ICCJ. Decizia nr. 2187/2009. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE SI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2187/2009
Dosar nr. 167/39/200.
Şedinţa publică din 10 aprilie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Cererea de sesizare a instanţei.
Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Suceava la data de 28 mai 2008, reclamantul M.D. a solicitat, în contradictoriu cu A.N.P.C. anularea ordinului nr. 140 din 30 aprilie 2008 prin care s-a dispus destituirea sa din funcţia publică de conducere, de inspector şef adjunct al O.J.P.C. Botoşani, reintegrarea sa în această funcţie şi obligarea pârâtei la plata daunelor morale în sumă de 100.000 RON, precum şi a cheltuielilor de judecată.
În motivarea cererii, reclamantul a arătat că prin ordinul contestat s-a dispus sistarea raportului său de serviciu prin destituirea din funcţia publică de conducere, de inspector şef adjunct al O.J.P.C. Botoşani.
Urmarea propunerii d-lui S.V., Inspector şef al I.R.P.C. Iaşi şi la propunerea Comisiei de Disciplină, reţinându-se că prin declaraţiile sale apărute la data de 13 şi 14 martie 2008, în presă (Monitorul de Botoşani, Jurnalul de Botoşani, Botoşani News şi Banul Botoşănean) s-a adus atingere imaginii instituţii publice şi conducătorul acestuia, faptă ce constituie abatere disciplinară conform art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999 şi art. 13 lit. g), s-a emis ordinul nr. 140 prin care s-a dispus destituirea sa din funcţia publică de conducere, de inspector şef adjunct al O.J.P.C. Botoşani.
Măsura destituirii, arată reclamantul, este nelegală întrucât fapta sa de a semnala unele disfuncţionalităţi în activitatea O.J.P.C. Botoşani, respectiv lipsa bonurilor de combustibil ce trebuiau asigurate de I.R.P.C. Iaşi, nu este de natură a aduce atingere prestigiului instituţiei şi conducătorilor acestuia şi nu constituie abatere disciplinară în sensul art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999 astfel încât nu putea determina în mod legal destituirea sa din funcţie.
Conform art. 3 lit. g) din Legea nr. 7/2004, unul din principiile generale care guvernează conduita profesională este „libertatea gândirii şi a exprimării, principiu conform căruia funcţionarii publici pot să-şi exprime şi saşi fundamenteze opiniile cu respectarea ordinii de drept şi a bunelor moravuri".
Iar potrivit art. 30 alin. (1) din Constituţie, „Libertatea de exprimare a gândurilor şi opiniilor este inviolabilă şi nu poate fi limitată de autorităţi decât dacă se aduc atingeri dreptului la propria imagine".
Declaraţiile sale apărute în presă semnalează doar unele disfuncţionalităţi în activitatea instituţiei şi nu constituie un atac la prestigiul şi imaginea acestora, nu fac parte din categoria informaţiilor clasificate potrivit legii şi mai mult, nu aduc atingere imaginii conducătorilor instituţiei.
Deosebit de aceasta, mai precizează reclamantul că şi în ipoteza în care s-ar considera că fapta sa constituie abatere disciplinară, nu s-ar putea dispune destituirea din funcţia publică întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 101 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 respectiv nu s-au săvârşit abateri disciplinare repetate iar abaterea disciplinară imputată nu este una gravă.
Cât priveşte daunele morale, arată reclamantul că potrivit art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul soluţionării cererii instanţa va hotărî şi asupra daunelor morale dacă au fost solicitate, iar principiul reparării integrale a prejudiciului impune şi repararea prejudiciilor morale cauzate prin actul administrativ ilegal.
În dovedirea susţinerilor sale, reclamantul a depus la dosar copii ale ordinului contestat, ale raportului comisiei de disciplină din cadrul I.R.P.C. Iaşi, ale obiecţiunilor faţă de referatul nr. 13 din 11 aprilie 2008 al Comisiei de Disciplină, nota explicativă şi copii xerox al unor ziare locale.
În drept, şi-a întemeiat acţiunea pe dispoziţiile art. 106 şi art. 101 din Legea nr. 188/1999 şi pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004.
Prin întâmpinare, pârâta A.N.P.C. a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată arătând că ordinul contestat a fost emis cu respectarea în totalitate a condiţiilor de fond şi de formă precum şi a dispoziţiilor HG nr. 1344/2007 referitoare la organizarea comisiilor de disciplină.
