ICCJ. Decizia nr. 1337/2008. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1337/2008
Dosar nr. 3574/2/2007
Şedinţa publică din 28 martie 2008
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată la data de 16 mai 2007 reclamantul T.G. a solicitat: anularea Ordinului nr. 217 din 10 aprilie 2007 emis de Preşedintele A.N.P.C. prin care s-a dispus mutarea sa definitivă pe o funcţie publică de conducere vacantă din cadrul O.J.P.C. Constanţa, anularea Ordinului nr. 218 din 10 aprilie 2007 emis de aceeaşi autoritate prin care s-a dispus reintegrarea domnului V.E. în funcţia publică de conducere de director executiv al O.J.P.C. Constanţa; reintegrarea în funcţia deţinută anterior (director executiv conform Ordinului nr. 306 din 12 mai 2005); obligarea pârâtei la plata daunelor morale în valoare de 2 miliarde lei şi la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că actele atacate sunt nelegale şi netemeinice.
Astfel, arată reclamantul, Ordinul 217 din 10 aprilie 2007 a fost emis atât cu nerespectarea prevederilor art. 79 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 188/1999 respectiv lipsa acordului său cu privire la măsura dispusă, cât şi cu încălcarea principiului stabilităţii prevăzut în art. 3 lit. f) din Legea nr. 188/1999, motive pentru care invocă nulitatea absolută a acestuia.
Cu privire la nelegalitatea Ordinului nr. 217/2007 şi a Ordinului nr. 218/2007 reclamantul a mai arătat că dacă s-ar aprecia că măsura mutării a fost dispusă conform art. 79 alin. (2) lit. c) din Legea 188/1999 potrivit cu care mutarea definitivă mai poate fi dispusă în alte situaţii prevăzute de lege, şi din acest punct de vedere actele administrative contestate sunt nelegale.
A mai arătat reclamantul că a ocupat funcţia publică de conducere de Director Executiv al O.J.P.C. Constanţa ca urmare a promovării concursului organizat pentru această funcţie de către A.N.F.P.
În opinia reclamantului, prin măsura dispusă de Ordinul 217 din 10 aprilie2007, s-a dispus implicit eliberarea sa din funcţia publică deţinută.
A mai arătat reclamantul că, aşa cum rezultă din cuprinsul celor două acte administrative, înscrisurile pe care acestea se întemeiază sunt certificatul de grefă nr. 1213 din 27 februarie 2007 eliberat de către înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin care s-a anulat Ordinul A.N.P.C. nr. 34 din 11 februarie 2004 şi cererile de repunere în funcţie formulate de V.E., înregistrate la A.N.P.C. Constanţa la data de 03 aprilie 2007, respectiv data de 10 aprilie 2007.
Potrivit art. 84 alin. (2) lit. c) din Legea 188/1999, arată reclamantul, eliberarea din funcţia deţinută poate fi dispusă ca urmare a cererii de reintegrare în funcţia publică deţinută de funcţionarul public, a unui funcţionar public eliberat sau destituit din aceea funcţie.
În aceste condiţii, potrivit aceluiaşi text de lege, măsura eliberării din funcţie trebuie luată în termen de 5 zile de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus reintegrarea.
În speţă, aşa cum rezultă din dispozitivul Deciziei civile nr. 1213 din 27 februarie 2007, prin hotărârea pronunţată, instanţa nu a dispus cu privire Ia reintegrarea în funcţia deţinută anterior de V.E., aceasta pronunţându-se numai cu privire la anularea ordinului de destituire.
Faţă de aceste aspecte, reclamantul apreciază că A.N.P.C. Constanţa putea dispune cu privire la eliberarea sa din funcţie - în baza art. 84 alin. (2) lit. c) din Legea 188/1999 şi respectiv mutarea sa definitivă pe o altă funcţie - în baza art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea 188/1999 - numai în baza unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care se dispunea de către instanţa de judecată reintegrarea în funcţie a domnului V.E.
În lipsa unei asemenea hotărâri judecătoreşti, măsurile luate de către A.N.P.C. Constanţa sunt nelegale şi netemeinice, încălcând grav dispoziţiile legale citate.
Mai mult decât atât, cele două ordine atacate sunt emise având ca temei un înscris denumit "Certificat de Grefă", care nu îmbracă forma prevăzută de art. 261 C. proc. civ.
Or, analizând textul art. 84 alin. (2) lit. c) din Legea 188/1999, se observă cu uşurinţă că reintegrarea pe o funcţie deţinută anterior se dispune numai în baza unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care să se dispună măsura reintegrării, şi nicidecum pe baza unui certificat, ca în speţă.
