ICCJ. Decizia nr. 1266/2009. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1266/2009
Dosar nr. 66/64/2008
Şedinţa publică din 6 martie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Braşov la data de 21 ianuarie 2008, reclamantul M.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul M.E.F., anularea Ordinului nr. 2084 din 16 noiembrie 2007, emis de pârât, şi rectificarea menţiunilor corespunzătoare din carnetul de muncă seria MPS nr. 519635.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că ordinul atacat, prin care raporturile sale de serviciu cu M.E.F. au încetat prin acordul părţilor începând cu data de 12 noiembrie 2007, încalcă principiul neretroactivităţii actelor administrative şi principiul tempus regit actum.
La data de 8 septembrie 2008, reclamantul şi-a completat acţiunea cu un capăt de cerere privind reintegrarea sa în funcţia publică deţinută anterior şi a invocat, totodată, excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 1779 din 24 octombrie 2007, prin care i-a fost aprobată cererea de suspendare a raporturilor de serviciu înregistrată la M.E.F. cu nr. 473441/2007. Motivul de nelegalitate invocat a fost acela că în M. Of. nr. 719 din 24 octombrie 2007, Partea I, a fost publicată Decizia P.M. nr. 265 din 22 octombrie 2007 pentru eliberarea domnului S.T.G.V. din funcţia de secretar de stat la ministerul emitent, astfel că acesta nu mai avea calitatea de a semna ordinul de suspendare a raportului de serviciu.
Excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 1779 din 24 octombrie 2007 a fost admisă de Curtea de Apel Braşov prin sentinţa nr. 144 din data de 14 octombrie 2008, în care s-a reţinut că semnarea ordinului de o persoană care nu mai avea calitatea de demnitar public în cadrul M.E.F. are o înrâurire esenţială asupra legalităţii ordinului în cauză, urmând ca pricina să fie soluţionată fără a se ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
Prin sentinţa nr. 172 din 12 noiembrie 2008, curtea de apel a respins excepţia lipsei de interes şi excepţia inadmisibilităţii completării acţiunii, invocate de pârât, a admis acţiunea reclamantului, a anulat Ordinul nr. 2084 din 16 noiembrie 2007 şi a obligat pârâtul la reintegrarea reclamantului în funcţia publică deţinută anterior şi la rectificarea menţiunilor corespunzătoare în carnetul de muncă al reclamantului.
În considerentele sentinţei, instanţa a reţinut că reclamantul are interes în promovarea acţiunii, legalitatea ordinului atacat şi consecinţele juridice ale acestuia privind în mod direct situaţia sa juridică, sub aspectul dreptului de muncă.
În ceea ce priveşte admisibilitatea cererii completatoare, curtea de apel a reţinut că există dispoziţii speciale, imperative, care obligă instanţa să judece şi o eventuală cerere ulterioară de reintegrare în funcţia publică.
Asupra fondului cauzei, curtea de apel a reţinut că în ziua emiterii ordinului a intrat în vigoare şi Decizia nr. 265/2007, prin care primul ministru a dispus eliberarea din funcţie a emitentului ordinului atacat, astfel că la emiterea Ordinului M.E.F. nr. 2084/2007 nu au fost respectate cerinţele privind competenţele emitentului actului administrativ, prevăzute sub sancţiunea nulităţii.
Pârâtul a atacat cu recurs ambele sentinţe pronunţate în cauză, criticându-le pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
În motivarea recursului împotriva sentinţei nr. 144/F/CA din 14 octombrie 2008, recurentul-pârât a arătat, în esenţă, că instanţa de fond a admis excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 1779/2007, fără a avea în vedere, pe de o parte, că excepţia nu a fost motivată în drept şi nu a fost susţinută de probe şi pe de altă parte, că actul vizat de excepţie nu putea avea efecte hotărâtoare asupra fondului, pentru că ordinul nr. 2084/2007, atacat prin acţiunea principală, este un act administrativ de sine-stătător, care ar fi fost emis indiferent dacă primul ordin nu ar fi existat.
