ICCJ. Decizia nr. 2367/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2367/2010
Dosar nr. 6315/2/2009
Şedinţa publică din 6 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanţii A.L., ş.a., au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, solicitând ca prin sentinţa ce se va pronunţa, în temeiul dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să se dispună suspendarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă de pârât, până la pronunţarea instanţei de fond.
In motivarea cererilor s-a arătat că prin adresa 76602 din 03 iulie 2009 s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără includerea sporului de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând să se păstreze şi pentru viitor. în acest mod, se procedează la o reducere a salariului, fapt ce contravine pe de o parte, art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 şi este de natură să înfrângă dispoziţii cuprinse în hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.
Prin sentinţa civilă nr. 4096 din 24 noiembrie 2009, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanţi şi a suspendat executarea actului administrativ emis de pârât sub nr. 76.602 din 03 iulie 2009 până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut în esenţă, următoarele:
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, prin întâmpinare, curtea de apel a apreciat-o ca fiind neîntemeiată, reţinând că adresa a cărei suspendare s-a solicitat este un act producător de efecte juridice, întrucât în baza acestei adrese s-a procedat la plata unei indemnizaţii diminuate.
Această concluzie a fost argumentată de instanţă şi prin faptul că dacă adresa ar fi fost lipsită de efecte juridice, reclamanţii ar fi încasat indemnizaţia împreună cu sporul de 50% în baza unor acte administrative anterioare ale pârâtului.
Asupra cererii de suspendare, curtea de apel a reţinut că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condiţiile art. 1, a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ.
Instanţa de fond a constatat că prin adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă de pârâtul MJLC, s-a dispus ca "începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009, se vor achita fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate de calcul se va păstra şi pentru viitor, plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Curtea a constatat că, în speţă, ambele condiţii necesare pentru suspendarea actului atacat sunt îndeplinite.
Pe de o parte, instanţa a constatat că la o primă analiză, actul atacat intră în contradicţie cu dispoziţii din hotărâri judecătoreşti, iar pe de altă parte, actul atacat pare a fi în conflict cu dispoziţiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, operându-se o diminuare a drepturilor salariale ale magistraţilor.
Instanţa de fond a mai reţinut că în susţinerea actului se invocă dispoziţiile OUG nr. 71/2009, însă dispoziţiile acestei ordonanţe nu pot fi interpretate în sensul că s-ar referi la suspendarea plăţii unor drepturi viitoare, ci prin această ordonanţă s-a reglementat procedura de plată a unor drepturi restante stabilite prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, iar dacă pentru plata acestor drepturi restante se poate concepe o procedură de eşalonare, în considerarea efectelor plăţii sumelor acumulate în timp asupra bugetului de stat, nimic nu îndreptăţeşte Guvernul să acumuleze noi restanţe prin amânarea plăţii drepturilor curente.
In ceea ce priveşte paguba iminentă, instanţa a reţinut că actul atacat are consecinţe patrimoniale negative asupra reclamanţilor, producându-se lună de lună, o diminuare a drepturilor salariale ale acestora.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, devenit în prezent Ministerul Justiţiei, criticând sentinţa pronunţată ca netemeinică şi nelegală.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinţei:
S-a precizat că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002.
Recurentul a arătat că este deplin aplicabilă OUG nr. 71/2009 cu privire la plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică, precizând că în momentul de faţă sporul arătat nu există reglementat în nici un act normativ în vigoare
Recurentul a apreciat că instanţa de fond a realizat un raţionament eronat şi a arătat că OUG nr. 71/2009 este pe deplin aplicabilă cazului de faţă, întrucât la momentul emiterii adresei atacate, sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică nu era reglementat de nici un act normativ în vigoare, ci era acordat numai în temeiul unor hotărâri judecătoreşti.
Recurentul a precizat că instanţa de fond a pornit de la o premisă greşită în sensul că sporul solicitat face parte din salariu şi reprezintă o componentă a acestuia, fără să fie analizat modul în care acest spor a început să fie plătit în cursul anului 2009. De asemenea, recurentul a arătat că argumentaţia instanţei de fond se bazează pe dispoziţii ale Legii nr. 303/2004 şi Ordinul MJ nr. 768/C/2009, în condiţiile în care aceste acte nu se aplică reclamanţilor, care au calitatea de grefieri.
A concluzionat în sensul neîntrunirii condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea actului, astfel că a arătat că în mod greşit instanţa a admis cererea de suspendare.
Înalta Curte de Casaţie si Justiţie analizând motivele invocate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză, va respinge recursul declarat pentru considerentele ce urmează:
Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond).
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din dispoziţia legală arătată rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
In cauza de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.
In mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între grefieri, personal auxiliar şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
In plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a OUG nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate susţine că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, cum consideră în mod eronat recurentul.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţean şi stat).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
In cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
In speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
In acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
In jurisprudenţa dezvoltată de instanţele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie arătat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
In cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
În raport de dispoziţiile normative referitoare la stabilirea salariului reclamanţilor, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
In concepţia instanţei de control judiciar, şi această condiţie legală este îndeplinită în cauză, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre reclamanţi şi stat.
Critica recurentului cu privire la neanalizarea istoricului acestui spor nu poate fi primită de Înalta Curte, întrucât excede obiectului-acţiunii deduse judecăţii.
Pentru aceste considerente, văzând că nu sunt motive de modificare sau casare a sentinţei atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei, împotriva sentinţei civile nr. 3318 din 16 octombrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2359/2010. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 2368/2010. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
