ICCJ. Decizia nr. 831/2009. Contencios. Alte cereri. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE SI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 831/2009
Dosar nr. 7660/2/2007
Şedinţa publică din 17 februarie 2009
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 2004 din 30 iunie 2008, a admis în parte acţiunea completată formulată de reclamantul Sindicatul Liber al Salariaţilor din Autoritatea Aeronautică Română, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, precum şi cererea de intervenţie în interesul reclamantului formulată de intervenienta Confederaţia Naţională Sindicală „Cartel Alfa", dispunând anularea HG nr. 590/2007 privind stabilirea funcţiei şi a coeficientului de ierarhizare pentru determinarea salariului în valută al reprezentantului României în Consiliul Organizaţiei Aviaţiei Civile Internaţionale, precum şi aprobarea cheltuielilor generate de alegerea României în acest consiliu pentru perioada 2007-2008, modificată prin H,G. nr. 983/2007.
Prin aceeaşi hotărâre a fost respins capătul de cerere având ca obiect anularea HG nr. 1319/2007, precum şi cererea de intervenţie în interes propriu, ca inadmisibile, pentru lipsa procedurii prealabile.
Anterior pronunţării hotărârii pe fondul cauzei, la termenul din 29 mai 2008, a fost respinsă cererea de suspendare a executării HG nr. 590/2007, cu modificările şi completările ulterioare formulată de reclamant.
Prin pronunţarea hotărârii asupra fondului cauzei, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
Prin HG nr. 590/2007 au fost stabilite funcţia şi coeficientul de ierarhizare pentru determinarea salariului în valută al reprezentantului României în Consiliul Organizaţiei Aviaţiei Civile Internaţionale (O.A.C.I.) şi au fost aprobate cheltuielile generate de alegerea României în Consiliul O.A.C.I., pentru perioada 2007-2010, prevăzute în anexa care face parte integrantă din hotărâre şi care a fost modificată prin HG nr. 983/2007.
Referitor la finanţarea cheltuielilor, prin art. 2 alin. (2) din HG nr. 590/2007 s-a prevăzut că sunt asigurate din bugetele de venituri şi cheltuieli ale unităţilor prevăzute în anexă, între care şi Regia Autonomă Autoritatea Aeronautică Civilă Română la nivelul căreia este constituit Sindicatul reclamant.
Actul contestat a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, potrivit cărora este obligatorie solicitarea avizului consultativ al acestui Consiliu de către iniţiatorii proiectelor de acte normative care privesc domeniile prevăzute la art. 5 din aceeaşi lege, între care şi cele care privesc relaţiile de muncă şi protecţie socială (lit. c)) şi politicile monetare, financiare, fiscale şi de venituri (lit. f)), cum este cazul în speţă.
De asemenea, prin actul administrativ contestat a fost încălcat principiul autonomiei economico-financiare a regiilor autonome reglementat de art. 3 din Legea nr. 15/1990, întrucât angajarea de către Autoritatea Aeronautică Civilă Română a cheltuielilor pentru susţinerea unor activităţi care nu fac obiectul HG nr. 405/1993 în baza căreia funcţionează aceasta determină necesitatea diminuării bugetului de cheltuieli alocat activităţilor proprii, iar neîncadrarea în prevederile HG nr. 518/1995 prin depăşirea cuantumului diurnei prevăzut pentru Canada determină majorarea impozitului pe profit datorat bugetului de stat pentru fiecare an în parte.
A mai reţinut prima instanţă că R.A. Autoritatea Aeronautică Civilă Română nu poate fi calificată ca unitate trimiţătoare, în sensul dispoziţiilor art. 1 din HG nr. 837/2005, chiar dacă funcţionează sub autoritatea Ministerului Transporturilor, întrucât acest text vizează numai ministerele, organele şi instituţiile de specialitate ale administraţiei publice centrale.
Soluţia de respingere ca inadmisibil a capătului de cerere având ca obiect anularea HG nr. 1319/2007 este consecinţa admiterii excepţiei lipsei procedurii prealabile prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, conform încheierii de şedinţă din 29 mai 2008.
