ICCJ. Decizia nr. 2369/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2369/2010
Dosar nr. 6836/2/2009
Şedinţa publică din 6 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele.
Prin acţiunea formulată, reclamanţii D.I., D.M., B.M., C.M., F.S. şi HG, judecători în cadrul Judecătoriei Râmnicu Sărat, au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, solicitând ca prin sentinţa ce se va pronunţa, în temeiul dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să se dispună suspendarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă de pârât, până la pronunţarea instanţei de fond.
În motivarea cererilor s-a arătat ca prin adresa 76602 din 03 iulie 2009 s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără includerea sporului de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând să se păstreze şi pentru viitor. în acest mod, se modifică un raport juridic existent între judecători pe de o parte, şi Ministerul Justiţiei, pe de altă parte, fiind afectate în mod direct drepturile salariale, fapt ce contravine dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, dar şi Protocolului 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Prin sentinţa civilă nr. 4219 din 2 decembrie 2009 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanţi şi a suspendat executarea actului administrativ emis de pârât sub nr. 76.602 din 03 iulie 2009 până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut în esenţă, următoarele:
Instanţa de fond a constatat că prin adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă de pârâtul MJLC, s-a dispus ca "începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009, se vor achita fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate de calcul se va păstra şi pentru viitor, plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Curtea a apreciat că adresa a cărei suspendare s-a solicitat reprezintă un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, având în vedere faptul că aceasta a fost emisă de autoritatea pârâtă în regim de putere publică, producând efecte juridice în ceea ce priveşte drepturile salariale cuvenite reclamanţilor, în sensul diminuării acestora.
Curtea a constatat că reprezintă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ contestat împrejurarea că acesta retroactivează, el având incidenţă asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor pentru luna iunie 2009, deşi este emis la data de 03 iulie 2009.
De asemenea, s-a reţinut că prin sentinţa civilă nr. 1750 din 24 aprilie 2009, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. 3417/2/2009, irevocabilă prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3530 din 24 iunie 2009, a fost suspendată executarea ordinelor nr. 1163/C din 09 aprilie 2009 şi nr. 1165/C din 09 aprilie 2009, emise de pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, cu consecinţa rămânerii în vigoare a ordinului nr. 768/C din 04 martie 2009 emis de pârât în aplicarea art. 47 din Legea 50/1996, astfel cum a fost interpretat conform Deciziei secţiilor unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 21/2008.
Întrucât ordinul nr. 768/C din 04 martie 2009 nu are în vedere executarea unor titluri executorii, respectiv a unor hotărâri judecătoreşti, ci are în vedere aplicarea dispoziţiilor instituite de art. 47 din Legea nr. 50/1996, dispoziţii care nu au fost modificate sau suspendate, iar OUG nr. 71/2009 priveşte plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, invocarea acestui act normativ în motivarea adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009 reprezintă un caz bine justificat.
Instanţa de fond a mai reţinut că OUG nr. 71/2009 se referă la plata eşalonată a drepturilor salariale restante, această restanţă fiind cuantificată şi astfel se poate determina un termen pentru achitarea acesteia. Plata eşalonată nu poate să privească salariile care ar fi plătite în prezent şi în viitor fără sporul de 50%, întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor restante şi nu ar mai putea fi cuantificate şi achitate, iar prin adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009 drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizaţia brută lunară, au fost diminuate retroactiv şi prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanţilor, care aveau o speranţă legitimă în ceea ce priveşte valoarea patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activităţii în luna iunie 2009.
Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinţei:
- instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că nu s-a îndeplinit procedura prealabilă administrativă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, astfel încât se impune admiterea excepţiei inadmisibilităţii cererii.
- adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002.
- în cauză nu este întrunită condiţia pagubei iminente, întrucât reclamanţii nu au fost lezaţi în drepturile salariale ce li se cuvin, în cauză nefiind vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaţilor reclamanţi, care sunt şi au fost calculate în conformitate cu OUG nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătoreşti care va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci potrivit eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009.
Astfel, având în vedere că plata titlurilor executorii s-a realizat şi se realizează exclusiv în conformitate cu legea, plăţile urmând a se efectua eşalonat şi avându-se în vedere şi indexarea sumelor cu IPC nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul reclamanţilor.
Recurentul mai invocă Decizia nr. 838/2009 a Curţii Constituţionale prin care s-a constatat existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească, pe de o parte şi Parlamentul României şi Guvernul României, pe de altă parte, solicitând instanţei de recurs să constate că după pronunţarea deciziei Curţii Constituţionale, instanţele nu mai pot aplica cele statuate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 21 din 13 martie 2008 întrucât o asemenea conduită nu face decât să ignore dispoziţiile imperative ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 şi să perpetueze încălcarea Constituţiei în ciuda celor constatate expres de Curtea Constituţională.
- o altă critică a recurentului priveşte nedovedirea de către reclamanţi a existenţei cazului bine justificat, în definiţia dată acestui concept juridic de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.
În susţinerea acestui motiv de nelegalitate, recurentul a susţinut că OUG nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, este un normativ în vigoare, adoptat în conformitate cu legea şi Constituţia, care se bucură de prezumţia de legalitate, şi care trebuie respectat ca atare, atât de justiţiabili, cât şi de instanţele de judecată.
