ICCJ. Decizia nr. 3585/2006. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3585/2006
Dosar nr. 2454/2/2005
Şedinţa publică din 25 octombrie 2006
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea formulată şi înregistrată la data de 14 ianuarie 2005, la Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 217/2005, reclamanţii Administraţia Prezidenţială şi Secretariatul General al Guvernului au solicitat ca, prin sentinţa ce se va pronunţa, instanţa să constate nulitatea Decretului nr. 1164/2004, privind acordarea unor graţieri individuale (M. Of. nr. 1207/16.12.2004), în contradictoriu cu pârâţii M.G., A.M., C.M., A.V., V.A., B.P., B.V., B.V.V., B.D., B.M., B.C., V.B., B.A., C.A., C.I., C.M., C.N., D.B.C., D.I., F.G., F.M., G.F.C., G.I., G.R., G.H.I., I.P., M.M.O., M.F., M.V., M.B., M.I., N.I., O.D., O.V., O.N., P.L., P.D., P.M.M., R.N., R.L.E., S.L., S.V.P., S.G., S.L.C., Ş.D.C., T.I.G. şi Z.M.
În motivarea acţiunii, reclamanţii au susţinut că Decretul nr. 1164/2004, de acordare a unor graţieri individuale, este lovit de nulitate absolută, deoarece:
- consimţământul Primului - Ministru, coautor al actului administrativ atacat este viciat, întrucât după ce informaţia privind emiterea decretului de graţiere, a devenit publică, acesta a afirmat în faţa presei că nu a fost atent la conţinutul concret al actului şi nu a observat de fapt ce semnează, fiind, deci, indus în eroare.
- actul administrativ atacat este ilegal, pentru vicii de formă, întrucât contrar prevederilor art. 8 lit. c) din Legea nr. 546/2002, nu face referire la pedeapsa aplicată de instanţă, care face obiectul graţierii, lipsa acesteia fiind un motiv de nelegalitate.
- actul administrativ atacat este şi neconstituţional, fiind emis printr-un exces de putere, abuz de putere şi deturnare de putere, raportat la rolul constituţional al Preşedintelui României.
Acordarea graţierii individuale s-a făcut pe motive politice, punând în pericol ordinea publică şi stabilitatea constituţională, încălcând drepturile şi libertăţile victimelor, subminând autoritatea şi înfăptuirea justiţiei, prestigiul autorităţilor publice şi stabilitatea economică, precum şi încrederea publicului în domnia legii şi în autorităţile Statului.
Au formulat întâmpinări pârâţii A.V., G.H.I. şi M.G., invocând excepţia lipsei calităţii procesuale active a celor doi reclamanţi, pentru că nu au calitatea de autorităţi publice de emitere a actului administrativ a cărei nulitate se solicită, excepţia inadmisibilităţii acţiunii, actul atacat fiind un act de putere, emis în executarea unei prerogative constituţionale, precum şi excepţia lipsei de interes (ridicată numai de pârâtul A.V.), întrucât actul atacat a fost revocat prin Decretul nr. 1173/2004.
Pe fondul cauzei, s-a solicitat respingerea acţiunii, ca neîntemeiată, în acelaşi sens fiind şi solicitarea pârâţilor F.M. şi I.P., prin întâmpinările formulate.
Asociaţia Victimelor Mineriadelor 1990 - 1991 din România şi Centrul de Resurse Juridice au formulat cereri de intervenţie în interes propriu, solicitând constatarea nulităţii absolute a Decretului de Graţiere nr. 1164/2004, obligarea lui I.I., în solidar cu A.N., la plata unor despăgubiri morale în sumă de 1 leu, urmând a se proceda şi la reevaluarea dosarelor de graţiere de către Preşedintele României.
Pârâtul A.V. a ridicat şi excepţia nulităţii acţiunii pentru lipsa semnăturii persoanei autorizată, conducătorul Administraţiei Prezidenţiale.
Din oficiu, instanţa a ridicat excepţia inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ.
Prin sentinţa civilă nr. 1900 din 17 noiembrie 2005, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia nulităţii acţiunii pentru nesemnarea acesteia de către conducătorul autorităţii şi, admiţând excepţia inadmisibilităţii acţiunii, a respins acţiunea formulată de cei doi reclamanţi, Administraţia Prezidenţială şi Secretariatul General al Guvernului.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut că potrivit art. 3 lit. k) din Regulamentul de organizare şi funcţionare al Administraţiei Prezidenţiale, Departamentul Constituţional - Legislativ are ca atribuţie reprezentarea în instanţă a Preşedintelui României şi a instituţiei Administraţiei Prezidenţiale, acţiunea fiind semnată de către şeful acestui departament, astfel încât excepţia nulităţii acţiunii sub acest aspect este neîntemeiată.
