ICCJ. Decizia nr. 1085/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1085/2010
Dosar nr.704/35/2009
Şedinţa publică din 25 februarie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul excepţiei de nelegalitate şi procedura derulată în faţa primei instanţei
prin încheierea din data de 28 mai 2009 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia civilă mixtă, Curtea de Apel Oradea, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 6 din HG nr. 20/1996 astfel cum a fost modificată şi completată prin HG nr. 11/1997, faţă de dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 112/1995, invocată de reclamantul N.S., în contradictoriu cu pârâţii SCCTI Bihor, Consiliul Local Oradea, prin Administraţia Imobiliară Oradea şi Guvernul României.
În motivarea excepţiei de nelegalitate s-a arătat că, potrivit art. 6 din HG nr. 20/1996, astfel cum a fost modificată şi completată prin HG nr. 11/1997, "dreptul de a cumpăra apartamentele în care locuiesc, potrivit art. 9 din lege, îl au numai chiriaşii, care având un contract de închiriere valabil încheiat, ocupau apartamentele respective la data intrării în vigoare a legii". Menţionează că această dispoziţie nu a fost cuprinsă în forma iniţială a HG nr. 20/1996, fiind introdusă prin art. 6 din HG nr. 11/1997 care a modificat şi completat HG nr. 20/1996.
S-a mai arătat că, potrivit art. 9 din Legea nr. 112/1995 "chiriaşii titulari de contract ai apartamentelor ce nu se restituie în natura foştilor proprietari sau moştenitorilor acestora pot opta, după expirarea termenului prevăzut la art. 14, pentru cumpărarea acestor apartamente cu plata integrală sau în rate a preţului".
Dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 112/1995, nu fac niciun fel de distincţie între chiriaşii care aveau contract de închiriere încheiat înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 112/1995 şi chiriaşii care încheie contracte de închiriere ulterior acestei date. Aşadar, dispoziţiile art. 6 din HG nr. 20/1996 astfel cum a fost modificată şi completată prin HG nr. 11/1997, nu au suport legal.
La data de 29 iunie 2009, Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, iniţiatorul actului atacat, a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, solicitând instanţei respingerea excepţiei de nelegalitate, în principal, ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.
Prin întâmpinarea formulată, pârâtă A.I. Oradea a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată, având în vedere că prevederile art. 6 şi art. 12 din Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 112/1995, în condiţiile în care sunt în vigoare, nu au fost abrogate şi nici nu s-a constatat neconstituţionalitatea acestora, se impun a fi respectate.
Pârâtul Guvernul României, prin întâmpinarea formulată, a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate a HG nr. 20/1996, arătând că, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. Faţă de aceste dispoziţii, solicită a se observa că, HG nr. 20/1996, văzând şi obiectul reglementării în sfera nelimitată a beneficiarilor, nu are caracterul unui act administrativ unilateral cu caracter individual, ci caracter de act administrativ unilateral normativ care poate fi atacat în baza Legii nr. 554/2005 printr-o acţiune directă şi nu printr-o excepţie de nelegalitate.
Pe fondul cauzei arată că, prevederile HG nr. 20/1996 nu adaugă la lege, întrucât dispoziţiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 112/1995 au fost edificate ca urmare a unor nevoi sociale de apărare a drepturilor sociale ale chiriaşilor care locuiau în acele apartamente la momentul intrării în vigoare a legii.
Curtea de Apel Oradea, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 19 octombrie 2009, a admis în principiu cererea de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, în temeiul art. 52 C. proc. civ., apreciind că intervenientul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti are un interes, justificat în cauză prin aceea că a fost iniţiatorul actului atacat.
La data de 16 noiembrie 2009, pârâta A.I. Oradea a solicitat instanţei introducerea în cauză a Statului Român, reprezentat de Ministerul Economiei şi Finanţelor şi respingerea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 6 din HG nr. 20/1996.
În susţinerea cererii, arată că, raportat la situaţia de carte funciară a imobilului, în conformitate cu art. 12 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 213/1998, Statul Român este proprietarul imobilului, fiind necesară introducerea acestuia în cauză. Cererea a fost respinsă în şedinţa publică din data de 16 noiembrie 2009, având în vedere că Statul Român nu a fost parte în litigiul în care s-a invocat excepţia de nelegalitate, iar emitentul actului atacat este Guvernul României.
