ICCJ. Decizia nr. 2430/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2430/2010
Dosar nr. 5025/1/2009
Şedinţa publică din 11 mai 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Soluţia primei instanţe.
1.1 Primul Ciclu procesual
Prin acţiunea înregistrată la 21 septembrie 2005 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Internelor şi Reformei Administrative, Inspectoratul General al Politiei Române - Direcţia de Ordine Publică, Direcţia Generală de Poliţie a Municipiului Bucureşti şi Serviciul Român de Informaţii, anularea actului nr. 378.771 din 12 aprilie 2005, constatarea refuzului de emitere a avizului S.R.I. şi obligarea pârâţilor la emiterea licenţei de funcţionare a societăţii, în temeiul Legii nr. 333/2003 şi HG nr. 1010/2004.
În motivarea acţiunii reclamanta a arătat că prin adresa nr. 378.771/2005 I.G.P.R., Direcţia de Ordine Publică i-a comunicat faptul că nu poate să-i acorde licenţă de funcţionare întrucât nu a obţinut avizul S.R.I., iar în urma procedurii administrative prealabile efectuate pârâţii şi-au menţinut refuzul de emitere a licenţei de funcţionare.
Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a invocat şi excepţia de nelegalilate a prevederilor art. 3 din HG nr. 1010/2004, în raport de dispoziţiile Legii nr. 333/2003, arătând că prin normele metodologice s-a creat în mod nejustificat posibilitatea ca S.R.I. să nu-şi motiveze refuzul de acordare a avizului.
Reclamanta a mai arătat că nu se încadrează în dispoziţiile legale privitoare la siguranţa naţională, nu există motive pentru a se considera că aduce atingere siguranţei naţionale şi a solicitat să se constate că refuzul S.R.I. de a emite avizul şi refuzul D.G.M.P.B. de a emite licenţa de funcţionare sunt nelegale.
În Şedinţa publică din 14 decembrie 2005 prima instanţă a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâţii M.I.R.A. şi D.G.M.P.B. a constatat că aceştia nu au calitate procesuală în cauză şi a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Serviciul Român de Informaţii.
La termenul de judecată din 14 aprilie 2006 instanţa a respins excepţia de nelegalilate a HG nr. 1010/2004 ca neîntemeiată, iar prin Decizia nr. 1679 din 10 mai 2006 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost respins recursul declarat de SC A. SA Bucureşti împotriva încheierii respective, ca nefondat.
La termenul din 6 iunie 2007 instanţa, din oficiu, a invocat excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind constatarea nelegalităţii refuzului S.R.I. de a emite avizul în raport cu dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 20 din Legea nr. 182/2002. iar reclamanta a solicitat suspendarea soluţionării cauzei în temeiul art. 244 alin. (1) C. proc. civ.
Prin sentinţa civilă nr. 1780 din 20 iunie 2007 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă cererea de suspendare a cauzei. Totodată instanţa a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind constatarea nelegalităţii refuzului de emitere a avizului de către pârâtul S.R.I., respingând acest capăt de cerere. Celelalte capete de cerere au fost respinse ca neîntemeiate.
Pentru a pronunţa această hotărâre instanţa a reţinut, în esenţă, că în speţă nu se impune suspendarea, întrucât nu există o altă judecată cu privire la un drept de care atârnă dezlegarea pricinii.
În ceea ce priveşte excepţia invocată, instanţa a apreciat că refuzul nemotivat de acordare a avizului de către S.R.I., deşi este act administrativ asimilat potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, acesta, în raport cu prevederea art. 5 alin. (2) din acelaşi act normativ, nu poate fi atacat în contencios administrativ, întrucât Legea nr. 182/2002, lege organică, prevede o altă procedură judiciară pentru modificarea sau desfiinţarea acestuia.
Instanţa a mai reţinut că adresa nr. 378.771/2005 a fost emisă de I.G.P.R. în mod legal în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 333/2003, legea condiţionând acordarea licenţei de existenţa avizului S.R.I., ce în speţă nu a fost obţinut.
Faţă de faptul că reclamanta nu a parcurs procedura prevăzută de Legea nr. 182/2002 cu privire la refuzul S.R.I. de acordare a avizului, instanţa a respins şi celelalte capete de cerere ca neîntemeiate.
Prin Decizia nr. 2458 din 13 iunie 2008, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa nr. 1780 din 20 iunie 2007 a Curţii de Apel Bucureşti şi a trimis cauza spre rejudecare la aceiaşi instanţă.
Pentru a hotărî astfel, Înalta Curte a reţinut, în esenţă, faptul că actul nr. 378.771 din 12 aprilie 2005, prin care intimatul-pârât I.G.P.R. i-a comunicat recurentei-reclamante că „nu se acordă licenţă de funcţionare", cu motivarea că „nu s-a obţinut avizul S.R.I." îndeplineşte toate condiţiile cerute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 pentru a fi considerat act administrativ, în schimb, avizul prealabil al S.R.I. are natura juridică a unui aviz conform, întrucât emitentul licenţei de funcţionare este obligat, potrivit legii, să îl solicite S.R.I. şi să ţină seama de opinia exprimată la soluţionarea cererii formulate de societatea specializată de pază şi protecţie.
