ICCJ. Decizia nr. 4324/2009. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4324/2009
Dosar nr. 904/33/2009
Şedinţa publică din 14 octombrie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Curtea de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 273 din 9 iunie 2009, a admis acţiunea formulată de reclamantul B.I. împotriva pârâţilor M.C.C.P.N. şi D.J.C.C.P.C.N. Bistriţa-Năsăud şi a suspendat executarea ordinului nr. 186 din 27 aprilie 2009 emis de pârât.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, faptul că sunt întrunite condiţiile impuse de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, pentru a se putea dispune suspendarea efectelor actului administrativ aflat în discuţie.
În concret, instanţa a arătat faptul că împrejurarea invocată de reclamant, referitoare la perturbarea activităţii autorităţii publice datorită executării actului administrativ atacat în procedura administrativ-jurisdicţională, poate fi reţinută ca fiind un caz bine justificat, având în vedere efectele asupra patrimoniului reclamantului.
În opinia instanţei, paguba iminentă suferită de reclamant constă în prejudiciul material viitor, dar previzibil cu evidenţă, pe care acestal-ar suferi în situaţia în care ordinul atacat ar continua să-şi producă efectele.
În plus, curtea a precizat faptul că suspendarea efectelor juridice ale actelor administrative poate interveni pe toată perioada producerii acestora. Or, în speţă, nu se poate reţine că efectele ordinului analizat au fost epuizate, întrucât, la data sesizării instanţei, reclamantul exercita prerogativele funcţiei de director executiv al D.C.C.P.C.N. Bistriţa-Năsăud. Ca atare, într-o asemenea situaţie, nu pot fi incidente prevederile art. 106 din Legea nr. 188/1999, conform susţinerilor pârâtului M.C.C.P.N.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul M.C.C.P.N., care a solicitat modificarea acesteia, în sensul respingerii cererii de chemare în judecată.
În primul motiv de recurs, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., recurentul susţine faptul că prima instanţă nu a motivat condiţia cazului bine justificat.
Mai precis, recurentul arată că instanţa nu a nominalizat care sunt îndoielile cu privire la legalitatea actului administrativ contestat.
În concepţia recurentului, simpla referire la perturbarea activităţii autorităţii publice nu este suficientă, faţă de prevederile art. 3 alin. (3) din OUG nr. 37/2009, care statuează următoarele: „La expirarea termenului prevăzut la alin. (1) din prezenta ordonanţă de urgenţă, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, prevăzute în anexa la prezenta ordonanţă de urgenţă, vor fi conduse de un director coordonator al serviciului public deconcentrat. Directorul coordonator este ajutat de unul sau mai mulţi adjuncţi, în limita numărului de posturi care se desfiinţează".
Pe de altă parte, recurentul susţine că, în cauză, nu este motivată în mod corespunzător de către prima instanţă nici îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, în raport de împrejurarea că eliberarea din funcţie a intimatului a intervenit în condiţiile art. 3 alin. (1) din OUG nr. 37/2009, care prevede următoarele: „Funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, prevăzute în anexa la prezenta ordonanţă de urgenţă, care face parte integrantă din aceasta, precum şi adjuncţii acestuia se desfiinţează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă."
Ca atare, faţă de existenţa reglementării legale anterior nominalizate, nu se poate aprecia că intimatul a suferit un prejudiciu.
În cel de-al doilea motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul arată că soluţia atacată a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999 şi art. 97 lit. c) din acelaşi act normativ.
În concepţia recurentului, din interpretarea coroborată a celor două texte legale anterior individualizate, rezultă că, doar în cazul aplicării sancţiunilor disciplinare, cu excepţia destituirii din funcţia publică, se poate solicita suspendarea executării actului de sancţionare, iar când intervine eliberarea din funcţia publică, instanţa nu poate dispune decât anularea actului administrativ respectiv şi reintegrarea în funcţia publică deţinută.
Totodată, recurentul susţine că, în speţă, au fost încălcate şi prevederile art. 14 din Legea contenciosului administrativ, întrucât actul administrativ dedus judecăţii era executat la data formulării cererii de suspendare a acestuia.
În ultimul motiv de recurs, se susţine de către recurent faptul că au fost încălcate prevederile art. 1141 alin. (2) C. proc. civ., întrucât citaţia emisă de instanţă, pentru termenul când s-a judecat cauza, nu avea ataşată acţiunea şi înscrisurile doveditoare depuse de reclamant în susţinerea acesteia, astfel cum rezultă din dovada de îndeplinire a procedurii de citare aflată la dosarul cauzei.
Ca atare, recurentul susţine că a fost în imposibilitate de a-şi formula apărările, fiind incidente prevederile art. 105 alin. (2) C. proc. civ.
Intimatul B.I. a formulat întâmpinare (filele 24-25 dosar) în care a invocat excepţia nulităţii recursului. În plus, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
De asemenea, intimatul a depus la dosar dovada înregistrării pe rolul instanţei de contencios administrativ a cererii având ca obiect anularea ordinului nr. 186 din 27 aprilie 2009 emis de recurent (filele 71-77), precum şi ordinul nr. 321 din 20 iulie 2009 emis de aceeaşi autoritate publică, prin care s-a procedat la punerea în executare a sentinţei recurate.
Recurentul a formulat concluzii scrise (filele 82-85 dosar) în care a solicitat admiterea căii de atac pentru motivele dezvoltate în cuprinsul cererii de recurs.
