ICCJ. Decizia nr. 339/2009. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 339/2009
Dosar nr. 6398/2/200.
Şedinţa publică din 23 ianuarie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti la data de 23 iunie 2006, reclamantul C.G. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, solicitând anularea Ordinului nr. 977 din 14 iunie 2006 emis de pârât, reintegrarea în funcţia de director executiv în cadrul D.G.F.P. Giurgiu, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri constând în drepturile salariale indexate majorate şi recalculate şi a tuturor celorlalte drepturi băneşti cuvenite pe perioada de la încetarea raporturilor de serviciu şi până la reintegrarea în funcţie şi obligarea pârâtului la plata sumei de 1.000.000 lei cu titlu de daune morale.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat, în esenţă, că prin ordinul contestat a fost destituit din funcţia publică de director executiv la D.G.F.P. Giurgiu în temeiul art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999, dar în opinia sa destituirea din funcţie a fost neîntemeiată şi nelegală, întrucât nu se afla în stare de incompatibilitate.
La data de 23 ianuarie 2007, reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate a Raportului de control nr. 13 din 23 februarie 2006 întocmit de Autoritatea de Control a Guvernului din cadrul Cancelariei Primului-Ministru, ale cărui constatări au stat la baza ordinului de destituire din funcţia publică, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004. La data de 24 aprilie 2004, reclamantul a invocat şi excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 6 alin. (4) lit. b) din Decizia Primului-Ministru nr. 380 din 28 iunie 2005, publicată în M.Of., nr. 557 din 29 iunie 2005, decizie privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Control a Guvernului.
Prin încheierea din data de 29 mai 2007, Curtea de Apel Bucureşti a respins ca inadmisibilă prima excepţie de nelegalitate, cu motivarea că raportul de control este un act premergător care poate fi cenzurat odată cu ordinul de eliberare din funcţie la baza emiterii căruia s-a aflat. Excepţia de nelegalitate a art. 6 alin. (4) lit. b) din Decizia nr. 380/2005 a fost respinsă ca neîntemeiată, instanţa reţinând că Primul ministru are dreptul de a delega unele atribuţii, în exercitarea prerogativelor sale de a organiza aparatul de lucru.
Prin sentinţa nr. 1944 din 12 iulie 2007, Curtea de apel a respins acţiunea ca neîntemeiată, reţinând, în esenţă, că fapta de încălcare a prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţiile stabilite prin lege pentru funcţionarii publici era prevăzută de art. 65 alin. (2) din Legea nr. 65 alin. (2) lit. j) ca abatere disciplinară, dar în cazul reclamantului a fost aplicată în mod legal, cu respectarea procedurii de cercetare administrativă prealabilă a faptei, în condiţiile art. 66 alin. (4) din Legea nr. 188/199 şi art. 35 alin. (2) din HG nr. 1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.
A mai reţinut instanţa că din probele administrate a rezultat existenţa situaţiilor de incompatibilitate reţinute în raportul de control, reclamantul nefăcând dovada contară acestora.
Sentinţa menţionată a fost atacată cu recurs, în termen legal, de către reclamant, care a criticat-o pentru nelegalitate şi netemeinicie în temeiul art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., invocând următoarele motive:
1. Instanţa de fond a respins în mod greşit excepţia neefectuării cercetării disciplinare prealabile, în condiţiile în care pe de o parte, din cuprinsul ordinului de destituire lipsesc menţiunile referitoare la apărările formulate de funcţionarul public şi motivele pentru care aceste apărări au fost înlăturate şi pe de altă parte lipseşte propunerea Comisiei de Disciplină referitoare la aplicarea sancţiunii destituirii din funcţie, neregularităţi care atrag nulitatea ordinului de sancţionare, potrivit art. 35 alin. (2) lit. a) şi c) din HG nr. 1210/2003.