Faţă de prevederile art. 2 din acelaşi Regulament nu este necesar nici mandatul expres al Preşedintelui României pentru formularea unei acţiuni în justiţie.
Referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, instanţa de fond a reţinut că aceasta este întemeiată, dat fiind că graţierea individuală este un act de clemenţă, o măsură de politică penală destinată să asigure realizarea mai eficiente a scopului reacţiei antiinfracţionale, emiterea unui astfel de act fiind atributul exclusiv al Preşedintelui României, în virtutea prerogativelor sale Constituţionale.
Cum efectul cel mai important al decretului de graţiere se produce în sfera dreptului penal, acesta are o influenţă covârşitoare asupra celorlalte două efecte, de drept public şi de drept administrativ, iar anularea decretului de graţiere nu poate fi cerută în faţa instanţei de contencios administrativ, cât timp există procedura contestaţiei la executare în dreptul penal, fiecare condamnat putând acţiona în cadrul procedurii penale.
Împotriva sentinţei au declarat recurs, reclamanţii, Administraţia Prezidenţială şi Secretariatul General al Guvernului, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, pentru motive ce se regăsesc în art. 304 alin. (1) pct. 7, 8 şi 9 C. proc. civ., solicitând, însă, ca instanţa de control să examineze cauza sub toate aspectele, potrivit prevederilor art. 3041 C. proc. civ.
Sub un prim motiv de recurs, susţin recurenţii că în mod eronat instanţa de fond a considerat că nulitatea unui decret al Preşedintelui României, prin care s-a dispus graţierea unor pedepse, poate fi constatată prin „procedeul contestaţiei la executare în dreptul penal pentru fiecare condamnat", şi nu pe calea contenciosului administrativ.
Contestaţia la executare este o acţiune specifică dreptului procesual penal, normele procesuale fiind de strictă interpretare, astfel încât Preşedintele României nu poate fi inclus între persoanele cu vocaţie procesuală în procesul penal, în cazul dedus judecăţii.
Obiectul acţiunii îl constituie constatarea nulităţii unui act administrativ emis de către o autoritate publică - Preşedintele României, act care, atâta timp cât este valabil, are putere obligatorie faţă de instanţele penale, care sunt ţinute să aplice măsura graţierii.
Recurenţii susţin că, atâta timp cât actul graţierii individuale are caracter irevocabil pentru autoritatea care l-a emis nelegal, instanţa de contencios administrativ este competentă să cenzureze legalitatea acestuia; aceasta, cu atât mai mult, cu cât în cuprinsul art. 5 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, între actele nesupuse controlului pe calea contenciosului administrativ nu se regăsesc menţionate decretele emise de Preşedintele României.
Apelând chiar şi la metodele de interpretare juridică recunoscute de doctrină - interpretarea gramaticală, interpretarea logică, interpretarea istorică şi cea teleologică, susţin recurenţii, concluzia ce se desprinde este aceea a unei intenţii clare a legiuitorului de a permite supunerea controlului în contencios administrativ a decretelor Preşedintelui României emise în exercitarea atribuţiilor stabilite prin Constituţia României.
Pe fondul acţiunii formulate, recurenţii au reiterat motivele în baza cărora au solicitat instanţei, constatarea nulităţii Decretului de graţiere nr. 1164/2004.
- lipsa voinţei Primului Ministru care nu a ştiut ce a semnat, voinţa sa fiind alterată prin necunoaştere.
- Decretul a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor legii imperative referitoare la actele ce trebuie să însoţească cererea de graţiere.
Au formulat întâmpinări intimaţii I.P., M.C., B.V., prin care au solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.
Analizând recursurile formulate, prin prisma motivelor invocate şi în raport cu dispoziţiile legale aplicabile, Curtea le va respinge, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 - Legea contenciosului administrativ, „Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei, constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice".
Obiectul acţiunii de chemare în judecată, dedusă judecăţii îl constituie constatarea nulităţii Decretului nr. 1164/2004, privind acordarea unor graţieri individuale, emitentul acestui act fiind Preşedintele României.