Motivele pentru care recurentul-reclamant a criticat sentinţa nr. 172/F din 12 noiembrie 2008 sunt următoarele:
- respingerea greşită a excepţiei lipsei de interes în formularea acţiunii, în condiţiile în care încetarea raportului de serviciu s-a produs prin acordul părţilor, în urma exprimării voinţei intimatului-reclamant, care a dorit încetarea raportului de serviciu începând cu data de 12 noiembrie 2007, urmând a-şi continua activitatea profesională ca avocat;
- încălcarea prevederilor art. 132 C. proc. civ. în ceea ce priveşte precizarea de acţiune formulată de reclamant, deoarece solicitarea acestuia de a fi reintegrat în funcţia publică nu poate fi considerată un accesoriu al petitelor principale, care să impună soluţionarea în cadrul acestei cauze;
- soluţionarea greşită a fondului cauzei, atâta vreme cât prin probele cauzei s-a făcut dovada atât a calităţii semnatarului ordinului anulat de prima instanţă, cât şi a respectării normelor ce reglementează procedura de emitere a acestuia.
Examinând cauza în raport cu motivele de recurs formulate şi cu prevederile art. 3041 C. proc. civ., ţinând seama şi de apărările cuprinse în notele scrise ale intimatului-reclamant, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate.
Din înscrisurile depuse la dosarul de fond rezultă că prin cererea înregistrată cu nr. 872290 din 16 octombrie 2007, intimatul-reclamant, la acea dată manager public special, treapta II, la M.E.F. – Oficiul de Plăţi şi Contracte PHARE, a solicitat suspendarea raportului de serviciu pe o perioadă de un an, începând cu data de 11 noiembrie 2007, în vederea finalizării doctoratului, invocând prevederile art. 22 alin. (1) din OUG nr. 56/2004, aprobată prin Legea nr. 452/2004, ale art. 95 alin. (2) - (3) din Legea nr. 188/1999 şi ale art. 7 şi următoarele din HG nr. 567/2005.
Urmare a acestei cereri, prin Ordinul nr. 1779 din 24 octombrie 2007, semnat, în calitate de secretar de stat, de S.T.G.V., M.E.F. a dispus suspendarea raportului de serviciu în perioada 11 noiembrie 2007-10 noiembrie 2008.
După emiterea ordinului de suspendare a raportului de serviciu, prin cererea înregistrată la Oficiul de Plăţi şi Contracte PHARE cu nr. 876409 din 6 noiembrie 2007, intimatul-reclamant a arătat că renunţă la cererea de suspendare şi a solicitat încetarea raporturilor de serviciu prin acordul părţilor, începând cu data de 10 noiembrie 2007, în baza prevederilor art. 97 lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici.
Şi această cerere i-a fost admisă, în sensul că prin Ordinul nr. 2084 din 16 noiembrie 2007, semnat, în calitate de secretar de stat, de C.A.B., M.E.F. a dispus încetarea raporturilor de serviciu prin acordul părţilor, începând cu data de 12 noiembrie 2007 şi abrogarea Ordinului nr. 1779/2007.
Acestea au fost demersurile cu relevanţă în cauză efectuate de reclamant în derularea raporturilor sale de serviciu şi actele administrative prin care i-au fost rezolvate cererile.
Actul administrativ dedus judecăţii pe cale de acţiune directă, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este Ordinul nr. 2084 din 16 noiembrie 2007, prin care s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu.
Pe parcursul derulării litigiului, reclamantul a invocat şi excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 1779 din 24 octombrie 2007, de suspendare a raportului de serviciu, prevalându-se de dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Excepţia de nelegalitate este un mijloc procesual de apărare ce tinde nu la anularea actului administrativ, la înlăturarea lui din ordinea juridică, ci la înlăturarea efectelor lui din litigiul determinat supus judecăţii, în cadrul căruia se invocă excepţia.
În acest sens, art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 prevede că în cazul în care instanţa de contencios administrativ constată nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitatea fost constatată.
De aceea, excepţia cu nelegalitate este supusă condiţiei existenţei unei dependenţe între soluţia ce urmează a fi dată litigiului de fond şi actul administrativ unilateral vizat de excepţie. În temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa în faţa căreia se ridică excepţia are obligaţia de a verifica dacă de actul administrativ respectiv depinde soluţionarea litigiului pe fond, urmând a sesiza instanţa de contencios administrativ competentă numai dacă această condiţie de relevanţă a excepţiei este îndeplinită, simpla invocare a textului legal neconstituind o justificare în acest sens.