La termenul de judecată din data de 2 octombrie 2009, Înalta Curte a pus în discuţia părţilor excepţia nulităţii recursului formulat de M.C.C.P.N.
Susţinerile părţilor pe această excepţie au fost consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată.
Verificând actele dosarului, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului, întrucât cererea este motivată în fapt şi în drept, aşa cum impun prevederile art. 3021 alin. (1) lit. c) C. proc. civ.
Analizând sentinţa atacată în raport de motivele de recurs formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Motivul de recurs referitor la încălcarea prevederilor art. 1141 alin. (2) C. proc. civ. nu poate fi primit de instanţa de control judiciar, întrucât este vorba doar de o critică formală, în condiţiile în care, deşi la dosar nu există dovada comunicării acţiunii şi a înscrisurilor anexate acesteia, partea în cauză a depus întâmpinare, la data de 4 iunie 2009, în care şi-a formulat apărările pe fondul cererii de suspendare, aşa cum rezultă din conţinutul întâmpinării (filele 52-54 dosar fond). În acelaşi timp, recurentul-pârât a înţeles să administreze şi proba cu înscrisuri (filele 55-59 dosar fond).
În plus, la termenul de judecată din data de 9 iunie 2009, recurentul-pârât nu a înţeles să formuleze o cerere de amânare a cauzei pentru lipsă de apărare, apreciind, pe cale de consecinţă, că şi-a făcut toate apărările care se impuneau în speţă.
Pe de altă parte, aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării ordinului nr. 186 din 27 aprilie 2009 emis de M.C.C.P.N.(filele 8-9 dosar fond) prin care s-a dispus, începând cu data de 24 mai 2009, eliberarea intimatului-reclamant din funcţia de director executiv al D.J.C.C.P.C.N. Bistriţa-Năsăud, după ce a fost acordat un termen de preaviz de 30 de zile calendaristice.
Temeiul juridic al actului administrativ solicitat a fi suspendat este următorul: art. 97 lit. c) şi art. 99 alin. (1) lit. b) coroborat cu cele ale alin. (2), (3) şi (5), art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, art. 3 alin. (1) şi (11) din OUG nr. 37/2009.
Prin sentinţa atacată cu recurs în prezenta cauză, instanţa de contencios administrativ a dispus suspendarea executării actului administrativ anterior individualizat.
Înalta Curte apreciază că nu este fondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.
Prin urmare, în dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată.
Însă, art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu impune obligaţia de a se răspunde punctual la toate susţinerile şi afirmaţiile părţilor: textul face referire expresă numai la indicarea motivelor pentru care au fost respinse cererile acestora.
În consecinţă, instanţa are posibilitatea de a proceda la sintetizarea acestora, în raport de legătura lor logică, şi de a le examina în mod grupat.
În speţa de faţă, Înalta Curte consideră că hotărârea recurată îndeplineşte cerinţele impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât instanţa de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale. În plus, sentinţa atacată nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.
Totodată, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat nici motivul de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În mod evident, ordinul aflat în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică raportul de serviciu existent între o autoritate publică şi un funcţionar public: mai precis, este vorba de eliberarea din funcţia de director executiv al D.J.C.C.P.C.N. Bistriţa-Năsăud, în temeiul OUG nr. 37/2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a OUG nr. 37/2009.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de împrejurarea că OUG nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională.
Or, actul administrativ aflat în discuţie a fost emis tocmai pentru a se asigura punerea în executare a unei norme cu putere de lege, respectiv, a ordonanţei anterior individualizate.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar, şi această condiţie legală este îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă.
Pe de altă parte, se poate afirma faptul că măsura adoptată în privinţa intimatului, datorită, pe de-o parte, caracterului său imprevizibil iar, pe de altă parte, funcţiei de conducere deţinute de acesta, poate genera o perturbare previzibilă gravă a funcţionării serviciului public.
În altă ordine de idei, Înalta Curte apreciază că nu este fondată nici critica recurentului privind încălcarea prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999 şi art. 97 lit. c) din acelaşi act normativ.
Astfel, interpretarea textelor legale anterior arătate, în modalitatea propusă de recurent, nu poate fi primită de către instanţă, deoarece suspendarea executării unui act administrativ are ca sediu al materiei dispoziţiile art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, modificată.
Or, Statutul funcţionarilor publici nu cuprinde cazuri exprese de interzicere a adoptării unor asemenea măsuri, cu caracter excepţional, pe cale judiciară, în cazul încetării unui raport de serviciu.
În opinia instanţei de control judiciar, nu este fondată nici critica recurentului privind executarea actului administrativ la data formulării cererii de suspendare a acestuia.
Din cuprinsul actului aflat în discuţie rezultă faptul că intimatul a fost eliberat din funcţie la data de 24 mai 2009.
Or, intimatul se afla în perioada de preaviz la data introducerii cererii de suspendare la instanţa de contencios administrativ (20 mai 2009).
Aşadar, nu se poate pune problema epuizării efectelor actului administrativ analizat, după cum susţine recurentul.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
În baza art. 274 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurentul la 2.313,44 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată către intimatul B.I.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de M.C.C.P.N. împotriva sentinţei civile nr. 273 din 9 iunie 2009 a Curţii de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Obligă recurentul la plata sumei de 2313,44 lei către intimatul B.I. cu titlu de cheltuieli de judecată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 octombrie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4322/2009. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 4327/2009. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