În aceste condiţii, a reţinut Înalta Curte, cererea de chemare în judecată avea ca şi petit principal anularea actului administrativ, în timp ce legalitatea avizului conform trebuia examinată în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, astfel încât, chiar dacă raportul de interdependenţă dintre avizul negativ al S.R.I. şi actul administrativ prin care s-a soluţionat cererea recurentei-reclamante a fost corect sesizat de curtea de apel, dezlegarea dată nu poate fi acceptată.
A mai reţinut Instanţa Supremă, faptul că prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu sunt incidente speţei, întrucât avizul negativ al Serviciului Român de Informaţii (sau „refuzul S.R.I. de a emite aviz favorabil") nu este act administrativ. Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate nu este o lege organică, fiindcă nu reglementează vreunul din domeniile indicate la art. 73 alin. (3) din Constituţie şi, în plus, acest act normativ nu prevede o altă procedură judiciară pentru desfiinţarea avizului conform în discuţie sau pentru obligarea S.R.I. la emiterea unui aviz favorabil.
Faptul că în litigiul de faţă intimatul-pârât S.R.I. a invocat în apărare. între altele, şi dispoziţiile Legii nr. 182/2002 pentru a justifica nemotivarea refuzului său nu este de natură a o obliga pe recurentă să obţină, pe cale separată, declasificarea pretinselor informaţii cărora li s-ar ti atribuit un nivel sau altul de secretizare, ci dimpotrivă, creează în sarcina S.R.I., conform art. l169 C. civ., obligaţia de a convinge instanţa de judecată de justeţea apărării sale. Dreptul la un proces echitabil în sensul art.6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului presupune un echilibru în plan procesual, care, în speţă, nu a existat fiindcă intimatul S.R.I. a refuzat să prezinte dovezi care să justifice soluţia pe care a adoptat-o.
A mai constatat instanţa că, deşi formal părţile au avut posibilitatea să pună concluzii pe toate capetele de cerere, totuşi, în raport de modul în care acestea au fost calificate ca fiind principal şi accesorii recurentei-reclamante nu i s-a dat posibilitatea de a fi apărată corespunzător.
1.2. Al doilea ciclu procesual
Rejudecând cauza după casare, Curtea de Apel Bucureşti, prin sentinţa civilă nr. 1099 din 17 martie 2009, a admis acţiunea formulată de reclamanta SC A. SA şi a obligat pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române să emită licenţa de funcţionare reclamantei, conform Legii nr. 333/2003.
Pentru a hotărî astfel, curtea de apel a reţinut în esenţă, faptul că pârâtul S.R.I. nu a dovedit, în condiţiile legii, justeţea refuzului de acordare a avizului cerut de lege, pârâtul confundând în opinia instanţei, posibilitatea legală de a nu-şi motiva refuzul acordării (justificată de un interes public major) cu obligaţia procesuală de a-şi dovedi afirmaţiile.
Instanţa a apreciat astfel, că dincolo de faptul că datorită specificului activităţii pe care o desfăşoară, pârâtul nu poate produce probe directe, acesta are însă libertatea de a aprecia asupra mijloacelor prin care să convingă instanţa de realitatea afirmaţiilor sale, altele decât simpla menţionare a unor acte normative. Pornind de la acest fapt, şi văzând că refuzul de emitere a licenţei este fundamentat exclusiv pe lipsa avizului S.R.I., curtea a constatat că acţiunea reclamantei este întemeiată, obligând pârâtul I.G.P.R. să emită licenţa de funcţionare solicitată de reclamantă.
2. Recursurile promovate în cauză
Împotriva acestei sentinţe în termen legal au declarat recurs recurenţii-pârâţi Inspectoratul General al Poliţiei Române, Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Serviciul Român de Informaţii.
2.1 Recursul declarat de Inspectoratul General al Poliţiei Române (I.G.P.R.)
Printr-un prim motiv de recurs, pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române critică hotărârea instanţei de fond, susţinând depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, prin aceea că, obligând la emiterea licenţei de funcţionare instanţa de fond s-a subrogat în atribuţiile autorităţii administrative Serviciul Român de Informaţii şi s-a pronunţat cu privire la temeinicia şi legalitatea unui aviz.
S-a mai arătat că potrivit art. 20 alin. (2) din Legea nr. 333/2003, privind paza obiectivelor, bunurilor, valorile şi protecţia persoanelor, cu modificări, se prevede expres necesitatea avizului S.R.I., prealabil, şi condiţiile de acordare ale licenţei de funcţionare, care în cazul neacordării de către S.R.I., nu se motivează când se fundamentează pe date ce privesc siguranţa naţională a României.
Recurentul a mai învederat că acordarea acestui aviz de către instanţa de judecată naşte imposibilitatea ca pe viitor S.R.I. să-şi exercite atribuţiile legale pe linia siguranţei naţionale, în sensul că acesta nu mai poate retrage avizul, dacă se impune, conform art. 20 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 333/2003.
