ICCJ. Decizia nr. 1887/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1887/2010
Dosar nr. 7125/2/2009
Ședința publică din 15 aprilie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la 23 iulie 2009, reclamanţii C.L., R.M.G., T.I., I.R., R.M., A.V., J.D.E., A.C.S., D.V., G.L. şi B.N., au chemat în judecată pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, solicitând suspendarea executării actului administrativ emis de pârât din 3 iulie 2007.
În motivarea cererii, întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamanţii au arătat că prin acest act administrativ s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra şi pentru viitor.
Reclamanţii au apreciat că prin plata acestui spor în lunile anterioare, acesta a devenit un drept salarial asupra căruia ministrul nu mai poate dispune, iar actul administrativ încalcă dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţie, art. 164 C. muncii, art. 8 alin. (1) din Convenţia organizaţiei internaţionale a muncii privind protecţia salariatului nr. 95/1949.
C.E.D.O. s-a pronunţat în mod constant în sensul că neplata drepturilor salariale constituie o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.
Reclamanţii au mai susţinut că schimbarea modalităţii de plată a salariului eşalonat, fără acordul lor contravine principiilor reglementate de art. 161 alin. (1) C. muncii.
Pârâtul a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii întrucât adresa a cărei revocare se solicită nu constituie un act administrativ, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem. Fiind o simplă operaţiune de încunoştinţare realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui act normativ nou. O.U.G. nr. 71/2009 şi nu o manifestare de voinţă unilaterală a unităţii emitente, nu poate face obiectul unei cereri de anulare sau de suspendare întemeiată pe dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.
S-a mai invocat faptul că efectele acestei adrese au fost suspendate de Curtea de Apel Cluj în Dosarul nr. 1313/33/2009 şi de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 6182/2/2009, astfel încât acţiunea este lipsit de interes.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 4042 din 19 noiembrie 2009 a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia lipsei de interes.
A admis cererea de suspendare formulată de C.L., R.M.G., T.I., I.R., R.M., A.V., J.D.E, A.C.S., D.V., G.L. şi B.N. în contradictoriu cu Ministerul Justiţiei.
A dispus suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de pârât până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a hotărî astfel, această instanţă a reţinut următoarele considerente:
I. În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii, prima instanţă a reţinut că este neîntemeiată întrucât adresa din 3 iulie 2009 prin care pârâtul aduce la cunoştinţa ordonatorilor secundari şi terţiari de credite că la data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, nu este o simplă operaţiune tehnico - materială de încunoştinţare a ordonatorilor de credite, ci un act emis în regim de putere publică ce modifică raporturile juridice stabilite între pârât şi personalul bugetar reprezentat de judecători şi personalul auxiliar de specialitate din instanţele judecătoreşti, în sensul diminuării drepturilor salariale cuvenite acestora.
II. Excepţia lipsi de interes este de asemenea neîntemeiată, având în vedere că interesul ca şi condiţie de exerciţiu a acţiunii civile reprezintă folosul practic urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea civilă, în speţă, obţinerea sumelor reprezentând sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică.
III. Pe fondul cauzei, cererea de suspendare a executării adresei din 3 iulie 2009 este întemeiată, a reţinut prima instanţă ca fiind îndeplinite cumulativ cele două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/ 2004.
Cazul bine justificat se referă la existenţa unei puternice îndoieli asupra legalităţii actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată având în vedere prezumţia de legalitate şi veridicitate de care se bucură actul administrativ.
Prin adresa din 3 iulie 2009 emisă de pârât s-a dispus ca începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate de calcul se va păstra şi pentru viitor, plata acestui spor urmând să se efectueze conform eşalonării prevederilor O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executării având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sistemul bugetar.
Curtea a reţinut că reprezintă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ contestat împrejurarea că acesta retroactivează, el având incidenţă asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor pentru luna iunie 2009, deşi este emis la data de 3 iulie 2009.
Fără a constitui o antepronunţare a fondului cauzei, asupra legalităţii actului administrativ contestat, Curtea a reţinut că O.U.G. nr. 71/2009 se referă la plata eşalonată a drepturilor salariale restante, această restanţă fiind cuantificată, putându-se determina un termen pentru achitarea acestora.
Plata eşalonată nu poate viza salariile care ar fi plătite în prezent şi în viitor fără sporul de 50%, întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor restante şi nu ar mai putea fi cuantificate şi achitate.
Aparenţa de nelegalitate a actului administrativ contestat rezultă şi din faptul că s-a dispus restrângerea exerciţiului unor drepturi de natură salarială printr-un act administrativ şi nu prin lege, contrar art. 53 din Constituţia României, iar această împrejurare constituie un caz bine justificat în accepţiunea art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.
Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Justiţiei a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinţei:
- instanţa de fond în mod greşit a dispus suspendarea adresei din 3 iulie 2009, fără să constate lipsa de interes a acţiunii reclamanţilor, având în vedere că efectele acestei adrese au fost suspendate de Curtea de Apel Cluj în Dosarul nr. 1313/33/2009 la data de 9 iulie 2009 şi de Curtea de Apel Bucureşti în Dosarul cu nr. 6182/2/2009 la data de 7 iulie 2009 şi, prin urmare, adresa respectivă nu mai produce efecte juridice, astfel încât ar trebui admisă excepţia lipsei de interes şi respinsă cererea reclamanţilor ca lipsită de interes;
- adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002.
- în cauză nu este întrunită condiţia cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparenţă de nelegalitate a acestui act şi nici condiţia pagubei iminente, întrucât reclamanţii nu au fost lezaţi în drepturile salariale ce li se cuvin.
Recurentul mai susţine că nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaţilor reclamanţi, care sunt şi au fost calculate în conformitate cu O.U.G. nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătoreşti, care va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci potrivit eşalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009.
Astfel, având în vedere că plata titlurilor executorii s-a realizat şi se realizează exclusiv în conformitate cu legea, plăţile urmând a se efectua eşalonat şi avându-se în vedere şi indexarea sumelor cu I.P.C. nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul intimaţilor - reclamanţi.
Recurentul mai invocă Decizia nr. 838/2009 a Curţii Constituţionale prin care s-a constatat existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească, pe de o parte şi Parlamentul României şi Guvernul României, pe de altă parte, solicitând instanţei de recurs să constate că după pronunţarea deciziei Curţii Constituţionale, instanţele nu mai pot aplica cele statuate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008, întrucât o asemenea conduită nu face decât să ignore dispoziţiile imperative ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 şi să perpetueze încălcarea Constituţiei în ciuda celor constatate expres de Curtea Constituţională.
Analizând sentinţa atacată în raport de motivul de recurs formulat, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În cauza de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între judecători şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum susţine în mod eronat recurentul.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal - juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În cauza de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa dezvoltată de instanţele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie arătat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
De asemenea, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
În altă ordine de idei, o altă aparenţă de nelegalitate o constituie încălcarea dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor şi procurorilor se stabileşte prin lege specială.
Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar, şi această condiţie legală este îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistraţi şi stat.
În ceea ce priveşte invocarea Deciziei nr. 838/2009 a Curţii Constituţionale, Înalta Curte constată că decizia a fost pronunţată în soluţionarea conflictului juridic de natură constituţională şi nu poate produce niciun efect cu privire la valabilitatea deciziilor deja pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în exercitarea atribuţiei consacrate de art. 329 C. proc. civ.
De altfel, Curtea Constituţională a statuat şi cu alte ocazii că, potrivit competenţelor sale, care sunt expres şi limitativ prevăzute de art. 146 din Constituţie şi de Legea nr. 47/1992, aceasta asigură, pe calea controlului de constituţionalitate, supremaţia Constituţiei în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să cenzureze legalitatea unor hotărâri judecătoreşti sau să constate că acestea sunt lipsite de efecte juridice (Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 784 din 24 noiembrie 2008).
Pe cale de consecinţă, efectele deciziei Curţii Constituţionale nu pot viza decât actele, acţiunile, inacţiunile sau operaţiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autorităţile publice implicate în conflictul juridic de natură constituţională.
În cauza de faţă, nu sunt incidente dispoziţiile Deciziei Curţii Constituţionale nr. 838/2009, instanţa de fond fiind investită cu soluţionarea unei cereri de suspendare a unui act administrativ.
Înalta Curte constată că excepţia lipsei de interes invocată de recurentul-pârât este neîntemeiată şi nu poate fi primită.
Chiar dacă actul administrativ a fost suspendat în alte cauze, această situaţie nu poate conduce la ideea că reclamanţii nu mai au interes, având în vedere faptul că aceştia nu au avut nicio calitate în pricinile respective.
Or, activitatea judiciară nu poate fi iniţiată şi întreţinută fără justificarea unui interes legitim încălcat.
Literatura de specialitate şi practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să fie îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acţiunii ci şi pe tot parcursul soluţionării unei cauze.
Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral pe care îl urmăreşte cel ce investeşte o instanţă de judecată cu o cerere, acesta trebuind a fi legitim, personal, născut şi actual.
Astfel fiind, Înalta Curte va respinge această excepţie având în vedere cele reţinute.
Pentru considerentele arătate şi în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 4042 din 19 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 aprilie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1886/2010. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 1892/2010. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