Reclamantul a declarat recurs atât împotriva soluţiei de respingere a cererii de suspendare a executării actului contestat, cât şi împotriva sentinţei nr. 2004 din 30 iunie 2008, solicitând modificarea în parte a acesteia în sensul anulării şi a HG nr. 1319/2007 pentru modificarea şi completarea HG nr. 590/2007.
În motivarea recursului declarat împotriva Încheierii de şedinţă s-a apreciat că soluţia de respingere a cererii de suspendare a executării actului administrativ contestat a fost adoptată cu aplicarea greşită a legii, întrucât în speţă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune această măsură de protecţie provizorie.
În opinia recurentului, efectul păgubitor al acestei hotărâri este actual şi constă în micşorarea sumelor reprezentând cheltuieli de personal repartizate salariaţilor pentru formarea profesională în ţară sau străinătate cât şi în diminuarea fondului de salarizare la nivelul unităţii, iar în ceea ce priveşte existenţa cazului bine justificat instanţa a antamat fondul, pronunţându-se în sensul că motivele de nelegalitate invocate nu ar fi de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii HG nr. 590/2007, ceea ce este nelegal.
Cu privire la sentinţa nr. 2004 din 30 iunie 2008 a fost invocat acelaşi motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., apreciindu-se că soluţia de respingere a capătului de cerere având ca obiect anularea HG nr. 1319/2007 este consecinţa interpretării greşite a dispoziţiilor legale incidente, în sensul că se impunea o altă plângere prealabilă, în condiţiile în care acest act nu poate fi privit decât ca un tot unitar cu actul pe care l-a modificat, a cărui revocare a fost refuzată categoric de emitent.
Pârâţii Guvernul României şi Ministerul Transporturilor au declarat recurs împotriva sentinţei nr. 2004/30 iunie 2008, prin ambele recursuri solicitându-se modificarea în sensul respingerii cererii de anulare a HG nr. 590/2007, modificată prin HG 983/2007, precum şi a cererii de intervenţie în interes alăturat, ca fiind neîntemeiate.
Guvernul României a apreciat că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se sprijină şi a fost dată cu aplicarea greşită a legii, atât în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei calităţii procesuale pasive a intimatului-reclamant, cât şi asupra fondului cauzei.
Astfel, în opinia acestui recurent, acţiunea promovată de Sindicatul Liber al Salariaţilor din Autoritatea Aeronautică Română nu are ca obiect protejarea unor drepturi ale membrilor săi, care decurg din legislaţia muncii şi, în consecinţă, nefiind întrunite condiţiile art. 28 din Legea nr. 54/2003, acesta nu îşi poate justifica legitimitatea procesuală în cauza dedusă judecăţii.
Sub aspectul fondului cauzei, s-a susţinut că Hotărârea nr. 590/2007 este legală, fiind adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată şi al pct. 5 din Nota la anexa 2 a HG nr. 837/1995 cu privire la criteriile de salarizare în valută şi celelalte drepturi în valută şi în lei a personalului trimis în misiune permanentă în străinătate, prin însuşirea proiectului iniţiat de Ministerul Transporturilor şi cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Această hotărâre nu vizează nici unul din domeniile prevăzute de art. 5 din Legea nr. 109/1997, stabilind doar funcţia şi coeficientul de ierarhizare pentru determinarea salariului în valută al reprezentantului României în Consiliul O.A.C.I., precum şi aprobarea cheltuielilor generate de alegerea României în acest Consiliu, în aplicarea prevederilor pct. 5 din Nota la anexa 2 a HG nr. 837/1995.
Au fost anexate recursului Notele de fundamentare care au stat la baza adoptării HG nr. 590/2007 şi 893/2007, precum şi Avizele favorabile nr. 747 din 11 iunie 2007 şi 1061 din 7 august 2007 prin care Consiliul Legislativ a avizat proiectele acestor hotărâri.