Mai susţine că problema efectelor retroactive ale adresei MJLC nu poate fi abordată decât în strictă legătură cu efectele OUG nr. 71/2009, această ordonanţă intrând în vigoare la data de 18 iunie 2009, data publicării ei în Monitorul Oficial, aceasta fiind şi data de la care această ordonanţă şi-a produs efectele.
Recurentul arată că adresa MJLC, ce face obiectul prezentei acţiuni, emisă ulterior intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, spre informarea ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, nu se poate pune problema retroactivităţii, în primul rând pentru că adresa nu produce nici un efect în afara celui de informare a destinatarilor săi, şi în secundar, pentru că se referă la efectele OUG nr. 71/2009, care nu retroactivează.
- ultima critică adusă de recurentul-pârât sentinţei atacate, priveşte omisiunea instanţei de fond de a analiza excepţia lipsei de interes a acţiunii reclamanţilor, având în vedere că efectele adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 a MJCL au fost suspendate de Curtea de Apel Cluj în dosarul nr. 1313/33/2009, la data de 9 iulie 2009 şi de Curtea de Apel Bucureşti, în dosarul cu numărul 6182/2/2009 la data de 7 iulie 2009, şi prin urmare, adresa respectivă nu mai produce efecte juridice, cel puţin până la soluţionarea acţiunii în anulare a acestei adrese.
Analizând sentinţa atacată în raport de motivul de recurs formulat, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Critica recurentului în ceea ce priveşte neîndeplinirea de către intimaţii-reclamanţi a procedurii administrative prealabile este nefondată în raport cu împrejurarea că la dosarul de fond a cauzei, se află depusă, la fila 39, dovada îndeplinirii acestei condiţii imperative de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, prevăzută de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.
În ceea ce priveşte caracterul adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, Înalta Curte constată următoarele:
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În cauza de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între reclamanţi şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a OUG nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum susţine în mod eronat recurentul.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
In sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
In cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
In cauza de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul s-a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa dezvoltată de instanţele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie arătat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
De asemenea, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
In altă ordine de idei, o altă aparenţă de nelegalitate o constituie încălcarea dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor şi procurorilor se stabileşte prin lege specială.
Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
In concepţia instanţei de control judiciar, şi această condiţie legală este îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistraţi şi stat.
In ceea ce priveşte invocarea Deciziei nr. 838/2009 a Curţii Constituţionale, Înalta Curte constată că Decizia a fost pronunţată în soluţionarea conflictului juridic de natură constituţională şi nu poate produce niciun efect cu privire la valabilitatea deciziilor deja pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în exercitarea atribuţiei consacrate de art. 329 C. proc. civ.
De altfel, Curtea Constituţională a statuat şi cu alte ocazii că, potrivit competenţelor sale, care sunt expres şi limitativ prevăzute de art. 146 din Constituţie şi de Legea nr. 47/1992, aceasta asigură, pe calea controlului de constituţionalitate, supremaţia Constituţiei în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să cenzureze legalitatea unor hotărâri judecătoreşti sau să constate că acestea sunt lipsite de efecte juridice (Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008, publicată în M.Of., Partea I, nr. 784 din 24 noiembrie 2008).
Pe cale de consecinţă, efectele deciziei Curţii Constituţionale nu pot viza decât actele, acţiunile, inacţiunile sau operaţiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autorităţile publice implicate în conflictul juridic de natură constituţională.
În cauza de faţă, nu sunt incidente dispoziţiile Deciziei Curţii Constituţionale nr. 838/2009, instanţa de fond fiind investită cu soluţionarea unei cereri de suspendare a unui act administrativ.
În ceea ce priveşte ultimul argument adus de recurent în susţinerea căii de atac exercitate, respectiv lipsa de interes a reclamanţilor în promovarea acţiunii lor, având în vedere soluţiile pronunţate în cauze având acelaşi obiect, respectiv suspendarea executării adresei MJLC nr. 76602/2009, Înalta Curte îl va respinge de asemenea ca nefundat, având în vedere faptul că dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, care se referă doar la hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, care sunt general obligatorii şi care au putere numai pentru viitor, iar nu şi hotărârilor prin care s-a dispus suspendarea executării unui astfel de act, în acest ultim caz fiind aplicabil principiul relativităţii hotărârilor judecătoreşti.
Astfel, chiar dacă actul administrativ a fost suspendat în alte cauze, această situaţie nu poate conduce la ideea că reclamanţii nu mai au interes, având în vedere faptul că aceştia nu au avut nicio calitate în pricinile respective.
Or, activitatea judiciară nu poate fi iniţiată şi întreţinută Iară justificarea unui interes legitim încălcat.
Literatura de specialitate şi practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să fie îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acţiunii ci şi pe tot parcursul soluţionării unei cauze.
Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral pe care îl urmăreşte cel ce investeşte o instanţă de judecată cu o cerere, acesta trebuind a fi legitim, personal, născut şi actual.
Astfel fiind, Înalta Curte va respinge această excepţie având în vedere cele reţinute.
Pentru considerentele arătate şi în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei, împotriva sentinţei civile nr. 4219 din 2 decembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2368/2010. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 2392/2010. Contencios → |
|---|
