ICCJ. Decizia nr. 2359/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2359/2010
Dosar nr. 1222/1/2010
Şedinţa publică din 6 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel reclamantul B.E. a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Guvernul României, anularea OUG nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, publicată în M.Of., Partea I nr. 264 din 22 aprilie 2009.
- anularea Ordinului - nr. 444 din 23 aprilie 2009 emis de ministrul Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale.
- obligarea pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale la reintegrarea reclamantului în funcţia publică deţinută anterior, respectiv inspector şef Inspectoratul Teritorial de Muncă Constanţa.
- obligarea pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale la plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcţia deţinută.
- obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.
În temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, solicită să se dispună suspendarea executării ordinului contestat până la soluţionarea cauzei pe fond prin hotărâre irevocabilă.
Ulterior, cererea a fost precizată de reclamant în sensul că acesta a solicitat anularea Ordinului nr. 444 din 23 aprilie 2009, obligarea pârâtului Ministerul Muncii, Familiei Şi Protecţiei Sociale la reintegrarea sa în funcţia publică deţinută anterior, respectiv inspector şef Inspectoratul Teritorial de Muncă Constanţa, şi obligarea aceluiaşi pârât la plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcţia deţinută, cu cheltuieli de judecată. Reclamantul a precizat că îşi menţine cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 444/2009 până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.
Pe rolul aceleiaşi instanţe sub nr. 932/36 din 08 iulie 2009, reclamantul a mai formulat o acţiune, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei Şi Protecţiei Sociale, solicitând anularea Ordinului nr. 444 din 23 aprilie 2009 emis de ministrul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale; obligarea pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale la reintegrarea reclamantului în funcţia publică deţinută anterior, respectiv inspector şef Inspectoratul Teritorial de Muncă Constanţa, şi la plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcţia deţinută;cu cheltuieli de judecată.
Prin încheierea de şedinţă din 21 octombrie 2009 instanţa, constatând incidente dispoziţiile art. 164 C. proc. civ., a dispus conexarea celor două cauze.
Prin sentinţa civilă nr. 574/CA din 18 noiembrie 2009, Curtea de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea precizată formulată de B.E. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, a dispus anularea Ordinului nr. 444 din 23 aprilie 2009 emis de pârât, pe care l-a obligat la reintegrarea reclamantului în funcţia publică deţinută anterior emiterii ordinului nelegal, cu plata către acesta a unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate şi recalculate, precum şi cu celelalte drepturi salariale cuvenite în funcţia publică deţinută anterior emiterii Ordinului nr. 444 din 23 aprilie 2009, calculate de la emiterea actului contestat până la reintegrarea efectivă. Prin aceeaşi sentinţă, curtea de apel a respins , ca nefondată, excepţia inadmisibilităţii acţiunii dedusă din lipsa plângerii prealabile, a admis excepţia lipsei calităţii procesual pasive a Guvernului României, şi a respins în consecinţă, cererea reclamantului în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Cererea de suspendare a ordinului nr. 444/2009 a fost soluţionată prin încheierea de şedinţă din 15 iulie 2009, fiind dispusă suspendarea până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii de fond.
Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Constanţa a reţinut, în esenţă, următoarele:
In ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, deduse din nerespectarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanţa a constatat că se impune respingerea acesteia ca nefondată, reţinând că din piesele dosarului rezultă că reclamantul formulat plângere prealabilă la organul emitent al actului administrativ contestat la data de 22 mai 2009.
In ceea de priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, invocată de pârât în întâmpinarea depusă la dosar, instanţa a reţinut că excepţia este întemeiată, raportul juridic al cauzei, după precizările depuse de reclamant, fiind cel existent între contestatorul actului administrativ a cărui nelegalitate se invocă şi emitentul respectivului act.