2. Hotărârea Curţii de Apel
Curtea de Apel Oradea, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 221/CA/2009 -PI, a respins excepţia admisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi a admis excepţia de nelegalitate invocată de reclamantul N.S., în contradictoriu cu pârâţii Sccti Bihor, Consiliul Local Oradea prin Administraţia Imobiliară Oradea şi Guvernul României, constatând nelegalitatea dispoziţiilor art. 6 din HG nr. 20/1996, modificată şi completată prin HG nr. 11/2007.
De asemenea, a respins cererea de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, aşa cum reiese din considerentele hotărârii, următoarele:
Referitor la admisibilitatea excepţiei de nelegalitate, instanţa a reţinut că excepţia de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege, iar pentru a fi admisibilă excepţia de nelegalitate, care constituie obiectul de reglementare al art. 4 din Legea nr. 554/2004, trebuie să privească un act administrativ, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, care se referă atât la actul cu caracter individual cât şi la actul cu caracter normativ.
În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate, instanţa a arătat că art. 9 din Legea nr. 112/1995 nu condiţionează vânzarea de existenţa unui contract de închiriere valabil încheiat la data intrării sale în vigoare, prevăzând doar posibilitatea chiriaşilor, titulari de contract ai apartamentelor ce nu se restituie în natură foştilor proprietari, de a opta pentru cumpărarea acestor apartamente.
A mai arătat prima instanţă că, în cazul în care legiuitorul ar fi dorit ca de dispoziţiile acestei legi să beneficieze doar o anumită categorie de chiriaşi, respectiv cei care aveau contract de închiriere valabil încheiat la data intrării în vigoare a actului normativ, excluzându-i deci pe chiriaşii ulteriori, ar fi prevăzut în mod expres aceasta.
Aşadar, se constată că dispoziţiile din Normele metodologice care au fost criticate în prezenta cauză adaugă la actul normativ în aplicarea cărora au fost emise, prevăzând, pentru chiriaşi, o condiţie suplimentară pentru a putea cumpăra apartamentele, aceea de a fi titularii unui contract de închiriere valabil încheiat la data intrării în vigoare a legii.
3. Recursurile declarate în cauză
împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Justiţiei, pentru motive pe care le-au încadrat în drept în prevederile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
3.1. Recurentul-pârât Guvernul României a criticat sentinţa sub două aspecte:
3.1.1. Hotărârea de Guvern atacată pe calea excepţiei de nelegalitate este un act administrativ-normativ care nu intră în obiectul de reglementare al art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că excepţia de nelegalitate trebuia respinsă ca inadmisibilă.
3.1.2. Hotărârea de Guvern nr. 20/1996 pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României şi al art. 28 din Legea nr. 112/1995 şi nu adaugă la lege, ci doar clarifică spiritul şi finalitatea acesteia, fiind în deplină concordanţă cu prevederile art. 9 alin. (1) din lege şi având scopul de a răspunde unor nevoi sociale de apărare a drepturilor sociale ale chiriaşilor care locuiau în apartamentele care nu se restituiau în natură foştilor proprietari.
3.2. Recurentul-intervenient Ministerul Justiţiei a susţinut, de asemenea, concordanţa dintre art. 6 din Normele metodologice aprobate prin HGnr. 20/1996, cu modificările ulterioare şi art. 9 alin. (1) din Legea nr. 112/1995, din interpretarea cărora rezultă că apartamentele vizate de actul normativ respectiv puteau fi cumpărate numai dacă erau îndeplinite următoarele condiţii:
- să fie vorba de imobile preluate de stat cu titlu;
- aceste imobile să nu fi fost restituite în natură foştilor proprietari sau moştenitorilor acestora;
- calitatea de chiriaş la momentul apariţiei acestei legi;
- expirarea unui termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a legii.
Recurentul-intervenient a făcut, totodată, referire la contextul istoric al reglementării problemei proprietăţii şi a arătat că tratamentul juridic diferenţiat instituit prin norma criticată are o motivare obiectivă şi rezonabilă.
