ICCJ. Decizia nr. 1046/2007. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1046/2007
Dosar nr. 118/32/2006
Şedinţa publică din 20 februarie 2007
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Curtea de Apel Bacău, prin sentinţa nr. 135 din 10 iulie 2006, a admis în parte cererea formulată de reclamanta D.A. împotriva pârâtului Ministerul Sănătăţii Publice şi, în consecinţă, a dispus suspendarea Ordinului nr. 226 din 28 mai 2006, în ceea ce priveşte persoana directorului financiar contabil care face parte din comitetul director interimar, până la pronunţarea instanţei de fond.
A fost respinsă pentru lipsa calităţii procesuale pasive, cererea formulată în contradictoriu cu pârâţii Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău şi Autoritatea de Sănătate Publică a judeţului Bacău, precum şi, pentru lipsă de interes, cererea de suspendare a Ordinului nr. 608/2006 al Ministerului Sănătăţii Publice.
Acţiunea reclamantei, formulată în condiţiile art. 10 şi 14 din Legea nr. 554/2004, a avut ca obiect suspendarea executării Ordinelor nr. 226 din 28 mai 2006 şi nr. 608 din 29 mai 2006, emise de ministrul sănătăţii, în motivarea cererii susţinându-se că au fost emise cu încălcarea dispoziţiilor art. 55, 58 şi 65 C. muncii, întrucât există un contract de muncă, nu s-a respectat termenul de preaviz şi nu s-a dat o decizie de concediere.
Pârâţii Ministerul Sănătăţii Publice şi Agenţia de Sănătate Publică a judeţului Bacău au invocat excepţia lipsei procedurii prealabile, iar pârâţii Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău şi Autoritatea de Sănătate Publică a judeţului Bacău, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive.
În ce priveşte fondul cauzei, pârâţii au susţinut, în esenţă, că funcţia de contabil şef pe care o deţinea reclamanta, nu mai este prevăzută de Legea nr. 95/2006, încetând de drept prin efectul legii.
La termenul din 10 iulie 2006, instanţa a pus în discuţie lipsa de interes în ceea ce priveşte Ordinul nr. 608/2006.
Examinând excepţiile invocate şi cererea formulată de reclamanţi, în raport cu înscrisurile depuse de părţi şi cu dispoziţiile legale aplicabile în cauză, prima instanţa a reţinut, în esenţă, următoarele:
În perioada 7 aprilie 2003 - 16 mai 2004, reclamanta a ocupat funcţia de director financiar-contabil, economist I A, la Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău, iar începând cu data de 17 mai 2005, a ocupat funcţia de contabil şef la aceeaşi unitate sanitară.
Prin Ordinul nr. 608 din 29 mai 2005 s-a dispus că numirea în funcţia de director financiar-contabil are aplicabilitate începând cu 16 iunie 2006, iar în perioada 29 mai - 15 iunie 2006, această funcţie va fi îndeplinită de persoana care a ocupat funcţia de contabil şef în unitatea sanitară.
Prin Ordinul nr. 226 din 28 mai 2006 s-a dispus numirea unui comitet director interimar pe o perioadă de 6 luni, începând cu data de 29 mai 2006, la Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău, comitet compus din dr. A.M., manager, dr. G.C.G., director medical şi ec. C.M.C., director financiar-contabil.
Ambele ordine au fost emise în baza dispoziţiilor Titlului VII din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii şi ale Ordinului Ministerului Sănătăţii Publice nr. 576/2006, iar împotriva acestora, reclamanta a formulat plângere adresată Ministerului Sănătăţii Publice.
Pentru admisibilitatea unei cereri de suspendare întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu se cere parcurgerea procedurii prealabile reglementată de art. 7 din aceeaşi lege, art. 14 impunând doar condiţia sesizării autorităţii emitente, conform respectivului text, o astfel de dovadă fiind făcută cu înscrisurile depuse la dosar.
Atât Legea nr. 554/2004, în ansamblul său, cât şi art. 14, au în vedere actele administrative emise de autorităţile publice, doar acestea fiind supuse cenzurii instanţelor de contencios administrativ, iar calitate procesuală pasivă au autorităţile publice emitente. Prin urmare, în cauză, calitate procesuală pasivă are doar Ministerul Sănătăţii Publice.
Între reclamantă şi Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău, care nu este autoritate publică, există doar raporturi de muncă, iar între reclamantă şi Agenţia de Sănătate Publică Bacău nu există raporturi juridice; chiar dacă aceasta din urmă este autoritate publică, nu a emis vreun act care să facă obiectul prezentei judecăţi.
Ordinul nr. 608 din 29 mai 2006 este un act administrativ de autoritate, de specialitate, cu caracter temporar, ale cărui efecte se întind asupra contabililor şefi din toate unităţile sanitare cu personalitate juridică, cu paturi, în sensul că pentru o perioadă determinată de 15 zile în funcţia de director financiar-contabil reglementată de Legea nr. 95/2006 şi Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 576/2006, va fi numită persoana care a ocupat funcţia de contabil şef, numirea în această din urmă funcţie încetând de drept în temeiul art. 3 din Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 576/2006.