Asupra fondului cauzei, s-a reţinut că prin Ordinul nr. 444 din 23 aprilie 2009 emis de ministrul muncii, familiei şi protecţiei sociale s-a dispus, în temeiul art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, desfiinţarea funcţiei publice de conducere de inspector şef al Inspectoratului teritorial de muncă. De asemenea, urmare a aplicării prevederilor art. 1 din ordin, s-a dispus, potrivit prevederilor art. 97 lit. c) şi art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, încetarea raportului de serviciu al reclamantului prin eliberarea din funcţia publică de conducere de inspector şef-inspector de muncă clasa I grad profesional superior, treapta de salarizare 1 la Inspectoratul teritorial de Muncă Constanţa, la data expirării termenului de preaviz de 30 de zile calendaristice acordat prin acelaşi ordin.
Curtea a constatat că ordinul atacat reprezintă un act administrativ dat în aplicarea OUG nr. 37/2009, a cărei legi de aprobare a fost constatată ca fiind neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, a Curţii Constituţionale, publicată în M.Of. nr. 758 din 6 noiembrie 2009.
Faţă de soluţia dată de instanţa constituţională, Curtea de Apel Constanţa a constatat că devin incidente disp. art. 18 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 că toate efectele, respectiv toate actele juridice emise în baza ordonanţei de urgenţă sunt lovite de nulitate, fiind date în baza unui act normativ care încalcă în mod flagrant legea fundamentală.
Prin urmare, instanţa a concluzionat în sensul că neconstituţionalitatea OUG nr. 37/2009, determinată de necompetenţa materială a Guvernului de a interveni în domeniul de reglementare al unor instituţii fundamentale ale statului, atrage deopotrivă nelegalitatea actului administrativ în discuţie, atât sub aspectul măsurii ce vizează desfiinţarea funcţiei publice de conducere cât şi al celei privind încetarea raportului de serviciu al reclamantului şi eliberarea sa din funcţie.
Totodată, având în vedere că viciul de neconstituţionalitate al unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit nici măcar prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective, instanţa a considerat că un astfel de viciu nu poate fi acoperit prin dispoziţiile unei alte ordonanţe de urgenţă date în aceleaşi condiţii, astfel încât, dispoziţiile art. IV alin. (1) din OUG nr. 105/2009 nu pot valida efectele juridice produse prin aplicarea OUG nr. 37/2009, ele neputând paraliza acţiunea reclamantului ce vizează, odată cu anularea actului administrativ, şi repunerea sa în situaţia anterioară, respectiv reintegrarea în funcţia avută.
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, a declarat recurs pârâta.
În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a susţinut, în esenţă, faptul că în mod eronat instanţa a admis acţiunea reclamantei pentru motivul că Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 afectează atât valabilitatea OUG nr. 37/2009, cât şi a actelor emise în temeiul acestui act normativ.
A mai susţinut recurentul, că instanţa de fond trebuia să constate că, prin Ordinul nr. 444 din 23 aprilie 2009, emis de ministrul muncii, familiei şi protecţiei sociale, au fost executate prevederile imperative ale OUG nr. 37/2009 precum şi faptul că, potrivit art. IV alin. (1) din OUG nr. 105/2009 funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, precum şi adjuncţii acestuia, sunt şi rămân desfiinţate.
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.
Astfel, prin Ordinul nr. 444din 23 aprilie 2009 emis de către ministrul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, intimatul-reclamant B.E., după un preaviz de 30 de zile, a fost eliberat din funcţia publică de inspector şef al Inspectoratului Teritorial de Muncă Constanţa.
Măsura desfiinţării postului de director executiv, dispusă prin ordinul menţionat, a fost întemeiată în drept de către autoritatea emitentă, pe dispoziţiile art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice locale, potrivit cărora:
„(1) Funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanţă de urgenţă, care face parte integrantă din aceasta, precum şi adjuncţii acestuia, se desfiinţează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă."
„(11) începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, funcţionarilor publici şi personalului încadrat în regim contractual, care ocupă posturi dintre cele prevăzute la alin. (1) li se vor aplica în mod corespunzător dispoziţiile legale cu privire la încetarea raporturilor de serviciu, respectiv a raporturilor de muncă prevăzute în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv în Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, cu modificările şi completările ulterioare".