În dezvoltarea aceluiaşi motiv de recurs, recurentul-reclamant a mai arătat că măsura destituirii din funcţia publică a fost luată ca urmare a Raportului nr. 13/2006 al Autorităţii de Control al Guvernului, fără ca organismul abilitat să cerceteze abaterea, Comisia de disciplină, să fi fost sesizată cu faptele cuprinse în raport şi fără a se ţine seama că potrivit art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/199, în forma de la data emiterii ordinului de destituire, această măsură putea fi aplicată numai dacă funcţionarul public nu acţiona el însuşi pentru a pune capăt stării de incompatibilitate.
2. Curtea de Apel a interpretat în mod greşit dispoziţiile legale referitoare la situaţiile de incompatibilitate şi la excepţia legală prevăzută de art. 21 din Legea nr. 161/2003, reţinând fără temei starea sa de incompatibilitate.
În acest sens, recurentul-reclamant a arătat că în calitatea de membru al Consiliilor de administraţie ale Administraţiei Zonei Libere Giurgiu şi S.C.U.T. SA Giurgiu, a fost desemnat în condiţiile de excepţie ale art. 21 din Legea nr. 161/2003; calitatea de cenzor la SC P. SA încetase în luna martie 2004, iar cea de membru în consiliul consultativ al Agenţiei Judeţene pentru Ocuparea Forţei de Muncă Giurgiu, la data de 2 august 2005.
3. Curtea de Apel a reţinut în mod greşit situaţia de fapt şi a apreciat greşit probatoriile administrative în cauză, ignorând înscrisuri doveditoare esenţiale pentru corecta soluţionare a cauzei, înscrisuri potrivit cărora desemnarea sa ca membru în consiliile de administraţie de la Administraţia Zonei Libere Giurgiu şi SC U.T. SA Giurgiu s-a făcut cu respectarea condiţiilor speciale ale Legii nr. 161/2003.
4. Instanţa de fond, în mod greşit, nu a reţinut nelegalitatea operaţiunilor administrative care au stat la baza actului administrativ atacat, cu referire la Raportul de control nr. 13/2006, care în opinia recurentului-reclamant nu putea sta la baza emiterii ordinului de destituire pentru că dispoziţiile cuprinse în capitolul IV sunt lipsite de eficacitate juridică, în lipsa unei aprobări exprese a Primului Ministru.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, Cancelaria Primului Ministru a invocat lipsa calităţii sale procesuale pasive, arătând că potrivit art. 33 pct. 1 din OUG nr. 25/2007 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, Departamentul de Control al Guvernului funcţionează în cadrul aparatului de lucru al Guvernului şi sub autoritatea primului ministru, excepţie care nu poate fi primită în condiţiile în care Cancelaria Primului Ministru este emitenta raportului de control care a precedat ordinul contestat.
La rândul său, Ministerul Economiei şi Finanţelor a depus la dosar o întâmpinare prin care a arătat că sentinţa atacată este legală şi temeinică, argumentând pe larg legalitatea procedurii administrative urmate în emiterea ordinului contestat şi existenţa situaţiei de incompatibilitate reţinute în cazul recurentului-reclamant, cu trimitere la înscrisurile administrate la judecarea în fond a pricinii.
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
Actul administrativ supus controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ este Ordinul nr. 977 din 14 iunie 2006, prin care ministrul finanţelor publice a dispus destituirea recurentului-reclamant din funcţia publică de director executiv al D.G.F.P. Giurgiu, pe motiv de incompatibilitate, conform prevederilor art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999.
Măsura a avut la bază Raportul de control nr. 13 din 23 februarie 2006 al Autorităţii de Control a Guvernului, în care s-a constatat că recurentul-reclamant a avut sau avea la data controlului calitatea de cenzor la SC P. SA Giurgiu, membru în Consiliul de administraţie al SC S.C.U.T. SA Giurgiu (2003), membru în Consiliul de administraţie al SC A.Z.L. SA Giurgiu şi membru comisie la A.J.O.F.M. Giurgiu(2005), la punctul 4) din capitolul IV al raportului prevăzându-se că „ministrul finanţelor publice va aplica prevederile art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată (destituirea din funcţia publică) cu privire la conducerea D.G.F.P. Giurgiu".