Cât priveşte caracterul de abatere disciplinară a faptei săvârşite contestată arată pârâta că reclamantul nu a contestat veridicitatea faptelor imputate şi nu a negat faptul că aspectele afirmate au dus treptat la o deteriorare a imaginii întregii instituţii pe plan local, iar pe de altă parte dispoziţiile art. 13 lit. g) din Regulamentul de Ordine Interioară nu adaugă la lege, ci doar defineşte modalităţile considerate a constitui atingere a prejudiciului adus instituţiei.
Mai mult, documentele anexate cererii de chemare în judecată de către reclamant, dovedesc contrarul celor arătate prin cererea de chemare în judecată.
În fine, capetele 3 şi 4 de cerere se impune a fi respinse atâta timp cât reclamantul nu a dovedit nelegalitatea şi netemeinicia ordinului contestat.
2. Soluţia instanţei de fond.
Prin sentinţa nr. 140 din 14 noiembrie 2008, Curtea de Apel Suceava, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca nefondată acţiunea reclamantului, reţinând următoarele:
La data de 13 martie 2008 reclamantul M.D. în calitate de director adjunct al O.J.P.C. Botoşani a declarat ziarelor locale botoşănene că activitatea O.J.P.C. Botoşani este paralizată, ca urmare a lipsei de combustibil cât şi a faptului că nu s-au organizat licitaţii la nivelul I.R.P.C. Iaşi.
Urmare a acestei declaraţii, inspectorul şef al I.R.P.C. Iaşi d-nul S.V., a sesizat comisia de disciplină din cadrul acestei autorităţi, în vederea sancţionării reclamantului considerând că declaraţiile acestuia au fost tendenţioase la adresa conduceri I.R.P.C. şi de natură a produce prejudicii de imagine instituţiei.
Prin raportul întocmit, Comisia de Disciplină din cadrul I.R.P.C. Iaşi a constatat că reclamantul a încălcat cu vinovăţie dispoziţiile art. 13 lit. g) din R.O.I. coroborate cu dispoziţiile art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999, faptele săvârşite afectând imaginea instituţiei şi credibilitatea acesteia şi în unanimitate a propus sancţionarea acestuia cu „destituirea din funcţia publică" conform art. 77 alin. (3) lit. e) din Legea nr. 188/1999.
Având în vedere raportul întocmit de Consiliul de Disciplină cât şi dispoziţiile art. 5 alin. (4) din HG nr. 748/2007, Preşedintele A.N.P.C. a emis ordinul nr. 140 din 30 aprilie 208 prin care a dispus destituirea reclamantului din funcţia publică de conducere, începând cu data de 2 mai 2008.
Examinând ordinul contestat instanţa de fond a constatat că a fost emis cu respectarea condiţiilor de fond şi de formă cerute de lege.
Astfel, reţine prima instanţă, deşi reclamantul nu formulează prin cererea de chemare în judecată critici cu privire la legalitatea ordinului contestat, instanţa constată în urma examinării acestuia că îndeplineşte condiţiile de fond şi de formă, cerute de dispoziţiile art. 35 alin. (2) din HG nr. 1210/2003 sub sancţiunea nulităţii, respectiv: descrierea faptei ce constituie abatere disciplinară, precizarea prevederilor din procesul verbal al Comisiei de Disciplină, motivele pentru care au fost înlăturate susţinerile funcţionarului public în timpul cercetării prealabile, temeiul legal în baza căruia se aplică sancţiunea, termenul în care sancţiunea poate fi contestată şi instanţa competentă la care actul administrativ poate fi contestat.
În esenţă, criticile formulate de reclamant faţă de ordinul contestat vizează împrejurarea că fapta ce i se impută nu poate fi considerată abatere disciplinară.
Din probatoriul administrat în cauză rezultă că, în perioada 03 martie 2008-07 martie 2008 maşinile O.J.P.C. Botoşani s-au deplasat în teritoriu doar în com. Ibăneşti şi în com. Dersca, pe datele de 04 martie 2008 respectiv 05 martie 2008, iar ulterior, în perioada 10 martie - 14 martie 2008 în comuna Corni (11 martie 2008) şi în com. Călăraşi (12 martie 2008) celelalte reclamanţii din grafic fiind loco.
După data de 11 martie 2008, când se reţine că instituţiei i s-au asigurat bonuri de combustibil în valoare de 200 lei, nu s-au mai efectuat deplasări în teritoriu, ci doar în localitate, în conformitate cu reclamaţiile înregistrate.
Mai mult, se reţine că reclamantul făcea parte din Comisia de achiziţie a combustibilului, fiind direct implicat în această procedură.