Cererea de suspendare a acestui ordin este lipsită de interes, întrucât reclamanta era cea care ocupa funcţia de contabil şef, iar efectele lui au încetat la data de 15 iunie 2006.
S-a apreciat, însă, că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării Ordinului nr. 226/2006, concluzie argumentată astfel:
Art. 183 din Titlul VII al Legii nr. 95/2006 reglementează organizarea şi funcţionarea unui comitet director în cadrul spitalelor publice, din care face parte şi directorul financiar-contabil. Teza ultimă a alin. (1) din acest text prevede că ocuparea funcţiilor specifice comitetului director se face prin concurs organizat de managerul spitalului.
Legea nu cuprinde dispoziţii tranzitorii cu privire la comitetul director, acestea fiind stabilite prin Ordinul nr. 576/2006 al ministrului sănătăţii. Prin art. 3 din ordin s-a prevăzut că, începând cu data de 29 mai 2006, încetează de drept numirile în anumite funcţii, între care şi aceea de contabil şef, iar prin art. 4 se prevede asigurarea conducerii spitalelor publice cu paturi de către un comitet director interimar, condus de un manager numit prin ordin al ministrului sănătăţii, până la finalizarea concursurilor sau licitaţiilor organizate în vederea ocupării funcţiei de manager, potrivit legii. Fără a prevedea modalitatea de numire, alin. (2) al art. 4 prevede că din comitetul director interimar mai face parte directorul medical şi directorul financiar contabil.
Numirea directorului medical şi a directorului financiar contabil s-a făcut fără o bază legală, întrucât, pe de o parte, Legea nr. 95/2006 şi Ordinul nr. 576/2006 nu conţin prevederi în acest sens, iar, pe de altă parte Ordinul nr. 226 a fost emis la data de 28 mai 2006, anterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 576 din 25 mai 2006 (M. Of. nr. 462/29.05.2006).
Dincolo de aceste consideraţii de ordin general, în speţă reclamanta nu a fost numită în funcţia de contabil şef care încetează de drept potrivit art. 3, contractul său de muncă fiind încheiat pentru funcţia de director financiar contabil, transformată apoi în cea de contabil şef.
Prin Ordinul nr. 226/2006, reclamanta nu a pierdut o funcţie de conducere, ci însăşi locul de muncă, în condiţiile încălcării flagrante a dispoziţiilor constituţionale referitoare la protecţia socială a muncii [art. 41 alin. (2)] şi cele cuprinse în Codul muncii (art. 56, 58, 65 - 67, 73 - 75), cauzându-i-se, astfel, o pagubă iminentă.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs, în termenul legal, pârâţii Autoritatea de Sănătate Publică a judeţului Bacău, Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău şi Ministerul Sănătăţii Publice.
Autoritatea de Sănătate Publică a judeţului Bacău şi Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău au criticat hotărârea pentru nelegalitate şi netemeinicie, susţinând că în mod greşit s-a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestora şi nu au fost avute în vedere prevederile art. 3 din Ordinul nr. 576/2006, potrivit cărora funcţia de contabil şef a încetat de drept şi nici cele ale 174 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, care precizează clar că reorganizarea şi restructurarea spitalelor se aprobă prin ordin al ministrului sănătăţii, fiind evident faptul că, în speţă, a avut loc o astfel de reorganizare, materializată prin Ordinele nr. 226/2006, nr. 608/2006 şi nr. 576/2006.
Ministerul Sănătăţii Publice a invocat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în dezvoltarea căruia a susţinut, în esenţă, următoarele:
Instanţa a reţinut în mod greşit că Ordinul nr. 576/2006 a intrat în vigoare la 3 zile de la publicare, întrucât art. 78 din Constituie, invocat în acest sens, reglementează numai intrarea în vigoare a legilor, iar potrivit art. 11 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată, actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepţia legilor şi a ordonanţelor, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. Prin urmare, Ordinul nr. 576/2006 a intrat în vigoare la data publicării, 29 iunie 2006, Ordinul nr. 226/2006 fiind aplicabil, potrivit art. 1, începând cu aceeaşi dată.
De asemenea, în condiţiile în care reclamanta nu a atacat şi Ordinul nr. 576/2006, măsura dispusă de prima instanţă rămâne fără efect, funcţia deţinută de aceasta încetând de drept, potrivit art. 3 din respectivul ordin, emis în aplicarea Legii nr. 95/2006.
În opinia acestui recurent, cererea de suspendare este lipsită de obiect, întrucât ordinele au fost puse în aplicare, producând efecte juridice, iar o atare măsură ar putea afecta persoana care a exercitat efectiv funcţia de director financiar-contabil începând cu data de 16 iunie 2006.
Examinând actele dosarului şi criticile recurenţilor, prin prisma dispoziţiilor art. 304 şi 3041 C. proc. civ. şi a prevederilor legale incidente în materie, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele în continuare arătate.