Or, în cauza de faţă, Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, care întrunea atât calitatea de instanţă în faţa căreia s-a invocat excepţia, cât şi pe cea de instanţă de contencios administrativ competentă să o soluţioneze, a considerat admisibilă excepţia de nelegalitate, fără a avea în vedere că Ordinele nr. 1779 din 12 octombrie 2007 şi nr. 2084 din 16 noiembrie 2007 au o existenţă de sine stătătoare, măsura încetării raportului de serviciu nedecurgând în mod logic din cea a suspendării raportului de serviciu, ci având temeiuri complet diferite.
Împrejurarea că prin art. 2 al Ordinului nr. 2084 din 16 noiembrie 2007 a fost abrogat Ordinul nr. 1779 din 29 octombrie 2007 nu poate conduce la o altă concluzie, pentru că scopul principal al emiterii celui de-al doilea ordin a fost rezolvarea cererii formulate de reclamant în vederea încetării raportului de serviciu prin acordul părţilor, măsură cuprinsă în art. 1 din ordin, care constituie, de altfel, obiectul acţiunii principale.
Prin urmare, constatând că soluţionarea litigiului pe fond nu depindea de ordinul vizat de excepţia de nelegalitate, neîndeplinirea acestei condiţii atrăgând inadmisibilitatea excepţiei, Înalta Curte reţine că prima instanţă, a pronunţat soluţia de admitere a excepţiei de nelegalitate cu încălcarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. fiind întemeiat cu privire la sentinţa nr. 144 din 14 octombrie 2008.
În ceea ce priveşte soluţia dată acţiunii principale, Înalta Curte reţine că reclamantul a solicitat anularea Ordinului nr. 2084 din 16 noiembrie 2007 din două motive: încălcarea principiului neretroactivităţii actelor administrative şi semnarea ordinului de către o persoană care nu mai avea calitatea de a reprezenta autoritatea emitentă la data respectivă.
Admiţând acţiunea, curtea de apel a reţinut că „voinţa părţilor exprimată la momentul emiterii actului administrativ nu poate să primeze faţă de cerinţele de legalitate prevăzute de lege pentru un act administrativ, aşa cum este el definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ".
Nu se poate contesta că principiul legalităţii este elementul central al activităţii autorităţilor publice, dar reclamantul, în calitate de persoană fizică pretins vătămată printr-un act administrativ considerat nelegal, a învestit instanţa cu acţiune în contencios administrativ subiectiv, în cadrul căreia nu poate fi sancţionată o nelegalitate obiectivă a actului administrativ, sancţiunea nulităţii urmând a fi aplicată numai cu condiţia existenţei unei vătămări produse reclamantului într-un drept subiectiv sau într-un interes legitim privat.
Potrivit art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot invoca vătămarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.
În pofida acestor dispoziţii legale, pe care le-a ignorat, instanţa de fond a anulat actul administrativ dedus judecăţii ca fiind nelegal, fără ca din probele cauzei să fi rezultat că reclamantul ar fi suferit vreo vătămare, în sensul celor expuse mai sus.
Din această perspectivă, este de menţionat că reclamantul a iniţiat demersurile pentru încetarea raporturilor de serviciu prin acordul părţilor, în temeiul art. 97 lit. b) din Legea nr. 188/1999, solicitând ca data încetării raporturilor de serviciu să fie 10 noiembrie 2007 şi nu a indicat sau dovedit vreo vătămare care să-i fi fost produsă prin ordinul contestat.
În consecinţă, Înalta Curte constată incident motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 Cod procedură civilă şi în ceea ce priveşte sentinţa nr. 172/F din 12 noiembrie 2008.
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin (3) şi al art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, precum şi al art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite ambele recursuri şi va modifica sentinţele atacate, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă şi a acţiunii ca nefondată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de M.F.P. împotriva sentinţei nr. 144 din 14 octombrie 2008 a Curţii de Apel Braşov.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 1779/2007 emis de M.F.P., invocată de reclamantul Morar Adrian, ca inadmisibilă.
Admite recursul declarat de M.F.P. împotriva sentinţei nr. 172/F din 12 noiembrie 2008 a Curţii de Apel Braşov.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea reclamantului M.A. ca nefondată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 martie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1262/2009. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1324/2009. Contencios. Anulare act... → |
|---|