Or, se arată în considerentele sentinţei recurate, potrivit art. 7 din Legea nr. 7/2004 privind Codul de Conduită a funcţionarilor publici, „Funcţionarii publici au obligaţia de a apăra în mod loial prestigiul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi de a se abţine de la orice act sau fapt care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale ale acesteia" , iar art. 8 din acelaşi act normativ stipulează cu referire la libertatea de exprimare că: funcţionarii publici în activitatea lor au obligaţia de a respecta demnitatea funcţiei publice deţinute, corelând libertatea dialogului cu promovarea intereselor instituţiei în care îşi desfăşoară activitatea".
Faţă de aspectele de fapt prezentate cât şi faţă de textele legal citate şi având în vedere şi poziţia reclamantului în cadrul instituţiei, de inspector şef adjunct, instanţa de fond a apreciat că fapta sa de a face declaraţii presei locale în sensul că „activitatea instituţiei este paralizată datorită lipsei combustibilului şi a lipsei de preocupare a organului de conducere de a organiza licitaţie la nivelul I.R.P.C. Iaşi în vederea asigurării acestei necesităţi", este contrară prevederilor mai sus citate şi de natură a se răsfrânge negativ asupra imaginii instituţiei, ducând chiar la ironizarea activităţii acesteia, cu atât mai mult cu cât specificul activităţii trebuie să sporească încrederea consumatorilor în organismul de control.
Aşa fiind, reţine prima instanţă, raportat la dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 7/2004, la dispoziţiile art. 13 din ROI cât şi la dispoziţiile art. 77 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, legal şi temeinic fapta săvârşită de reclamant a fost considerată ca fiind abatere disciplinară, atrăgând răspunderea funcţionarului public.
În altă ordine de idei, se arată în considerentele sentinţei recurate, se impune a preciza că în conformitate cu art. 9 din Legea nr. 7/2004, relaţiile de informare în masă se asigură de către funcţionarii publici desemnaţi în acest sens de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în condiţiile legii, ori reclamantul nu fusese investit în acest sens.
Faţă de cele ce arătate, instanţa de fond a constatat legal şi temeinic ordinul contestat, apreciind că acţiunea este nefondată.
Celelalte capete de cerere, de asemenea, au fost respinse instanţa de fond reţinând că acestea, fiind accesorii, urmează soarta principalului.
3. Calea de atac exercitată.
Împotriva acesteia sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, a declarat recurs reclamantul, invocând motivele prevăzute de art. 304 pct. 5, 8, 9 C. proc. civ.
În motivele de recurs este criticată soluţie instanţei de fond pentru că:
- prima instanţă a încălcat regulile de desfăşurare a procesului civil în sensul că, deşi potrivit art. 261 C. proc. civ. era obligată să răspundă la toate motivele şi mijloacele de apărare invocate de părţi, a omis să se pronunţe asupra tuturor motivelor juridice invocate de reclamant.
Astfel, deşi reclamantul, în cererea sa de chemare în judecată a făcut referire la art. 101 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 188/1999 şi a arătat că în cauză nu au fost săvârşite abateri disciplinare repetate iar abaterea disciplinară imputată nu a avut consecinţe grave, instanţa de fond a ignorat aceste susţineri încălcând astfel şi prevederile art. 6 § 1 din C.E.D.O.
- Potrivit art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999 constituie abatere disciplinară acele „manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea", iar conform art. 3 lit. g) din Legea nr. 7/2004 unul dintre principiile generale care guvernează conduita profesională a funcţionarilor publici este libertatea gândirii şi a exprimării, principiu conform căruia funcţionarii publici pot să-şi exprime şi să-şi fundamenteze opiniile cu respectarea ordinii de drept şi a bunelor moravuri".
În raport de aceste prevederi nu se poate spune că declaraţia dată de recurent ar fi de natură a aduce atingere prestigiului autorităţii pentru protecţia consumatorilor, iar semnalarea unor disfuncţionalităţi în activitatea unei autorităţi sau instituţii publice nu constituie un atac la prestigiul şi imaginea acestora.
- S-a solicitat admiterea recursului, casarea primei hotărâri şi admiterea acţiunii în sensul anulării Ordinului nr. 140 din 30 aprilie 2008, reintegrarea în funcţia publică şi acordarea daunelor morale şi a cheltuielilor de judecată.
Referitor la daunele morale a fost invocat ca temei de drept art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 iar principiul reparării integrale a prejudiciului impune şi repararea prejudiciilor morale cauzate printr-un act administrativ ilegal, cuantumul acestora rămânând la aprecierea instanţei de judecată.