Concluzionând, reclamantul a arătat că ambele ordine atacate sunt emise cu încălcarea dispoziţiilor legale în materie, ceea ce îi aduce grave prejudicii.
În cauză, pârâta A.N.P.C. Constanţa a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 1883 din 27 iunie 2007, a respins ca neîntemeiată acţiunea reclamantului, luând act de renunţarea la judecată în ce priveşte Ordinul nr. 218 din 10 aprilie 2007.
Pentru a se pronunţa în sensul arătat instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că ambele ordine au fost emise în executarea, conform art. 20 şi art. 24 din Legea nr. 554/2004, Deciziei definitive şi irevocabile nr. 1213 din 27 februarie 2007 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin care a fost admis recursul lui V.E. şi pe cale de consecinţă a fost anulat Ordinul nr. 34 din 11 februarie 2006 emis de pârâtă prin care s-a dispus eliberarea acestuia din funcţia deţinută, iar nu în baza unul „certificat de grefă" cum în mod eronat a susţinut reclamantul.
Totodată, instanţa de fond a apreciat că întrucât acţiunea este neîntemeiată în baza considerentelor mai sus arătate, nu se mai impune analizarea celorlalte motive ale cererii de chemare în judecată.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen legal, reclamantul T.G., criticând-o pentru nelegalitate şi invocând dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În dezvoltarea motivelor de recurs se susţine că sentinţa civilă nr. 1883 din 27 iunie 2007 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, este lipsită de temei legal întrucât a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.).
Recurentul susţine că rezultă din motivarea sentinţei atacate că soluţia instanţei se fundamentează, în fapt, exclusiv pe împrejurarea că "Ordinul nr. 217 din 10 aprilie2004 a fost emis în baza unei hotărâri definitive şi irevocabile(...) care constituie titlu executoriu", încât, autoritatea publică emitentă nu avea altă cale decât să procedeze la executarea ei. În drept, pentru această situaţie de fapt au fost evocate prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum şi cele ale art. 24 alin. (1), alin. (2) şi alin. (3) din acelaşi act normativ.
Unicul motiv de fapt reţinut în considerentele sentinţei nu se regăseşte în probele dosarului, iar textele de lege invocate nu sunt incidente cauzei, susţine recurentul.
În opina recurentului, instanţa supremă nu a dispus şi reintegrarea în funcţie a lui V.E. pentru că luarea acestei măsuri nici nu a fost solicitată, iar judecătorul nu poate da ceea ce nu s-a cerut pentru că astfel ar încălca principiul disponibilităţii în procesul civil, V.E. se ocupa atunci de afaceri din care realiza venituri mult superioare unui salariu de director şi nu avea nici un interes să le abandoneze. Faptul că în litigiul soluţionat irevocabil prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, nr. 1213/2007 nu s-a cerut şi nu s-a hotărât reintegrarea in funcţie a lui V.E. rezultă din cuprinsul acestei decizii, precum şi din sentinţa la care se referă, ambele aflate la dosar.
Prin urmare, obligaţia A.N.P.C. stabilită prin Decizia mai sus menţionată era doar de a anula Ordinul nr. 34 din 11 ianuarie 2004 şi nu de a modifica, revoca sau anula alte acte administrative şi în nici un caz de a interpreta, lămuri sau completa dispozitivul hotărârii înaltei Curţi.
Se mai susţine că art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în redactarea în vigoare la data pronunţării sentinţei atacate, este evident greşit indicat ca temei juridic al soluţiei. El conţine o normă generală ce reglementează calea de atac a recursului în contencios administrativ şi termenul de exercitare, fără nici o legătură, cu soluţia dată acţiunii reclamantului în anularea Ordinului A.N.P.C. nr. 217/2007, iar celelalte texte, respectiv art. 24. alin. (1), alin. (2) şi alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sunt străine cauzei, acestea privind obligativitatea executării hotărârilor irevocabile ale instanţelor de contencios administrativ şi consecinţele ce survin în caz de neexecutare.
În speţă, obiectul cererii de chemare în judecată nu-l constituie neexecutarea vreunei hotărâri irevocabile de către o autoritate publică. Pe de altă parte, hotărârea irevocabilă avută în vedere de judecătorul fondului prevede pentru A.N.P.C. o singură obligaţie: de a anula un ordin din anul 2004 ce nu îl viza pe recurentul - reclamant, ci o altă persoană care nu este parte în acest proces.
Prin urmare, instanţa de fond a încălcat şi aplicat greşit legea întrucât a invocat drept temei juridic al soluţiei norme cu caracter general ce nu sunt incidente situaţiei de fapt din dosar şi, în acelaşi timp, a ignorat existenţa normei speciale prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, aplicabile în cauză ( norme ce vor fi arătate in cap. 3).