Recurentul Ministerul Transporturilor a apreciat, de asemenea, ca fiind greşită concluzia instanţei în sensul că reclamantul are calitate procesuală activă şi sunt îndeplinite condiţiile art. 1 şi ale art. 8 din Legea nr. 554/2004 pentru admiterea în parte a acţiunii, reclamantul nefăcând dovada dreptului sau interesului legitim care a fost vătămat prin emiterea HG nr. 590/2007.
Astfel, susţine acest recurent, în accepţiunea Legii nr. 554/2004 interesul legitim poate fi atât privat cât şi public, însă persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot invoca apărarea unui interes public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim decurge logic din încălcarea dreptului sau interesului legitim privat.
Ori, în speţă, din motivele de fapt şi de drept expuse de reclamant şi reţinute în mod greşit de instanţă ca fiind întemeiate, nu rezultă care este dreptul recunoscut de lege în favoarea reclamantului care a fost încălcat prin emiterea HG nr. 590/2007 şi nici interesul privat care a fost vătămat prin acest act.
Interesul privat al acestuia în ceea ce priveşte lipsa avizului Consiliului Economic şi Social putea fi justificat cel mult prin faptul că Confederaţia Naţională Sindicală „Cartel Alfa", la care reclamantul este afiliat, face parte din respectivul Consiliu, iar neconsultarea acestuia ar implica, pe cale de consecinţă, neconsultarea Confederaţiei Naţionale Sindicale „Cartel Alfa". Din probatoriul depus la dosar şi ignorat de instanţă rezultă că Confederaţia Naţională Sindicală „Cartel Alfa"şi-a exprimat avizul favorabil asupra actului administrativ contestat în cadrul Comisiei de Dialog Social constituită la nivelul Ministerului Transporturilor, conform minutei din 7 martie 2007.
Reclamantul nu se poate prevala nici de o presupusă încălcare a principiului autonomiei financiare a Regiei Autonome „Autoritatea Aeronautică Civilă Română", întrucât regia are personalitate juridică şi organe de conducere proprii, chemate să-i apere interesele, neputând fi reprezentată sub nici o formă de sindicat.
De asemenea, reclamantul nu a demonstrat în nici un mod nici susţinerea privind diminuarea fondului de salarii, bugetele de venituri şi cheltuieli ale regiei aferente anilor 2006-2008 demonstrând contrariul.
De altfel, mai susţine acest recurent, în speţă avizul Consiliului Economic şi Social nu era obligatoriu, instanţa făcând o încadrare greşită a obiectului HG nr. 590/2007 în domeniile prevăzute de art. 5 lit. c) şi lit. f) din Legea nr. 109/1997.
Consiliul Economic şi Social este chemat să-şi dea avizul doar pentru actele normative cu aplicabilitate generală în domeniile respective şi, mai mult, potrivit Legii nr. 109/1997 rolul acestuia este unul consultativ, lipsa avizului nefiind sancţionată în vreun mod.
De asemenea, scopul Consiliului Economic şi Social este acela de a realiza dialogul social între Guvern, sindicate şi patronate şi a fost atins în cazul HG nr. 590/2007 prin avizarea sa în cadrul Comisiei de Dialog Social din cadrul Ministerului Transporturilor, atât de către confederaţiile sindicale, cât şi de cele patronale.
Anterior adoptării hotărârii contestate s-a obţinut acordul unităţilor de aviaţie civilă, prevăzute în anexă, inclusiv a Autorităţii Aeronautice Civile Române de a suporta cheltuielile generate de alegerea României în Consiliul Organizaţiei Aviaţiei Civile Internaţionale, reţinându-se în mod greşit încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 15/1990.
În opinia acestui recurent, prima instanţă s-a aflat în eroare şi cu privire la forţa juridică a actelor normative, hotărârea atacată fiind emisă cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, întrucât are forţă juridică egală cu celelalte hotărâri pretins încălcate şi în acelaşi timp un caracter special, în sensul art. 14 alin. (1) şi alin. (2) al respectivei legi, faţă de reglementarea generală în materie, respectiv HG nr. 837/1995 şi HG nr. 518/1995.
