit alin. (3) al aceluiași articol, "inventarele astfel însușite se centralizează de Consiliul județean și se trimit Guvernului, pentru ca prin hotărâre să se ateste apartenențe bunurilor la domeniul public județean sau de interes local".
Rezultă, astfel, că, potrivit legii, în procedura premergătoare emiterii actului administrativ, Consiliului Județean Mureș i-au revenit numai atribuții pur tehnice, de colectare și înaintare la Guvern a documentației întocmite la nivelul comunei.
în aceste condiții (reținându-se că acest recurent nu este nici emitentul actului administrativ supus controlului de legalitate și nici al vreunui act preparator), înalta Curte a constatat că instanța de fond nu a soluționat corect excepția privind lipsa calității procesuale pasive ridicată de Consiliul Județean Mureș și, pentru acest unic motiv, acest recurs va fi admis, în temeiul art. 312 alin. (2) C. proc. civ., raportat la art. 304 pct. 9 din același cod.
în ceea ce privește celelalte trei recursuri, analizând criticile formulate, se constată că toate sunt nefondate, după cum urmează:
Critica expusă în cadrul primului motiv de recurs al Guvernului României, motivului al doilea de recurs al Consiliului Local al comunei Hodac, respectiv motivului al doilea de recurs al Ministerului Administrației și Internelor, se referă la faptul că dreptul de proprietate, pretins vătămat, nu a fost probat și instanța de fond a ignorat acest aspect.
în inventarul bunurilor care aparțin domeniului public la comunei Hodac, la pozițiile nr. 27, nr. 28 și nr. 29 figurează trei clădiri cu destinație de spații comerciale pentru care, până la data formulării reclamației administrative, Primăria comunei Hodac a încasat impozit.
în chiar cuprinsul actului atacat, referitor la aceste imobile, la rubrica "situația juridică actuală" s-a menționat "C.C. Hodac, C.F. nr. 967, top 6387/2/b, 6389, 6391; C.F. nr. 3564", intimata-reclamantă depunând în extras, cărțile funciare respective.
Fără a statua asupra dreptului de proprietate, instanța de fond a apreciat corect, pe baza acestor probe consistente, că dreptul de proprietate al intimatei-reclamante este suficient de conturat pentru a justifica un interes legitim în promovarea unei acțiuni în contencios administrativ în condițiile art. 1 din Legea nr. 29/1990, în vigoare la data promovării acțiunii.
Cât privește împrejurarea că textul menționat se referea doar la persoanele vătămate în drepturile lor, iar nu în interesele lor legitime, Curtea a acordat întâietate dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 21 și art. 52 alin. (1), texte potrivit cărora are acces liber la justiție orice persoană vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim.
în plus, înalta Curte a observat că nici unul dintre recurenți nu arată care este izvorul dreptului de proprietate publică al comunei Hodac asupra construcțiilor în discuție, altfel spus, care este modalitatea juridică prin care aceste bunuri au intrat în domeniul public al comunei, potrivit art. 3 alin. (4) ori art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.
în ceea ce privește critica referitoare la calificarea greșită a naturii juridice a actului administrativ contestat și la inadmisibilitatea atacării sale directe în condițiile neatacării hotărârii consiliului local, formulată în cadrul motivului al doilea al recursului declarat de Guvernul României, motivului al treilea din recursul Consiliului Local al comunei Hodac și primului motiv din recursul intervenientului accesoriu, înalta Curte a constatat că aceste aspecte au fost clarificate prin decizia nr. 4757 din 6 octombrie 2005 a înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, citată anterior, prin care s-a soluționat cel de-al doilea recurs în prezenta cauză.
Dezlegarea acestor probleme de drept era, potrivit art. 315 alin. (1) C. proc. civ., obligatorie pentru judecătorul fondului, astfel că în mod legal acesta nu s-a mai pronunțat asupra lor, fiind ținut de hotărârea instanței de control judiciar.
Aceeași este situația și în privința primului motiv de recurs al recurentului Consiliul Local al comunei Hodac, ambele excepții fiind soluționate de instanța supremă, prin decizia anterior menționată.
în fine, este nefondat și cel de-al treilea motiv de recurs formulat de Guvernul României privind necompetența instanței de contencios administrativ.
Obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea parțială a unui act administrativ unilateral normativ emis de o autoritate publică centrală, competența instanței de contencios administrativ stabilindu-se potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 29/1990 și art. 3 pct. 1 C. proc. civ.
Instanța de contencios administrativ a examinat legalitatea actului atacat, prin raportare la prevederile Legii nr. 213/1998 care stabilesc imperativ condițiile în care se poate determina apartenența unui bun la domeniul public, nefiind învestită cu o acțiune în revendicare, cum sugerează acest recurent.
Pentru aceste considerente, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 14 din Legea nr. 29/1990, recursurile declarate de pârâții Guvernul României, Consiliul Local al comunei Hodac și intervenientul Ministerul Administrației și Internelor au fost respinse ca nefondate.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3203/2006. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3150/2006. Contencios → |
|---|