Aşa fiind, având în vedere existenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în conformitate cu prevederile art. 312 şi art. 314 din acelaşi cod, solicită admiterea recursului, modificarea în tot a sentinţei atacate şi, în fond, admiterea acţiunii astfel cum a fost precizată cu plata daunelor morale şi a cheltuielilor de judecată.
Fiind numit în condiţiile legii, susţine recurentul, a dobândit dreptul de a-şi exercite funcţia publică in condiţii de stabilitate conform art. 3 lit. f) din Statutul funcţionarilor publici, modificarea sau încetarea raportului de funcţie neputând surveni decât în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege.
Or, în cauză, deşi rezultatele performante obţinute în activitate (bazate pe experienţa de peste 20 de ani în specialitate şi pe o pregătire profesională de excepţie, reclamantul fiind doctor în ştiinţe ), au determinat conducerea A.N.P.C. să-i acorde anual calificativul de "foarte bine" sau "excepţional" (anexele 1, 2, 3), totuşi, la data de 10 aprilie 2007, Preşedintele acestei autorităţi publice (cu rang de secretar de stat, demisionar în aceeaşi zi de 10 aprilie 2007 urmare ieşirii P.D. de la guvernare), i-a comunicat Ordinul nr. 217 de mutare definitivă din funcţia de director executiv in aceea de şef serviciu, evident inferioară.
Modificarea unilaterală şi abuzivă a raportului de funcţie a fost motivată, în drept, pe „art. 79 din Legea nr. 188/1999 republicată, cu modificările şi completările ulterioare", şi în fapt, pe împrejurarea că înalta Curte de Casaţie şi Justiţie printr-o Decizia irevocabilă nr. 1213/2007 a anulat un ordin de eliberare din funcţie a lui V.E. pentru abateri disciplinare in anul 2004, iar acesta, după 4 ani, respectiv la 3 şi 4 aprilie 2007 a solicitat A.N.P.C. "repunerea în funcţie".
Mai mult, arată recurentul, nu şi-a dat acordul scris pentru mutarea definitivă într-o funcţie de rang inferior, sub nivelul pregătirii sale profesionale, nu a solicitat să fie mutat şi nici nu se află intr-o altă situaţie prevăzută de lege.
Tocmai de aceea A.N.F.P., cercetând împrejurările în care Preşedintele A.N.P.C. a decis mutarea definitivă a recurentului - reclamant, a constatat că măsura a fost luată cu nerespectarea legii şi a afectat cariera acestuia.
Situaţia de fapt pentru care autoritatea emitentă a invocat prevederile art. 79 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 drept temei juridic al Ordinului nr. 217/2007 constă în aceea că înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Decizia nr. 1213 din 27 februarie 2007 a anulat Ordinul nr. 34/2004 de demitere din funcţia de director a lui V.E., în locul căruia, după vacantarea postului şi promovarea concursului a fost legal numit, la 12 mai 2005, reclamantul T.G.
De asemenea, situaţia de fapt reţinută nu se regăseşte însă în ipoteza art. 79 (devenit art. 91 alin. (2) după republicarea legii) aşa încât, Ordinul nr. 217/2007 este lipsit de temei legal, fiindcă este de principiu că norma juridică se aplică numai situaţiilor de fapt prevăzute în ipoteza ei.
Totodată, arată recurentul, hotărârile judecătoreşti irevocabile pot influenţa cariera funcţionarilor publici în situaţii expres şi limitativ prevăzute de lege.
înlocuirea unei persoane într-o funcţie publică de către o altă persoană urmare unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, poate avea loc în cazurile arătate de art. 842 (renumerotat, art. 99 alin. (1)), text situat în cap. 9, secţiunea a 3-a, denumită "încetarea raportului de serviciu".
Textul amintit, conform secţiunii în care este încorporat, este aplicabil situaţiilor privind încetarea raportului de serviciu şi, prin urmare, nu poate fi aplicat prin analogie şi la modificarea raportului de serviciu. Precizarea are caracter de principiu pentru că, în cauza de faţă, art. 842 lit. c) la care, probabil, s-a gândit emitentul Ordinului nr. 217/2007, nu este incident.
În cauză, susţine recurentul, funcţionarul public demis în anul 2004 nu a cerut instanţei judecătoreşti reintegrarea în funcţie şi, ca atare, nu există hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă prin care să se fi dispus reintegrarea iar din cele anterior prezentate rezultă cu evidenţă nelegalitatea Ordinului nr. 217/2007 emis abuziv de Preşedintele A.N.P.C.