A mai subliniat acest recurent că, în accepţiunea art. 3 din HG nr. 590/2007, unitatea trimiţătoare este Ministerul Transporturilor împreună cu unităţile de aviaţie civilă aflate sub autoritatea acestuia prevăzute în anexă, ceea ce nu contravine nici unui act normativ, HG nr. 367/2007 prevăzând prin art. 4 că acest minister reprezintă autoritatea de stat în domeniul transporturilor, pe care o exercită direct sau prin organisme tehnice specializate, instituţii publice subordonate,unităţi care funcţionează sub autoritatea ori coordonarea sa, cum este şi cazul Regiei Autonome „Autoritatea Aeronautică Civilă Română".
La termenul din 17 februarie 2009 reprezentantul recurentului-reclamant Sindicatul Liber al Salariaţilor din „Autoritatea Aeronautică Română" a solicitat respingerea tuturor recursurilor ca fiind rămase fără obiect, motivat de faptul că HG nr. 590/2007 a fost abrogată prin HG nr. 1605/2008.
O atare soluţie nu poate fi adoptată, întrucât abrogarea unui act normativ în timpul soluţionării cauzei nu absolvă instanţa de contencios administrativ de obligaţia de a examina legalitatea lui, având în vedere efectele pe care le-a produs de la data emiterii sau adoptării lor.
Raportat la această poziţie procesuală şi în condiţiile în care toate recursurile au fost soluţionate la acelaşi termen, nu mai este necesară însă o examinare detaliată a criticilor de nelegalitate aduse soluţiei de respingere a cererii de suspendare a executării actelor contestate, o eventuală soluţie contrară fiind lipsită practic de orice finalitate.
Criticile aduse de acelaşi recurent sentinţei civile nr. 2004 din 30 iunie 208 sunt nefondate, prima instanţă reţinând în mod corect că era obligatorie parcurgerea procedurii prealabile şi în privinţa HG nr. 1319/2007 în condiţiile în care norma legală care impune această condiţie de exercitare a acţiunii în contencios administrativ nu face nici o distincţie în raport de caracterul actului contestat – act administrativ sau modificator.
Prin urmare, recursurile declarate de acest recurent împotriva încheierii de şedinţă din 29 mai 2008 şi a sentinţei civile nr. 2004 din 30 iunie 2008 vor fi respinse ca fiind nefondate.
Examinând grupat motivele de recurs invocate de pârâţii-recurenţi Guvernul României şi Ministerul Transporturilor în raport cu actele dosarului şi dispoziţiile legale incidente în materia supusă controlului judiciar, Înalta Cute reţine că sentinţa atacată este dată cu aplicarea greşită a legii numai în ceea ce priveşte soluţionarea în fond a capătului de cerere privind anularea HG nr. 590/2007, modificată prin HG nr. 983/2007, pentru considerentele în continuare arătate.
Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 1 alin. (1), art. 8 şi art. 18, un contencios de plină jurisdicţie, în cadrul căruia instanţa are obligaţia de a analiza atât conformitatea actului administrativ cu legea, cât şi existenţa unei vătămări produse reclamantului, într-un drept sau interes legitim, în lipsa căreia sancţiunea anulării nu poate fi aplicată.
În speţă, se constată că HG nr. 590/2007 este legală, fiind emisă în temeiul art. 108 din Constituţie şi HG nr. 837/1995 cu privire la criteriile de salarizare în valută şi celelalte drepturi în valută şi în lei a personalului trimis în misiune permanentă în străinătate, prin însuşirea proiectului iniţiat de Ministerul Transporturilor şi cu respectarea normelor de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative instituite prin Legea nr. 24/2000.
Astfel, potrivit pct. 5 al Notei la anexa nr. 2 a HG nr. 837/1995, funcţiile şi coeficienţii de ierarhizare, altele decât cele prevăzute în această anexă, specifice unor ministere, altor organe şi instituţii de specialitate ale administraţiei publice centrale, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, această atribuţie concretizându-se, pentru funcţia de reprezentant permanent al României în Consiliul Organizaţiei Aviaţiei Civile Internaţionale, prin adoptarea HG nr. 590/2007.
