ICCJ. Decizia nr. 5701/2009. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5701/2009
Dosar nr. 6697/2/2009
Şedinţa publică de la 10 decembrie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamanţii M.C.A., B.A.E., H.L., O.L.S., C.I., Ş.R., S.E.A., T.A.A., C.A.A., C.N., S.E.D., C.E.V., A.A., C.D.E., O.A., C.M.S., M.A.R., N.G.E., C.M., D.L.Z., C.C.M., N.L.N., Ş.E., A.E., C.A., I.L., J.R., B.M., D.F., B.L., L.N., H.I.C., L.R., I.D., D.E., D.V., S.R., A.M., F.M., M.M., G.O., B.U.L., P.M.F., B.M.V., M.G., C.M.A., C.R., C.A.M., P.A., M.O.G., P.M., B.E., D.D., R.S., R.A., D.R., I.M., V.I.D., R.L., A.S., B.A., C.A.V., C.A.C., P.G., P.G.C., L.I., R.F., S.E., D.A.V., C.A.I., C.E., M.L.E., G.M., C.M.N., F.L., F.S., D.C.E., B.R.I., F.Ş., C.I.E., S.L.E., D.I.E., N.E., Ş.F.C., I.Z., S.A.N., V.D. au chemat în judecată Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, solicitând suspendarea executării actului administrativ emis de pârât din 03 iulie 2007.
În motivarea cererii, întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamanţii au arătat că prin acest act administrativ s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra şi pentru viitor.
De asemenea, au mai susţinut că plata acestui spor în lunile anterioare, a devenit un drept asupra căruia ministrul nu mai poate dispune, iar actul administrativ încalcă dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţie, art. 164 C. muncii şi art. 8 alin. (1) din Convenţia organizaţiei internaţionale a muncii privind protecţia salariatului nr. 95/1949.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii, pe considerentul că adresa a cărei revocare se solicită nu constituie un act administrativ.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 2975 din 29 septembrie 2009, a dispus respingerea excepţiilor inadmisibilităţii acţiunii şi a lipsei de interes a acesteia şi, în consecinţă, a admis cererea formulată de reclamanţi, dispunând suspendarea executării adresei din 03 iulie 2009, până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut că cererea de suspendare a executării este întemeiată, deoarece sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Astfel, cazul bine justificat se referă la existenţa unei puternice îndoieli asupra legalităţii actului administrativ, iar împrejurarea că acesta retroactivează, are incidenţă asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor pentru luna iunie 2009, deşi este emis la data de 03 iulie 2009.
Referitor la cea de a doua condiţie, s-a reţinut că prin adresa în cauză, drepturile salariale solicitate au fost diminuate retroactiv şi prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanţilor care aveau o speranţă legitimă cu privire la valoarea patrimonială pe care urmau să o primească.
Împotriva acestei sentinţe considerată nelegală şi netemeinică a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Recurentul a susţinut, printr-o primă critică, că cererea reclamanţilor este inadmisibilă, întrucât aceştia nu au îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
De asemenea, s-a susţinut, că adresa contestată nu are natura juridică a unui act administrativ, fiind doar o încunoştiinţare cu privire la efectele acestui nou act normativ.
Având în vedere faptul că plata titlurilor executorii s-a realizat exclusiv în conformitate cu legea, susţine recurentul, nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul reclamanţilor, cum de altfel, nu se poate vorbi nici de îndeplinirea celei de-a doua condiţii a art. 14 din lege, respectiv caracterul de caz justificat de suspendare.
Astfel, arată recurentul, O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar este un act normativ în vigoare adoptat în conformitate cu legea şi Constituţia, care se bucură de prezumţia de legalitate, cu privire la care nici Constituţia, nici Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale nu pot institui o procedură de lipsire de efecte prin constatarea unei aparenţe de neconstituţionalitate, prin raportare la jurisprudenţa Curţii Constituţionale sau Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu criticile invocate de recurenţi, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ. Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare:
Excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pentru lipsa plângerii prealabile, este neîntemeiată, întrucât, aşa cum rezultă în mod expres din prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazul cererii formulate de reclamanţi – având ca obiect refuzul nejustificat al pârâţilor de a rezolva o cerere referitoare la un drept – nu este obligatorie îndeplinirea acestei proceduri.
În ceea ce priveşte critica referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va reţine următoarele:
Obiectul acţiunii îl constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a adresei din 03 iulie 2009 emisă de conducătorul autorităţii recurente.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ sus-menţionat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În raport cu dispoziţiile legale susmenţionate, în speţa de faţă nu poate fi primită critica recurentului, în sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între reclamanţi şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
Mai mult, măsura contestată în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum susţine în mod eronat recurentul.
În ceea ce priveşte aplicabilitatea Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curţii Constituţionale, Înalta Curte reţine următoarele:
Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţia României, deciziile Curţii Constituţionale se publică în M. Of. al României, de la data publicării fiind general obligatorii şi având putere numai pentru viitor.
Rezultă, aşadar, că deciziile Curţii Constituţionale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătoreşti irevocabile şi nici asupra deciziilor în interesul legii pronunţate în precedent de Înalta Curte.
De asemenea, conform art. 126 din Legea fundamentală, justiţia se înfăptuieşte în România, prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite prin lege.
Nicio dispoziţie constituţională sau legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curţii Constituţionale, în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile pronunţate de instanţele din sistemul judiciar.
Autoritatea lucrului judecat face parte din categoria prezumţiilor legale absolute, expres prevăzută de art. 1200 pct. 4 C. civ.
Puterea de lucru judecat prezumă că hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde adevărului, nicio autoritate, deci nici Curtea Constituţională, neputând răsturna această prezumţie legală absolută.
Apărarea recurentului privind abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a pronunţării deciziei Curţii Constituţionale, este, aşadar, lipsită de suport legal, fiind necesar ca hotărârile judecătoreşti irevocabile să fie respectate şi aduse la îndeplinire, aşa cum prevede legislaţia naţională precum şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, text aplicabil direct în baza art. 11 din Constituţia României.
Cu privire la cererea de suspendare, se va reţine, de asemenea, că soluţia atacată este temeinică şi legală.
Astfel, aşa cum s-a arătat, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl constituie suspendarea executării unui act administrativ emis de ministrul justiţiei şi libertăţilor cetăţeneşti, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plăţii sporului de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze şi pentru viitor. În plus, autorităţile pârâte au arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
În ceea ce priveşte această măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau reclamanţii se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Suspendarea actelor juridice este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este, el însuşi, titlu executoriu.
Aşadar, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Dispoziţiile legale care reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Rezultă din textul legal sus-menţionat că, pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând, existenţa unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, este de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetăţeanul şi statul.
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret au obligaţia să o realizeze; aşadar, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 03 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se impune a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie precizat, de asemenea, că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
În raport cu aceste prevederi legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nicio autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
În ceea ce priveşte noţiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, o defineşte ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Această condiţie legală este, de asemenea, îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre reclamanţi şi stat.
Faţă de cele arătate, apreciind că în mod corect instanţa de fond a reţinut că, în cauză, sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti împotriva sentinţei civile nr. 2975 din 29 septembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 10 decembrie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5700/2009. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 5702/2009. Contencios. Refuz acordare drepturi... → |
|---|