Se solicită acordarea acestora deoarece prin actul administrativ ilegal emis de pârât a fost vătămat dreptul la carieră, la exercitarea şi promovarea într-o funcţie publică superioară, aducând atingere demnităţii, onoarei, imaginii, reputaţiei şi prestigiului profesional.
A.N.P.C. a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului ca nefondat, menţinerea hotărârii atacate ca legală şi temeinică.
4. Soluţia instanţei de recurs.
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente, a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat dar pentru următoarele considerente:
Prin Ordinul nr. 140 din 30 aprilie 2008 emis de A.N.P.C. s-a dispus destituirea reclamantului din funcţia publică de conducere de inspector şef adjunct al O.J.P.C. Botoşani, I.R.P.C. Iaşi reţinându-se că fapta acestuia de a face declaraţii în presă în legătură cu aspecte ale activităţii constituie abatere disciplinară potrivit art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999.
Reclamantul a contestat această măsură, iar instanţa de fond a respins contestaţia ca neîntemeiată.
Soluţia instanţei de fond a fost dată fără a fi analizate susţinerile reclamantului.
În actul atacat s-a reţinut că reclamantul a săvârşit abaterea disciplinară prevăzută de art. 77 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora constituie abatere disciplinară acele „manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea".
Reclamantul a recunoscut săvârşirea acestei abateri, atât în faţa Comisiei de disciplină cât şi, implicit, în acţiunea formulată, dar apreciază că aceasta nu este o abatere disciplinară care să aibă consecinţe grave.
Într-adevăr, potrivit dispoziţiilor art. 101 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, destituirea din funcţia publică se dispune ca sancţiune disciplinară aplicată pentru motive imputabile funcţionarului public, în următoarele cazuri:
a) pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecinţe grave;
b) …
În cauză, trebuie analizat, în raport de probele aflate la dosar dacă fapta imputată funcţionarului public poate fi apreciată ca fiind o abatere disciplinară care a avut consecinţe grave.
După analiza acestor probe, Înalta Curte va aprecia că fapta reclamantului care a dat declaraţii în presa locală referitoare la unele probleme apărute în desfăşurarea activităţii de control pentru lipsa bonurilor de combustibil nu reprezintă o abatere disciplinară care să aibă consecinţe grave.
Este adevărat că atât Legea nr. 188/1999 [art. 77 alin. (2) lit. g) cât şi art. 13 lit. g)] din Regulamentul de ordine interioară al I.R.P.C. Iaşi sancţionează manifestările funcţionarilor publici care ar aduce atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, acestea constituie abatere disciplinară şi pot atrage răspunderea disciplinară, dar, nici în documentele întocmite de Comisia de disciplină şi nici în actul atacat nu se precizează care sunt consecinţele grave produse de această abatere disciplinară pentru ca ea să poată duce la aplicarea sancţiunii destituirii din funcţie, care este cea mai gravă formă de sancţionare disciplinară.
Pentru că nu s-a făcut dovada acestor consecinţe grave al abaterii nu putea fi luată nici măsura destituirii din funcţia publică.
De aceea, în baza art. 3041 şi art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 va fi admis recursul declarat, va fi modificată sentinţa atacată, în sensul că va fi admisă, în parte, cererea reclamantului.
Va fi modificat Ordinul nr. 140 din 30 aprilie 2008 emis de Preşedintele A.N.P.C. în sensul înlocuirii sancţiunii destituirii din funcţia publică de conducere cu mustrarea scrisă şi se va dispune reintegrarea reclamantului în funcţia publică deţinută anterior, aceea de inspector şef adjunct al O.P.C. Botoşani, I.R.P.C. Iaşi.
Aplicarea sancţiunii cu mustrare se impune având în vedere că reclamantul nu a contestat săvârşirea abaterii disciplinare.
Faţă de această recunoaştere, se poate aprecia că cererea reclamantului de acordare a daunelor morale este neîntemeiată şi va fi respinsă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de reclamantul M.D. împotriva sentinţei nr. 140 din 14 noiembrie 2008 a Curţii de Apel Suceava, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că admite, în parte, acţiunea formulată de reclamant.
Modifică ordinul nr. 140 din 30 aprilie 2008 emis de preşedintele A.N.P.C., în sensul că înlocuieşte sancţiunea destituirii din funcţia publică de conducere cu sancţiunea mustrare scrisă.
Dispune reintegrarea reclamantului în funcţia publică de inspector şef adjunct al O.J.P.C. Botoşani, I.R.P.C. Iaşi.
Respinge cererea de obligare la plata daunelor morale.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 10 aprilie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2186/2009. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2188/2009. Contencios → |
|---|