În ceea ce priveşte Decizia de recurs în interesul Legii nr. 5/2008 pronunţată în interpretarea unor prevederi ale Legii nr. 85/1992 în cazul contractelor de închiriere încheiate după data intrării în vigoare a acelui act normativ, recurentul-intervenient a arătat că, spre deosebire de Legea nr. 85/1992 privind vânzarea de locuinţe şi spaţii cu altă destinaţie construite din fondurile statului şi ale unităţilor economice sau bugetare de stat, unde obligaţia de vânzare era una in rem, în cazul Legii nr. 112/1995, obligaţia este una in personam, derivată din calitatea de chiriaş la data apariţiei legii.
4. Apărările intimaţilor
4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-reclamant N.S. a răspuns criticilor formulate în cele două cereri de recurs, arătând, pe de o parte, că excepţia de nelegalitate este admisibilă, pentru că modificările aduse art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007 nu pot fi aplicate decât actelor administrative emise ulterior intrării în vigoare a acestei legi.
Pe de altă parte, cu privire la fondul cauzei, a arătat că dispoziţiile art. 6 din HG nr. 20/1996, astfel cum a fost modificată şi completată prin HG nr. 11/1997, nu au suport legal. În condiţiile în care legiuitorul nu a prevăzut expres, în Legea nr. 112/1995, nici un fel de distincţie între chiriaşii care aveau contract de închiriere valabil încheiat la data intrării în vigoare a legii şi chiriaşii ulteriori, hotărârea de guvern adaugă şi completează în mod nelegal dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 112/1995, act normativ cu forţa juridică superioară în aplicarea căruia a fost adoptată, şi încalcă principiul egalităţii de tratament în cadrul aceleiaşi categorii sociale, respectiv cea a chiriaşilor.
4.2. Intimata-pârâtă A.I. Oradea a depus şi ea la dosar o întâmpinare, prin care a solicitat admiterea recursurilor şi modificarea sentinţei în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate, arătând, în esenţă, că art. 6 din Normele metodologice dă expresie, în mod corespunzător, sensului voinţei exprimate de legiuitor în art. 9 din Legea nr. 112/1995.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., ţinând seama de toate susţinerile şi apărările părţilor, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
1. Argumentele relevante corespunzătoare motivelor de recurs
1.1. Asupra admisibilităţii excepţiei de nelegalitate
Natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a HG nr. 20/1996 nu atrage inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate în raport cu sfera de reglementare a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, critica formulată sub acest aspect fiind neîntemeiată.
Evoluţia în timp a actualei legi a contenciosului administrativ şi însăşi terminologia uzitată în textele ce reglementează excepţia de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepţiei de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenţei legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.
Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepţiei de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal şi abstract.
În fine, nu poate fi ignorată, în această privinţă, practica judiciară constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, care s-a pronunţat în mod repetat în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât şi ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.
Interpretând legea naţională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituţia României, într-un sens care să concorde prevederilor art. 6 parag. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, Înalta Curte reţine că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate şi previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-şi orienteze conduita în acord cu imperativele legii. De aceea, atunci când textul unei legi, aşa cum este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil de varii înţelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudenţă uniformă, care să asigure celor implicaţi în procedurile judiciare posibilitatea de a-şi regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile şi interesele legitime să nu fie atinse în substanţa lor (Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979).
1.2. Asupra fondului excepţiei de nelegalitate
Obiectul excepţiei de nelegalitate invocate de intimatul-reclamant constă în dispoziţia cuprinsă în art. 6 din HG nr. 20/1996 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 112/1995, modificată şi completată prin HG nr. 11/1997, potrivit căreia: "Dreptul de a cumpăra apartamentele în care locuiesc, potrivit art. 9 din lege, îl au numai chiriaşii care, având un contract de închiriere valabil încheiat, ocupau apartamentele respective la data intrării în vigoare a legii".
Curtea de Apel a considerat că această normă administrativă contravine prevederilor art. 9 din Legea nr. 112/1995, care stipulează.
„Chiriaşii titulari de contract ai apartamentelor ce nu se restituie în natură foştilor proprietari sau moştenitorilor acestora pot opta, după expirarea termenului prevăzut la art. 14, pentru cumpărarea acestor apartamente cu plata integrală sau în rate a preţului.