De asemenea, este de necontestat că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146 lit. a) din Constituţie, a constatat că Legea pentru aprobarea OUG nr. 37/2009 este neconstituţională, ca urmare a faptului că această ordonanţă de urgenţă este lovită de un viciu de neconstituţionalitate, fiind adoptată de Guvern cu încălcarea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora „Ordonanţele de urgenţă (...) nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului (...)".
Or, a argumentat Curtea Constituţională, prin OUG nr. 37/2009 au fost eliminate din categoria funcţionarilor publici de conducere funcţiile de director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Potrivit Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, la adoptarea OUG nr. 37/2009 au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituţie, regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate şi statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Totodată, este de reţinut faptul că OUG nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. XIV din OUG nr. 105/2009, publicată în M.Of. nr. 668 din 6 octombrie 2009, care, la rândul său, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1629 din 3 decembrie 2009, a fost declarată neconstituţională în privinţa dispoziţiilor art. I pct. 1-5 şi 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa 1, cu motivarea că acestea conţin aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele ce au constituit obiectul OUG nr. 37/2009, în privinţa neconstituţionalităţii căreia Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 1257/2009.
În plus, Curtea Constituţională a reţinut şi faptul că Guvernul, prin adoptarea OUG nr. 105/2009, a încălcat şi dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora deciziile sale sunt general obligatorii.
Pe de altă parte, în cazul actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituţia României, s-a creat un cadru juridic special.
Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din Ordonanţe, poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează în alin. (4) situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
In litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul-intimat a solicitat anularea deciziei de eliberare din funcţie, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se iniţial şi neconstituţionalitatea ordonanţei care a stat la baza adoptării actului administrativ.
Aşa cum s-a subliniat anterior, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 şi Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a OUG nr. 37/2009 şi implicit această ordonanţă, precum şi OUG nr. 105/2009.
In consecinţă în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004 efectele acestor decizii se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza OUG nr. 37/2009.
In acest context, eliberarea reclamantului dintr-o funcţie publică în alte situaţii decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 şi art. 20 din Constituţia României.
Faţă de aspectele arătate, Înalta Curte reţine că întemeiat şi legal a apreciat instanţa de fond că actul administrativ atacat este nelegal, fiind emis în temeiul unei ordonanţe de urgenţă în privinţa căreia Curtea Constituţională a statuat că este neconstituţională, acesta fiind, drept urmare, afectat de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei.
Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate susţinerile din recurs, referitoare la faptul că legalitatea deciziei contestate este validată de faptul că actul a fost emis în executarea prevederilor imperative ale art. III alin. (1) şi alin. (11) din OUG nr. 37/2009, întrucât legalitatea actului este afectată tocmai de viciul de neconstituţionalitate al prevederilor în temeiul şi în executarea cărora a fost emis.
Pentru argumentele anterior arătate, nu pot fi primite susţinerile din recurs referitoare la abrogarea OUG nr. 37/2009, cele referitoare la faptul că prin art. IV alin. (1) din OUG nr. 105/2009 s-a prevăzut că sunt şi rămân desfiinţate funcţiile de genul celei din care a fost eliberat reclamantul.
Faţă de aceste susţineri, Înalta Curte reţine că desfiinţarea funcţiei publice deţinute de reclamant prin cele două ordonanţe este lipsită de efecte juridice, din moment ce aceste reglementări au fost declarate neconstituţionale, revenindu-se astfel la forma şi structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică şi ale cărei dispoziţii sunt de natură să asigure stabilitatea funcţiei publice, ca element al securităţii sociale.
Admiterea opiniei contrare, a recurentei, ar echivala cu lipsirea de orice finalitate a procedurii de exercitare a controlului de constituţionalitate reglementată prin Legea nr. 47/1992.
Pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, împotriva sentinţei civile nr. 574/CA din 18 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 mai 2010
| ← ICCJ. Decizia nr. 231/2010. Contencios. Anulare act de control... | ICCJ. Decizia nr. 2367/2010. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