Concluzia primei instanţe cu privire la nesocotirea dispoziţiilor Legii nr. 109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social este greşită, întrucât obiectul acestei hotărâri nu poate fi încadrat în domeniile prevăzute în art. 5 lit. c) şi lit. f) al acestei legi.
Consiliul Economic şi Social este chemat să-şi dea avizul doar pentru actele normative cu aplicabilitate generală în domeniile prevăzute de art. 5 din Legea nr. 109/2007, or, prin hotărârea contestată s-au stabilit numai funcţia şi coeficientul de salarizare pentru determinarea salariului în valută a reprezentantului României în respectivul Consiliu, precum şi cheltuielile generate de alegerea României în această calitate, pentru o perioadă bine definită de 3 ani, respectiv 2007-2010.
Pe de altă parte, din prevederile art. 6 şi 7 ale Legii nr. 109/1997 coroborate cu cele ale art. 8 pct. 2, rezultă neîndoios că rolul acestui organism este doar unul consultativ, astfel că lipsa avizului prevăzut de art. 7 nu poate conduce la anularea actului, chiar dacă acesta ar viza domeniile expres arătate.
Cum anterior adoptării hotărârii contestate s-a obţinut acordul unităţilor de aviaţie civilă prevăzute în anexa acesteia, inclusiv al Autorităţii Aeronautice Civile Române, de a suporta cheltuielile în discuţie, este nejustificată şi reţinerea motivului de nelegalitate ce a vizat nesocotirea prevederilor Legii nr. 15/1990 care consacră principiul autonomiei economico-financiare al regiilor autonome, o eventuală încălcare a acestui principiu putând fi invocată, de altfel, doar de regia în cauză.
Sunt justificate, totodată, criticile din recurs circumscrise greşitei excluderi a Regiei Autonome Autoritatea Aeronautică Civilă Română din categoria unităţilor trimiţătoare, în condiţiile în care, potrivit art. 4 din HG nr. 367/2007, Ministerul Transporturilor exercită autoritatea de stat în acest domeniu fie direct, fie prin organisme tehnice specializate, instituţii publice subordonate, unităţi care funcţionează sub autoritatea sa, etc., cum este şi cazul acestei regii autonome, inclusă în anexa 2 lit. i) a respectivei hotărâri.
Pe de altă parte, raportat la obiectul hotărârii contestate, prin prisma actelor dosarului şi a normelor legale incidente, inclusiv a celor ce vizează raporturile de muncă şi reprezentarea membrilor sindicatului reclamant, nu se poate reţine existenţa unei vătămări produse acestuia într-un drept sau interes legitim, în sensul dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ, astfel că nici din această perspectivă aplicarea sancţiunii anulării ei nu era posibilă, nefiind îndeplinite condiţiile de admisibilitate a acţiunii impuse de art. 1 din Legea nr. 554/2004.
Reţinând, aşadar, incidenţa sub acest aspect a motivelor de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., cu caracter determinant în soluţionarea recursurilor declarat de pârâţi, în condiţiile în care prima instanţă a examinat cauza pe fondul său, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) şi alin. (3) C. proc. civ., a adoptat soluţia de admitere a acestora dispunând modificarea sentinţei atacate în sensul că a respins şi capătul de cerere privind anularea HG nr. 590/2007 modificată prin HG nr. 983/2007, ca fiind neîntemeiat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de reclamantul Sindicatul Liber al Salariaţilor din Autoritatea Aeronautică Română împotriva încheierii din 29 mai 2008 şi a sentinţei nr. 2004 din 30 iunie 2008, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Admite recursurile declarate de pârâţii Guvernul României şi Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii împotriva sentinţei nr. 2004 din 30 iunie 2008 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică, în parte, sentinţa atacată, în sensul că respinge capătul de cerere privind anularea HG nr. 590/2007, modificată prin HG nr. 983/2007, ca neînemeiată.
Menţine celelalte dispoziţii.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 februarie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 828/2009. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 833/2009. Contencios. Suspendare executare act... → |
|---|