Prin hotărârea atacată s-a adoptat soluţia de respingere a cererii formulate de reclamanţi faţă de pârâţii Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău şi Autoritatea de Sănătate Publică a judeţului Bacău pentru lipsa calităţii procesuale pasive a acestora, soluţie ce a implicat, evident, reţinerea temeiniciei excepţiei invocate în acest sens.
Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a fost examinată în condiţiile art. 137 alin. (1) C. proc. civ., astfel cum rezultă din considerentele hotărârii, prima instanţă indicând motivele pentru care a reţinut o atare calitate numai pentru Ministerul Sănătăţii Publice.
Aserţiunile acestor recurenţi referitoare la greşita soluţionare a acestei excepţii, prin raportare la o pretinsă soluţie de respingere a acesteia sunt aşadar neavenite şi, totodată, inexplicabile.
Pe de altă parte, prin prisma actelor dosarului şi a prevederilor legale incidente în materie, prima instanţă a concluzionat în mod corect că sunt îndeplinite condiţiile cerute de lege pentru a dispune suspendarea Ordinului nr. 726 din 28 mai 2005 al Ministerului Sănătăţii în ceea ce priveşte persoana directorului financiar contabil care face parte din Comitetul director interimar, până la pronunţarea instanţei de fond, motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., neputând fi reţinut.
Actele administrative se bucură, într-adevăr, de prezumţia de legalitate, bazată la rândul său pe prezumţiile de autenticitate şi veridicitate, fiind executorii din oficiu.
Datorită acestui specific, devine, însă, necesară suspendarea executării actelor administrative, ca operaţie juridică de întrerupere vremelnică a efectelor lor, în acele situaţii când sunt contestate din punct de vedere al legalităţii, iar prin executarea lor s-ar provoca o pagubă persoanelor protejate prin instituţia contenciosului administrativ.
Evident, constituind o situaţie de excepţie, o atare măsură poate fi dispusă numai în limitele şi condiţiile legii.
Legea nr. 554/2004 consacră suspendarea judecătorească, la cerere, odată cu introducerea recursului administrativ sau a acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ.
Astfel, în conformitate cu prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ, până la pronunţarea instanţe pe fond.
Deşi legea nu conţine reglementări în privinţa primei condiţii, este evident că existenţa cazului bine justificat, de natură a înfrânge principiul potrivit căruia actul administrativ este executoriu din oficiu, impune existenţa unei îndoieli puternice asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură acesta.
Paguba iminentă este definită prin art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, ca fiind un prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidenţă sau, după caz, perturbarea gravă a funcţionării unei autorităţi publice ori a unui serviciu public.
În speţă, reclamanta a făcut dovada că a sesizat emitentul actului în condiţiile art. 7 din lege, solicitând revocarea acestuia în ceea ce priveşte numirea altei persoane în funcţia de director financiar-contabil, iar în condiţiile în care prin aplicarea ordinului aceasta şi-a pierdut efectiv locul de muncă, iminenţa pagubei nu poate fi contestată.
De asemenea, prima instanţă a constatat şi existenţa altor aspecte de natură a crea o îndoială puternică asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ în discuţie, acestea fiind indicate în concret în considerentele hotărârii, iar examinarea susţinerilor recurenţilor referitoare la incidenţa altor prevederi legale şi la interpretarea acestora nu este legalmente posibilă în acest cadru procesual, fiind de natură a conduce la prejudecarea fondului cauzei.
Prin urmare, concluzia instanţei cu privire la îndeplinirea cumulativă, la data pronunţării hotărârii, a celor două condiţii impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, este întrutotul justificată, hotărârea atacată fiind dată cu aplicarea corectă a legii.
Susţinerea emitentului actului, referitoare la lipsa de obiect a cererii reclamantei, motivat de faptul că la data de 16 iunie 2006 a operat numirea în funcţie a altei persoane, nu poate fi reţinută, aceasta fiind de natură a goli de conţinut instituţia suspendării executării actului administrativ consacrată de Legea nr. 554/2004, pentru prevenirea provocării unor pagube persoanelor protejate de aceasta, prin executarea unor acte administrative a căror prezumţie de legalitate este afectată de o îndoială puternică.
Pentru toate aceste considerente, având în vedere şi caracterul temporar al Ordinului nr. 576 din 25 mai 2006, stabilit prin art. 5 şi implicit, a celui în privinţa căruia s-a luat măsura suspendării executării, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge toate recursurile declarate în cauză ca fiind nefondate, aceeaşi soluţie impunându-se, pe fond, asupra cererii de intervenţie formulată de intervenienta C.M.C., în interesul recurentului Ministerul Sănătăţii Publice.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de pârâtele Autoritatea de Sănătate Publică a judeţului Bacău, Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău şi de Ministerul Sănătăţii Publice împotriva deciziei nr. 135 din 10 iulie 2006 a Curţii de Apel Bacău, secţia comercială şi de contencios administrativ, ca nefondate.
Respinge cererea de intervenţie formulată de C.M.C.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 februarie 2007.
| ← ICCJ. Decizia nr. 104/2007. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 105/2007. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
