ICCJ. Decizia nr. 2402/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2402/2010
Dosar nr. 553/32/2009
Şedinţa publică din 7 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bacău, având ca obiect principal anularea deciziei nr. 2147 din 17 septembrie 2008 emisă de Serviciul Public de Asistenţă Socială Bacău, reclamanta G.D.M. a formulat excepţia de nelegalitate a art. 30 din HG nr. 268 din 14 martie 2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006.
În motivarea excepţiei de nelegalitate reclamanta a arătat că art. 30 din HG nr. 268/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, prevede că „Indemnizaţia prevăzută la art. 41 alin. (3) din lege se acordă începând cu luna următoare depunerii cererii". Consideră că această prevedere este nelegală, întrucât nu corespunde prevederilor Legii nr. 448/2006, legea necondiţionând punerea în plată a indemnizaţiei de data depunerii cererii. Legea nr. 448/2006 stabileşte doar faptul că plata indemnizaţiei se face pe perioada valabilităţii certificatului de încadrare în grad de handicap.
Reclamanta a mai susţinut că prin aplicarea prevederilor art. 30 din HG nr. 268/2007 rămân perioade pentru care nu se face plata indemnizaţiei lunare, deşi este înăuntrul perioadei de valabilitate a certificatului de încadrare în grad de handicap. Arată că are în îngrijire pe minora S.D.T., care suferă de sindrom Down şi că se prezintă anual pentru obţinerea certificatului de încadrare în grad de handicap şi parcurge de fiecare dată procedura prevăzută de lege pentru un caz nou, deşi este vorba de o reevaluare. Mai arată că din cauza procedurii ce trebuie parcurse, a faptului că depinde de programul pe care şi-l stabileşte Comisia pentru Protecţia Copilului, aceasta întrunindu-se periodic şi din cauza viciilor de comunicare a actelor care-i conferă dreptul la indemnizaţie şi prestaţii sociale, nu poate depune cererea pentru plata indemnizaţiei în timp util, pentru a se asigura continuitate şi pentru a beneficia de drepturile stabilite prin lege pe toată perioada de valabilitate a certificatului de încadrare în grad de handicap.
Prin încheierea pronunţată la 4 mai 2009 Tribunalul Bacău a dispus sesizarea Curţii de Apel Bacău în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate invocată de reclamantă.
Investită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate, Curtea de Apel Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 10 din data de 22 ianuarie 2010 a respins excepţia lipsei capacităţii de folosinţă a Primăriei Municipiului Bacău şi a lipsei capacităţii procesuale pasive a Primăriei Municipiului Bacău invocate de Primarul municipiului Bacău.
Totodată, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de Guvernul României şi, pe cale de consecinţă a admis excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 30 din HG nr. 268 din 14 martie 2007, pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006, formulată de reclamanta G.D.M. (reprezentant legal al minorei S.D.T.) în contradictoriu cu pârâţii Primăria Municipiului Bacău, Consiliul Local Bacău - Serviciul Public de Asistenţă Socială Bacău şi Guvernul României, constatând nelegalitatea art. 30 din HG268/2007.
Pentru a se pronunţa astfel, instanţa a reţinut, în esenţă, următoarele:
Prin întâmpinarea formulată, primarul municipiului Bacău a invocat excepţia lipsei capacităţii de folosinţă a Primăriei municipiului Bacău, motivat de faptul că Primăria municipiului Bacău este o structură funcţională constituită din primar, viceprimar, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului, fără personalitate juridică. Precizează că unităţile administrativ-teritoriale nu au capacitate procesuală de folosinţă.
Mai susţine că nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 41 alin. (2) C. proc. civ., nefiind asociaţii sau societăţi fără personalitate juridică, ci autorităţi ale administraţiei publice locale.
De asemenea a mai invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Primăriei municipiului Bacău, motivând că, deşi Serviciul Public de Asistenţă Socială Bacău este în subordinea Consiliului local al municipiului Bacău, această instituţie are personalitate juridică, are buget propriu, organigramă şi stat de funcţii proprii.
Guvernul României, prin apărările formulate, a invocat pe cale de excepţie inadmisibilitatea cererii, arătând că din dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reiese că excepţia de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu şi cele cu caracter normativ, pentru care legea instituie o altă procedură.