Referitor la prolema daunelor morale recurentul apreciază că există temei juridic pentru a se cere şi a se acorda de către instanţă daune morale în măsura în care acestea au fost cauzate, respectiv, art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
întrucât legea nu prezintă situaţii ce pot atrage plata de daune morale practica judecătorească este aceea care oferă anumite exemple pornind de la ideea că atingerea demnităţii, imaginii şi credibilităţii persoanei, afectarea poziţiei sale sociale, punerea în condiţii stresante, înjositoare, afectarea sănătăţii urmare stresului creat prin scoaterea din viaţa normală şi purtarea prin procese, sunt generatoare de daune morale şi, ca atare, trebuie să fie compensate.
Cât priveşte cuantificarea, tot practica judiciară a evidenţiat criterii cum sunt: gravitatea vătămării, atitudinea autorităţii care a emis actul administrativ ilegal faţă de consecinţele negative produse, limitarea acestora şi stăruinţa pentru restabilirea legalităţii, sens în care a şi depus anumite acte.
In cauză, arată recurentul, Preşedintele A.N.P.C., prin ordinul abuziv emis a afectat grav cariera de funcţionar public, clădită în peste 20 de ani pe o pregătire profesională de excepţie (doctor în ştiinţe) şi o vastă experienţă în domeniul protecţiei consumatorilor marcată de rezultate performante (calificative de "foarte bine" şi "excepţional"). Abuziva mutare definitivă pe un post inferior, nejustificată şi intempestivă, după o muncă serioasă şi performantă a stresat şi tulburat puternic starea sa psihică, a creat suspiciuni şi neîncredere în capacitatea şi seriozitatea sa, în raporturile sale de serviciu şi de colaborare cu alte instituţii şi persoane, în relaţiile sociale cu ceilalţi concitadini, aşa încât, consideră că cererea de obligare a intimatei - pârâte la plata daunelor morale solicitate prin acţiune este pe deplin întemeiată.
Precizează că la judecata în fond autoritatea publică pârâtă nu a contestat cererea de daune morale sau cuantumul acestora, situaţie în care solicită ca instanţa de recurs să aplice îndrumarea dată prin Decizia nr. 99/2003 a C.S.J. - Completul de 9 judecători atât cu privire la respectarea principiului stabilităţii în funcţia publică de conducere, cât şi cu privire la întinderea daunelor morale.
Intimata - pârâtă a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului.
Examinând cauza în raport cu toate criticile aduse soluţiei instanţei de fond, cu probele administrate şi apărările formulate precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Astfel cum rezultă din Decizia nr. 1213 din 27 februarie 2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin această hotărâre s-a admis recursul declarat de V.E., s-a modificat sentinţa atacată în sensul admiterii acţiunii reclamantului V.E., anulându-se Ordinul nr. 34 din 11 februarie 2004 emis de A.N.P.C. prin care s-a dispus eliberarea lui V.E. din funcţia de director executiv al O.J.P.C. Constanţa, în temeiul art. 70 alin. (3) lit. e) şi art. 90 alin. (5) lit. a) din Legea nr. 188/1999.
Înalta Curte constată că această decizie, astfel cum corect a reţinut instanţa de fond, a fost pusă în executare prin cele două ordine iniţial atacate în cauză.
Numai că ulterior, astfel cum rezultă din încheierea de şedinţă de la 13 iunie 2007, recurentul - reclamant a renunţat la capătul din cererea de chemare în judecată referitor la anularea Ordinului nr. 218/2007.
Prin urmare, chiar şi în ipoteza extremă în care s-ar fi admis că Ordinul nr. 217/2007 ar fi nelegal (ştiut fiind că în Legea contenciosului administrativ, legiuitorul nu distinge între tipurile de nulităţi ca în procesul civil) în situaţia în care postul este ocupat (conform Ordinului nr. 218/2007), reintegrarea recurentului este imposibil de realizat.
Înalta Curte reţine că nici celelalte aspecte ale cererii nu puteau fi admise de instanţa de fond câtă vreme, astfel cum s-a arătat, Ordinele nr. 217 şi nr. 218 din 2007 reprezentau acte de punere în executare a unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, contrar celor susţinute de recurentul-reclamant, iar trimiterile la jurisprudenţa naţională şi europeană nu sunt de natură a duce la schimbarea soluţiei.
Prin urmare, constatând că sentinţa atacată este temeinică şi legală, se va respinge recursul declarat în cauză în baza dispoziţiilor art. 312 alin. (1) teza a II-a şi art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, soluţie care lipseşte de relevanţă juridică examinarea motivului de recurs privind daunele morale.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de T.G., împotriva sentinţei civile nr. 1883 din 27 iunie 2007 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 28 martie 2008.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1335/2008. Contencios. Refuz acordare... | ICCJ. Decizia nr. 1340/2008. Contencios. Refuz acordare... → |
|---|