La data emiterii Ordinului, art. 84 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 avea următorul conţinut:
" Destituirea din funcţia publică se dispune prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, care se comunică funcţionarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii, pentru motive imputabile funcţionarului public, în următoarele cazuri:
a) ca sancţiune disciplinară, aplicată pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecinţe grave;
b) dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcţionarul public nu acţionează pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate."
În acelaşi timp însă, art. 65 alin. (2) lit. j din aceeaşi lege prevedea că „încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici" constituie abatere disciplinară.
Astfel configurat, cadrul legal referitor la sancţionarea incompatibilităţii funcţionarilor publici prezenta o doză de ambiguitate, pentru că art. 84 alin. (5) inducea ideea că destituirea din funcţie aplicată în ipoteza prevăzută de art. 84 alin. (5) lit. b) era o măsură administrativă fără caracter disciplinar, distinctă de destituirea din funcţie ca sancţiune disciplinară avută în vedere de litera a) din acelaşi alineat, în timp ce art. 65 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 188/1999 califica drept abatere disciplinară orice încălcare a prevederilor legale referitoare la incompatibilităţi …stabilite prin lege pentru funcţionarii publici, confuzia creată reflectându-se şi asupra procedurii de urmat pentru aplicarea măsurii destituirii din funcţie.
Judecătorul este însă dator să interpreteze normele de drept astfel încât acestea să producă efectele juridice adecvate scopului în vederea căruia au fost edictate, cu păstrarea unui just echilibru între interesul public ocrotit şi drepturile subiective ori interesele private care ar putea fi vătămate.
Scopul reglementării procedurii disciplinare prevăzute de art. 66 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, în forma în vigoare la acea dată [actualul art. 78 alin. (3)] şi detaliate în HG nr. 1210/2003 este acela de a proteja particularul expus abuzurilor administraţiei publice, prin indicarea transparentă a etapelor ce urmează a fi parcurse până la adoptarea concluziei finale reflectate în actul de aplicare a sancţiunii.
Or, în cazul supus analizei, aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, nu se poate susţine că nu a fost efectuată o cercetare administrativă cu privire la incidenţa situaţiei prevăzută de art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999, cu respectarea cerinţelor esenţiale ale dreptului la o bună administraţie.
Astfel, în perioada 23 ianuarie 2006-3 februarie 2006, Autoritatea de Control a efectuat un control la D.G.F.P. Giurgiu şi la Ministerul Finanţelor Publice, control care a avut ca obiectiv, printre altele, şi verificarea respectării prevederilor Legii nr. 161/2003 referitoare la conflictul de interese şi incompatibilităţile funcţionarilor publici, în cadrul acestui control fiind identificate situaţiile de incompatibilitate menţionate în motivarea ordinului de destituire din funcţie a recurentului-reclamant.
Ca urmare a acestui raport, directorul executiv adjunct al D.G.F.P. Giurgiu a sesizat Comisia de disciplină pentru a efectua cercetări.
Este adevărat că nu cercetarea disciplinară s-a finalizat cu aplicarea sancţiunii destituirii din funcţie, această măsură fiind aplicată de ministrul finanţelor publice în temeiul art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999, dar din conţinutul raportului Comisiei de disciplină, întocmit la data de 24 iulie 2006, rezultă că: la data de 3 aprilie 2006, recurentul-reclamant a fost audiat răspunsurile sale fiind consemnate pe larg, în raport; la data de 5 mai 2006 au fost analizate apărările şi obiecţiunile formulate de funcţionarul public; recurentului-reclamant i-a fost comunicat un extras din Raportul Autorităţii Naţionale de Control, conţinând aspectele care aveau legătură cu faptele cercetate; în baza art. 28 alin. (2) lit. d) din HG 1210/2003, Comisia de Disciplină a solicitat Gărzii Financiare Centrale efectuarea unor verificări pentru culegerea unor noi informaţii considerate necesare pentru rezolvarea cazului, informaţii transmise prin adresele înregistrate cu nr. 550.434 din 18 mai 2006, 550.440 din 22 mai 2006 şi 550.441 din 24 mai 2006.