În ceea ce priveşte excepţiile lipsei capacităţii de folosinţă şi lipsei calităţii procesuale pasive a Primăriei Bacău, invocate de Primarul municipiului Bacău, reprezentant al intereselor municipiului Bacău, instanţa a apreciat că se impune analizarea acestora doar în raport de cadrul procesual stabilit în faţa instanţei de fond. investită cu soluţionarea acţiunii în cadrul căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate şi, având în vedere încheierea din 16 februarie 2009 în dosarul nr. 6885/110/2008, potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care prevăd că instanţa de contencios administrativ sesizată cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate se pronunţă, după procedura de urgenţă, cu citarea părţilor şi a emitentului şi cadrul procesual stabilit în faţa instanţei de fond, a respins excepţiile invocate.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii invocată de Guvernul României, în raport de natura actului administrativ a cărui nelegalitate se solicită, instanţa a respins-o având în vedere dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Pe fondul cauzei, instanţa, analizând dispoziţiile art. 30 din HG nr. 268/2007, în raport de dispoziţiile art. 41 alin. (3) şi art. 42 alin. (1) – (3) din Legea nr. 448/2006, a constatat că art. 30 reglementează o altă perioadă în care se acordă indemnizaţia prevăzută de art. 41 alin. (3) decât cea reglementată prin lege. Astfel, legea prevede că plata indemnizaţiei se face pe perioada valabilităţii certificatului de încadrare în grad de handicap, iar normele stabilesc că plata indemnizaţiei se face începând cu luna următoare depunerii cererii şi încetează cu luna următoare celei în care persoana cu handicap nu mai îndeplineşte condiţiile care au dus la stabilirea dreptului.
A mai arătat că, prin condiţionarea plăţii indemnizaţiei de data depunerii cererii, este posibil ca în realitate sa rămână perioade pentru care nu s-a plătit indemnizaţia, deşi perioada respectivă era înăuntrul termenului de valabilitate a certificatului de încadrare în grad de handicap. Existenţa acestui tip de situaţie nu poate fi apreciată doar ca urmare a unor deficienţe în organizarea autorităţilor direct implicate în protecţia drepturilor persoanelor cu handicap, ci trebuia apreciată şi analizată într-un context mai larg, care presupune parcurgerea de către solicitant a unei proceduri, cu mai multe faze şi autorităţi implicate, cu termen de soluţionare, aspecte care nu ţin de voinţa solicitantului.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii Guvernul României şi Consiliul Local Bacău – Serviciul Public de Asistenţă Socială Bacău.
I. În recursul declarat de Guvernul României este criticată soluţia instanţei de fond pentru următoarele motive:
- greşita respingere a excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a HG nr. 268/2004 invocată de Guvernul României.
Se arată că dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată, prevăd posibilitatea cenzurării, pe calea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual şi nu poate avea ca obiect actele administrative cu caracter normativ pentru că acestea pot fi atacate printr-o altă procedură.
Pentru că HG nr. 268/2007 aprobă Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 este un act cu caracter normativ deoarece are rolul de a detalia legea şi de a asigura o interpretare şi aplicare unitară a acesteia, iar instanţa de fond nu a negat acest caracter, dar a considerat că şi acestea pot fi atacate pe calea excepţiei de nelegalitate.
Pe fondul cauzei, s-a considerat că instanţa de fond a admis excepţia invocată printr-o interpretare greşită a textului de lege în temeiul căreia a fost adoptat actul administrativ contestat.
Se invocă faptul că HG nr. 268/2007 este temeinică şi legală, fiind adoptată în baza art. 108 din Constituţia României, republicată şi art. 103 din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, prin însuşirea proiectului iniţiat de M.M.S.S.F. cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 şi avizul Ministerului Justiţiei.
Se apreciază că dispoziţiile art. 30 din HG nr. 268/2007 sunt în deplină concordanţă cu dispoziţiile art. 43 din Legea nr. 4448/2006, republicată, reprezentând procedura prin care persoanele cu handicap, familiile acestora şi persoanele care au în îngrijire persoanele cu handicap pot beneficia de drepturile stabilite prin art. 42 şi art. 43 din Legea nr. 448/2006, iar procedura de acordare a indemnizaţiei, aşa cum este ea reglementată de art. 30 din HG nr. 268/2007 nu poate să vatăme, în înţelesul Legii nr. 554/2004, un drept subiectiv sau un interes legitim.
Mai mult, se consideră că motivele de nelegalitate ale art. 30 din HG nr. 268/2007 formulate de reclamantă, reprezintă, în fapt, deficienţe în organizarea activităţii autorităţilor direct implicate în protecţia drepturilor persoanelor cu handicap şi datorită cărora reclamanta a suferit un eventual prejudiciu.
S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, pe cale de consecinţă, respingerea excepţiei de nelegalitate a HG nr. 268/2007, în principal ca inadmisibilă sau, pe fondul cauzei, ca neîntemeiată.
În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi art. 3041 C. proc. civ.
În recursul declarat de Serviciul Public de Asistenţă Socială a municipiului Bacău s-a solicitat admiterea recursului formulat şi modificarea sentinţei atacate.
În motivele de recurs se arată că art. 30 din HG nr. 268 din 14 martie 2007 a fost modificat prin HG nr. 89/2010 care a intrat în vigoare începând cu data de 15 februarie 2010 iar textul art. 30 alin. (2) prevede că indemnizaţia prevăzută la art. 43 alin. (3) din lege se acordă începând cu luna următoare depunerii cererii şi încetează cu luna următoare celei în care persoana cu handicap nu mai îndeplineşte condiţiile care au dus la stabilirea dreptului şi chiar dacă legea nu retroactivează s-a arătat că legiuitorul nu a considerat nelegale prevederile art. 30 în ceea ce priveşte modul în care se acordă indemnizaţia.