De prevederile alineatului precedent beneficiază şi chiriaşii care ocupă spaţii locative realizate prin extinderea spaţiului iniţial construit.
În cazul vânzării apartamentelor cu plata în rate, la încheierea contractului se va achita un avans de minimum 30% din preţul apartamentului. Ratele lunare pentru achitarea contravalorii apartamentului se vor eşalona pe o perioadă de maximum 15 ani, cu o dobândă reprezentând jumătate din dobânda de referinţă stabilită anual de Banca Naţională a României.
Tinerii căsătoriţi, în vârstă de până la 30 de ani, precum şi persoanele trecute de 60 de ani vor plăti un avans de 10%, iar plata în rate lunare se eşalonează pe o perioadă de maximum 20 de ani.
Comisionul cuvenit unităţilor specializate care evaluează şi vând apartamente este de 1% din valoarea acestora.
Fac excepţie de la prevederile alin. (1) chiriaşii titulari sau membrii familiei lor - soţ, soţie, copii minori - care au dobândit sau au înstrăinat o locuinţă proprietate personală după 1 ianuarie 1990, în localitatea de domiciliu.
Chiriaşii care nu dispun de posibilităţi materiale pentru a cumpăra apartamentul în care locuiesc pot să rămână în continuare în spaţiul locativ respectiv, plătind chiria stabilită prin lege.
Apartamentele dobândite în condiţiile alin. (1) nu pot fi înstrăinate 10 ani de la data cumpărării".
Este adevărat că textul legal menţionat nu condiţionează expres vânzarea apartamentelor de existenţa unui contract de închiriere valabil încheiat la data intrării în vigoare a Legii nr. 112/1995 dar, contrar interpretării date de prima instanţă, Înalta Curte constată că sensul voinţei legiuitorului poate fi decelat printr-o interpretare sistematică, logică şi istorico-teleologică a reglementării, care conduce la concluzia că dreptul chiriaşilor de a cumpăra locuinţele pe care le ocupau a fost statuat ca o măsură de protecţie socială, în considerarea calităţii acestora de părţi ale unor contracte valabil încheiate. Această interpretare se impune în contextul în care Legea nr. 112/1995 era primul act normativ prin care se oferea o reparaţie foştilor proprietari ai imobilelor preluate de stat în perioada 1945 – 1989 şi în care legiuitorul a căutat să asigure, în maniera pe care a considerat-o adecvată în acel moment, un echilibru între drepturile proprietarilor deposedaţi abuziv, drepturile şi interesele legitime ale chiriaşilor şi interesul public al statului ca titular al fondului locativ de care dispunea, excluzând ideea existenţei unei diferenţe de tratament nejustificate între persoanele care se încadrează în ipoteza art. 6 din Norme şi persoanele care aveau să dobândească ulterior calitatea de chiriaşi.
Între situaţia juridică supusă analizei în Decizia de recurs în interesul legii nr. 5/2008, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie,SECŢIILE UNITEau stabilit că dispoziţiile Legii nr. 85/1992 sunt aplicabile şi în cazul contractelor de închiriere încheiate după intrarea în vigoare a acelui act normativ şi chestiunea de drept ce face obiectul prezentei judecăţi nu poate fi făcută o analogie pentru că obiectul de reglementare şi raţiunile avute în vedere la adoptarea Legii nr. 82/1992 au fost diferite, vizând exercitarea dreptului de dispoziţie unor imobile construite din fondurile statului sau din fondurile unităţilor de stat, bugetare sau economice şi instituind obligaţii in rem.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele menţionate, Înalta Curte va admite recursurile formulate în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi potrivit art. 312 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., va modifica sentinţa în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate şi a admiterii cererii de intervenţie accesorie formulate de Ministerul Justiţiei în sprijinul poziţiei procesuale a emitentului actului administrativ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 221/CA/2009 P.I. din 16 noiembrie 2009 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 6 din HG nr. 20/1996, modificată şi completată prin HGnr. 11/2007, invocată de reclamantul N.S., ca nefondată.
Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Justiţiei în favoarea pârâtului Guvernul României.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 februarie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1076/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 1086/2010. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
