ICCJ. Decizia nr. 4093/2009. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE SI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4093/2009
Dosar nr. 484/45/2009
Şedinţa publică din 6 octombrie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 130/CA din 13 iulie 2009, Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta P.V.E., în contradictoriu cu pârâtul M.J.L.C., având ca obiect cererea de suspendare a executării actului administrativ emis de pârât din 3 iulie 2009, şi a dispus suspendarea executării acestuia, până la soluţionarea în fond a cauzei.
Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel a reţinut din cuprinsul cererii de chemare în judecată că prin actul administrativ a cărui suspendare a fost solicitată şi care a fost comunicat Curţii de Apel Iaşi, în a cărei rază de competenţă îşi desfăşoară activitatea reclamanta, la data de 3 iulie 2009, pârâta a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iulie 2009 să fie achitate fără a include sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a fi păstrată şi pe viitor, obligând ordonatorii de credite secundari şi terţiari să ia măsurile ce se impun pentru respectarea acestei dispoziţii.
A mai reţinut instanţa de judecată, că în motivarea cererii sale, reclamanta a arătat, în esenţă, că actul administrativ în cauză este profund nelegal, încălcând o serie de dispoziţii legale precum art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturile salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de lege, şi art. 164 C. muncii, care reglementează principiul potrivit căruia reţinerile sau suspendarea salariului nu poate fi operată decât pentru cazurile şi condiţiile prevăzute de lege iar obligaţia de plată a salariului este una principală, de la care angajatorul nu se poate sustrage invocând lipsa fondurilor băneşti.
În opinia reclamantei nerespectate sunt şi prevederile art. 8 alin. (1) din Convenţia Organizaţiei Internaţionale a Muncii privind protecţia salariatului, nr. 95/1949, ratificată de România prin Decretul nr. 284/1973, dispoziţii potrivit cărora orice modificare adusă cu privire la plata salariului, reţineri sau diminuări nu se pot face decât în condiţiile şi limitele prescrise de legea naţională sau stabilite prin contracte colective de muncă precum şi o serie de dispoziţii constituţionale precum: art. 15 alin. (2) şi art. 44 din legea fundamentală, care prevăd că legea dispune numai pentru viitor, respectiv, că nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea bunurilor sale decât numai printr-o măsură a exproprierii, cu o prealabilă şi dreaptă despăgubire.
A mai invocat recurenta în argumentarea cererii sale şi dispoziţiile Protocolului nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi jurisprudenţa constantă a Curţii Europene de la Strassbourg, potrivit cu care neplata drepturilor salariale reprezintă o încălcare a dreptului de proprietate reglementat de acest Protocol.
Instanţa de fond a constatat că reclamanta a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile, în conformitate cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârât prin întâmpinare a fost apreciată de instanţa de fond ca neîntemeiată, constatându-se în acest sens că adresa din 3 iulie 2009 emisă de M.J.L.C. către ordinatorii secundari şi terţiari de credite întruneşte, prin conţinutul şi consecinţele produse, caracteristicile enunţate în dispoziţiile art. 2 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Cu privire la existenţa cazului bine justificat Curtea a reţinut că refuzul plăţii în continuare a sporului de 50% pentru risc şi suprasolicitare, în condiţiile în care acesta a fost deja inclus în salariu, oferă indiciile încălcării grave a legii speciale de salarizare a magistraţilor şi personalului asimilat, pe cele ale art. 4 paragraf 4 din Constituţia României, ale Codului muncii şi a Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.
Asupra celei de a doua condiţii prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea executării actului administrativ, privitoare la existenţa iminenţei producerii unei pagube, curtea a apreciat-o ca fiind de asemenea întemeiată, reţinând în acest sens că prin eliminarea din cuantumul salariului a unei sume considerabile, beneficiarii acestuia suportă în mod clar o pagubă bine determinată şi care, în situaţia angajării unor obligaţii contractuale (credite) a căror valoare s-a raportat la venitul integral, se poate amplifica mult în timp.
Împotriva acestei sentinţe, în termen legal, a declarat recurs pârâtul M.J.L.C.
În motivarea recursului, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C.proC. civ., recurentul a formulat, în esenţă, următoarele critici de nelegalitate ale sentinţei:
1) adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002, astfel că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia inadmisibilităţii.
2) adresa în discuţie nu preia prevederi din OUG nr. 75/2008, motiv pentru care, în speţă, nu este întrunită condiţia cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparenţă de nelegalitate a acestui act;
3) în cauză nu este îndeplinită nici condiţia pagubei iminente, întrucât reclamanţii nu au fost lezaţi în drepturile salariale ce li se cuvin.
Analizând sentinţa atacată în raport de motivele de recurs formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
După cum s-a arătat deja, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul M.J.L.C.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Rezultă din acest text de lege că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui act având o astfel de natură.
Art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, defineşte actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendată.
În mod evident, prin adresa în discuţie se adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între judecători şi stat, mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a OUG nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că ne aflăm în prezenţa unei simple operaţiuni administrative, de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum în mod eronat susţine recurentul.
Pe de altă parte, trebuie menţionată şi împrejurarea că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii, întrucât atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Este adevărat că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă) ceea ce presupune executarea din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am arătat deja, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În cauza de faţă, Înalta Curte apreciază că este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat în raport de următoarele argumente.
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Raportat la conţinutul acestei măsuri, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa dezvoltată de instanţele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În plus, în cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
O altă aparenţă de nelegalitate o constituie încălcarea dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor şi procurorilor se stabileşte prin lege specială.
Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nicio autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar, şi această condiţie legală este îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale.
Acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistraţi şi stat.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de M.J.L.C. împotriva sentinţei civile nr. 130/CA din 13 iulie 2009 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 octombrie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4085/2009. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 4142/2009. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