Toate aceste demersuri şi acte de procedură administrativă derulate anterior emiterii ordinului de destituire din funcţie, exclud ideea că măsura ar fi fost aplicată fără o informare prealabilă a recurentului-reclamant şi cu ignorarea dreptului său de a fi ascultat şi de a formula apărări, împrejurare de natură să înlăture motivul de recurs privind neefectuarea cercetării disciplinare prealabile ca fiind nefondat (motivul 1).
În ceea ce priveşte faptele reţinute în sarcina recurentului-reclamant şi probele pe baza cărora au fost stabilite acestea, supuse criticilor cuprinse în motivele de recurs nr. 2 şi 3, Înalta Curte are în vedere că art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999 nu sancţiona doar existenţa stării de incompatibilitate la data efectuării controlului, aşa cum tinde să demonstreze recurentul-reclamant, ci inacţiunea funcţionarului public în vederea înlăturării motivului de incompatibilitate în termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii acestuia.
Cu referire expresă la împrejurările reţinute în motivarea ordinului contestat, instanţa de fond a constatat corect că înscrisurile depuse la dosar conduc către concluzia incidenţei prevederilor art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999.
Este real că în ceea ce priveşte SC P. SA Giurgiu, calitatea de cenzor încetase la data de 22 martie 2004, cu peste doi ani înaintea emiterii ordinului, ceea ce exclude ideea de termen rezonabil, astfel încât situaţia de incompatibilitate respectivă nu mai putea constitui temei al măsurii destituirii din funcţie.
Încălcarea obligaţiei de înlăturare a motivului de incompatibilitate a fost însă reţinută corect cu privire la calitatea de membru în consiliile de administraţie ale Administraţiei Zonei libere Giurgiu şi SC U.T. SA Giurgiu.
Recurentul-reclamant a susţinut că a fost desemnat în cele două consilii de administraţie în calitate de reprezentant al D.G.F.P. Giurgiu cu respectarea art. 94 alin. (21) din Legea nr. 161/2003, dar aceste apărări sunt contrazise de probele cauzei, pentru că în ceea ce priveşte Administraţia Zonei Libere Giurgiu, desemnarea sa a fost făcută prin hotărâre a consiliului judeţean, deşi direcţia judeţeană a finanţelor publice nu este subordonată acestuia, ci este o structură deconcentrată în teritoriu a Ministerului Finanţelor Publice, minister care şi-a numit propriul reprezentant în temeiul textului legal menţionat, iar în cazul SC S.C.U.T. SA Giurgiu, nu a putut prezenta un act administrativ prin care Ministerul Finanţelor Publice l-ar fi desemnat potrivit art. 21 din Legea nr. 161/203. Dimpotrivă, prin adresa nr. 7937 din 2 octombrie 2006, aflată la fila 109 a dosarului de fond, Consiliul judeţean Giurgiu arată că desemnarea recurentului-reclamant în ambele consilii de administraţie menţionate a fost făcută de această autoritate publică locală.
În fine, Înalta Curte constată nefondat şi ultimul motiv de recurs, referitor la nelegalitatea raportului de control, ca operaţiune administrativă care a stat la baza ordinului de destituire din funcţie, pentru că raportul a fost aprobat de ministrul delegat potrivit art. 6 alin. (4) lit. b) din Decizia Primului Ministru nr. 380/2005, prevedere supusă cenzurii instanţei de fond pe calea excepţiei de nelegalitate respinse prin încheierea din data de 29 mai 2007, care nu a fost recurată potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Având în vedere toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de reclamantul C.G. împotriva sentinţei nr. 1944 din 12 iulie 2007 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 ianuarie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 336/2009. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 354/2009. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