Se consideră că instanţa de fond nu a avut în vedere interpretarea integrală a legii şi când s-au elaborat Normele metodologice s-a avut în vedere ca indemnizaţia să fie plătită doar atât cât este valabil certificatul de încadrare în grad de handicap, iar plata indemnizaţiei nu se poate face începând cu data obţinerii certificatului deoarece trebuie parcurse nişte etape, între care şi acordul Direcţiei Generale de Asistenţă Socială şi Protecţie a Copilului.
Prin art. 30 din HG nr. 268/2007 nu s-a făcut altceva decât să se găsească soluţia potrivită pentru a respecta efectiv drepturile stipulate prin lege.
După examinarea motivelor de recurs invocate, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursurile declarate pentru următoarele considerente:
Referitor la greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocată de Guvernul României, Înalta Curte va respinge aceste susţineri.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007 „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze".
În conformitate cu dispoziţiile alin. (2) al acestui articol „Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ".
Este adevărat că legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere, în privinţa analizării legalităţii, la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual.
Este de observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral"fără a se mai face distincţie între cel normativ şi cel individual.
În virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că şi în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ.
Asta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a constatat că excepţia de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ poate fi cercetată.
Pe fondul cauzei, susţinerile recurenţilor sunt nefondate.
Potrivit art. 42 alin. (3) din Legea nr. 448/2006 „Plata indemnizaţiei se face pe perioada valabilităţii certificatului de încadrare în grad de handicap emis de comisiile de protecţie a copiilor sau de comisiile de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, după caz".
Prin HG nr. 268/2007 au fost aprobate Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006, iar în art. 30 s-a precizat că indemnizaţia prevăzută de lege se acordă „începând cu luna următoare depunerii cererii şi încetează cu luna următoare celei în care persoana cu handicap nu mai îndeplineşte condiţiile care au dus la stabilirea dreptului".
Instanţa de fond a constatat, în mod corect, că normele metodologice nu respectă legea în baza căreia au fost emise.
Chiar Legea nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în art. 75 şi art. 76, stabilesc obligaţia ca actele organelor administraţiei publice să fie emise numai în baza şi în executarea legilor, a ordonanţelor Guvernului şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora.
Aşa cum se poate observa, în lege nu este prevăzută o dată de la care se acordă indemnizaţia şi, cu toate acestea, în normele metodologice se prevede că aceasta se acordă numai de la data formulării cererii. Or, în acest fel, se adaugă la textul de lege, ceea ce nu este permis printr-o hotărâre a Guvernului.
Chiar dacă se susţine în motivele de recurs că prin textul a cărui nelegalitate se invocă nu se încalcă un drept subiectiv sau un interes legitim, se poate constata că dacă indemnizaţia s-ar acorda numai de la data depunerii cererii, drepturile şi interesele persoanelor beneficiare ar putea fi afectate pentru că ar rămâne neachitată indemnizaţia pentru perioada în care certificatul de încadrare în grad de handicap ar fi valabil, dar pentru că nu a fost depusă cererea se poate refuza plata indemnizaţiei.
Tocmai pentru că acordarea indemnizaţiei este condiţionată de parcurgerea unei proceduri, a mai multor etape, legea nu a condiţionat acordarea indemnizaţiei de data depunerii cererii ci se referă la valabilitatea certificatului de încadrare în grad de handicap.
Faptul că actul normativ atacat a avut avizul Ministerului Justiţiei (aviz care a fost dat cu obiecţiuni aşa cum rezultă din copia aflată la dosar recurs) nu înseamnă că nu se poate constata nelegalitatea unui text din actul normativ respectiv dacă acesta adaugă la lege.
A mai fost invocat faptul că art. 30 din HG nr. 268 din 14 martie 2007 ar fi fost modificat prin HG nr. 89/2010 care a intrat în vigoare la 15 februarie 2010, dar această modificare nu a fost una esenţială ci a fost numai actualizată HG nr. 268/2007 cu modificările aduse Legii nr. 448/2006 pentru că, în urma modificărilor, HG nr. 268/2007 urma să fie republicată, dându-se o nouă numerotare.
Oricum, indiferent de modificări, instanţa trebuie să analizeze nelegalitatea invocată în raport de prevederile legii, astfel cum erau reglementate la momentul învestirii instanţei de fond, iar textul nu a fost abrogat în urma modificărilor, abrogare care oricum nu ar fi influenţat soluţia instanţei de recurs.
Apreciind că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, nefiind pronunţată cu încălcarea legii în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, vor fi respinse recursurile declarate ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de pârâţii Guvernul României şi Consiliul Local Bacău – Serviciul Public de Asistenţă Socială Bacău împotriva sentinţei civile nr. 5 din 22 ianuarie 2010 a Curţii de Apel Bacău, secţia comercială şi de contencios administrativ, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 7 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2397/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 2404/2010. Contencios. Anulare act... → |
|---|