Problema de drept pusă în discuţie, cu ocazia soluţionării fondului, rezolvată de instanţă pe cale de excepţie şi asupra căreia urmează a se pronunţa şi instanţa de control judiciar, este aceea de a stabili dacă sus-menţionatul decret de graţiere individuală, emis de Preşedintele României, reprezintă sau nu un act administrativ, supus cenzurii instanţei de contencios administrativ în sensul dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (6) din Legea nr. 554/2004.
În conformitate cu dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 546/2002 privind graţierea şi procedura acordării graţierii (M. Of. nr. 755/16.10.2002), graţierea este măsura de clemenţă ce constă în înlăturarea în totul sau în parte a executării pedepsei aplicate de instanţă ori în comutarea acesteia în una mai uşoară, art. 2 din aceeaşi lege precizând că graţierea poate fi acordată individual, prin decret al Preşedintelui României, potrivit art. 94 lit. d) din Constituţia României sau colectiv, de către Parlament, prin lege organică.
Potrivit art. 100 alin. (2) din Constituţia României, decretul emis de Preşedintele României, prin care se acordă graţierea individuală, se contrasemnează de Primul Ministru, prin instituţia contra semnării Parlamentul exercitând un control indirect prin mijlocirea Primului Ministru care răspunde în faţa legislativului.
Iată, aşadar, că acordarea graţierii individuale, ca act de clemenţă, este o prerogativă exclusivă a Preşedintelui României, prevăzută expres în art. 94 lit. d) din Constituţia României, prin efectele produse, graţierea fiind, totodată, şi o instituţie de drept penal.
În exercitarea prerogativelor sale, menţionate în art. 80 - 94 din Constituţie, acordând sau revocând graţierea individuală, Preşedintele României, acţionează nu numai în calitate de reprezentant al executivului, ci şi ca şef al Statului, având rolul de mediator între stat şi societate, dar în acelaşi timp acţionând ca un garant al Constituţiei.
În emiterea actelor cu titlu de graţiere individuală (acordarea sau revocarea), Preşedintele României are o putere de apreciere extrem de largă, acesta având posibilitatea de a cere doar atunci când socoteşte necesar, avize consultative (iar nu conforme) de la Ministerul Justiţiei sau informaţii de la diverse autorităţi, condamnatul neavând un drept subiectiv de a fi graţiat sau de a nu fi graţiat şi nici chiar un interes legitim în sensul art. 52 din Constituţie, ci doar unul faptic.
Altfel spus, între persoana care solicită graţierea individuală şi Preşedinte, nu se naşte un raport de drept administrativ tipic, supus cenzurii instanţei de contencios administrativ, decretul de acordare a graţierii, fiind astfel denumit şi în doctrină, un act juridic complex supus unui regim de drept constituţional, cu implicaţii profunde în planul dreptului procesual penal.
Rezultă, deci, că în mod corect, instanţa de fond a apreciat că decretul de graţiere nu este un act administrativ supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, nefiind, astfel, admisibilă nici acţiunea în constatarea nulităţii acestuia conform art. 1 alin. (6) din aceeaşi lege, după cum nici respingerea cererii de graţiere (Legea nr. 546/2002 - art. 10) nu poate fi considerată un refuz de rezolvare a unei cereri în sensul aceloraşi dispoziţii legale [art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004].
Răspunzând motivelor de recurs invocate de către cei doi recurenţi şi argumentând temeinicia excepţiei de inadmisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, excepţie pe care instanţa de fond a rezolvat-o corect, au fost înlăturate, astfel, erorile de motivare din sentinţa recurată, referitoare la faptul că anularea decretului de graţiere poate fi cerută în cadrul contestaţiei la executare în procesul penal.
Pentru toate aceste considerente, constatând că instanţa de fond a pronunţat o sentinţă legală şi temeinică, cu aplicarea art. 312 C. proc. civ., recursurile vor fi respinse ca nefondate.
Dat fiind că au fost analizate cu precădere motivele de recurs ce vizau excepţia inadmisibilităţii acţiunii, sentinţa recurată urmând a fi menţinută, Curtea nu va mai analiza motivele de recurs privitoare la fondul cauzei.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de Administraţia Prezidenţială şi Secretariatul General al Guvernului împotriva sentinţei civile nr. 1900 din 17 noiembrie 2005 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 octombrie 2006.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3575/2006. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 3586/2006. Contencios. Anulare act de control... → |
|---|