Prin al doilea motiv de recurs s-a arătat că hotărârea pronunţată a fost dată cu aplicarea greşită a legii, întrucât instanţa a obligat I.G.P.R. la emiterea licenţei de funcţionare, deşi singurul motiv de respingere a licenţierii este neacordarea avizului favorabil de către S.R.I.
Recurentul consideră că instanţa s-a pronunţat cu aplicarea greşită a legii deoarece acest motiv a subzistat la data 12 aprilie 2005, când s-a analizat situaţia acestei societăţi comerciale. La momentul emiterii licenţei trebuie, pe lângă acest aviz, să se îndeplinească şi alte condiţii prevăzute de art. 20 din Legea nr. 313/2003 şi art. 2 din Anexa 1 - Normele metodologice privind eliberarea, reînnoirea, suspendarea şi anularea licenţelor de funcţionare pentru societăţile specializate de pază şi protecţie, avizarea conducătorilor şi atestarea agenţilor de pază, aprobată prin HG nr. 1010/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, în opinia recurentei, soluţia corectă în această cauză era obligarea instituţiei recurente la reanalizarea motivelor de licenţiere, având în vedere obligaţia S.R.I. de a emite un aviz favorabil.
2.2. Recursul declarat de Ministerul Administraţiei şi Internelor (M.A.I..
În opinia acestui recurent hotărârea primei instanţei este greşită întrucât acţiunea a fost admisă în contradictoriu şi cu pârâtul M.A.I., fără a se ţine seama de această autoritate nu are calitate procesuală pasivă în cauză.
Actul administrativ a cărui anulare s-a solicitat a fost emis de pârâtul I.G.P.R., unitate care are personalitate juridică şi deplină competenţă în legătură cu obiectul judecăţii.
S-a mai arătat că, de altfel, soluţia instanţei vizează numai obligarea I.G.P.R. la emiterea licenţei , fără a motiva necesitatea admiterii acţiunii şi în contradictoriu cu pârâtul M.A.I.
2.3. Recursul declarat de Serviciul Român de Informaţii (S.R.I.)
A fost invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., cu referire la art. 3041 C. proc. civ., susţinându-se greşita aplicare şi interpretare a legii pentru următoarele considerente şi solicitându-se modificarea hotărârii în sensul respingerii acţiunii reclamantei.
Pe calea prezentului recurs se menţionează faptul că restrângerea unui drept, în temeiul HG nr. 1010/2004 prin nemotivarea avizului în situaţia în care acesta se întemeiază pe date şi informaţii ce privesc securitatea naţională este în deplină concordanţă cu obligaţiile asumate de România prin actele internaţionale la care este parte, precum si cu normele constituţionale în materie.
În acest sens, recurenta a menţionat că în doctrina şi jurisprudenţa CEDO s-a statuat în mod constant că nedivulgarea unor elemente ale dosarului este compatibilă cu dreptul la un proces echitabil în condiţiile în care unele probe pot să nu fie comunicate apărării din raţiuni de interes public, întrucât dreptul la informaţie nu este unul absolut. Astfel, în orice procedură penală pot exista interese contrare, cum ar fi protejarea securităţii naţionale sau nevoia de a apăra martori, de a păstra secretul unor metode şi tehnici de investigare a infracţiunii, care trebuie să fie opuse dreptului la apărare al învinuitului (cazul Rowe and Davis vs. United Kingdom, 16 februarie 2000).
În speţă, dată fiind natura şi modul lor de emitere, transmitere sau păstrare, s-a afirmat că este incontestabil că informaţiile conţinute în documentele în discuţie se înscriu în această categorie.
În consecinţă, recurenta a precizat că este unanim împărtăşită opinia conform căreia, interesul unui individ nu poate prima în faţa interesului public, al ordinii publice şi securităţii naţionale.
De altfel, chiar Constituţia României prevede posibilitatea restrângerii unor drepturi - pentru raţiuni legate de apărarea securităţii naţionale.
S-au făcut referiri şi la Decizia Curţii Constituţionale, nr. 407 din 07 octombrie 2004 prin care s-a reţinut, cu trimitere la Decizia Plenului Curţii nr. 1 din 8 februarie 1994, că "este de competenţa exclusivă a legiuitorului de a institui regulile de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti", precum şi că "legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, regulile speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi modalităţile a instituite de lege ".
În fine, recurenta a mai arătat că prin jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în legătură cu aplicarea art. 6 al CEDO se recunoaşte în mod expres faptul că restricţionarea accesului la anumite probe ale dosarului poate fi justificată de interesul apărării securităţii naţionale.
Mai mult, în ipoteza în care probele administrate în dosar constituie informaţii clasificate secret de stat, dispoziţiile din Constituţie privind garanţiile unui proces echitabil trebuie interpretate prin coroborare cu dispoziţiile constituţionale privind dreptul la informare.
3. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs
Înalta Curte, examinând sentinţa atacată în raport de toate criticile formulate, faţă de apărările cuprinse în întâmpinări precum şi potrivit art. 3041 C. proc. civ., apreciază că recursurile sunt întemeiate, în sensul şi în limitele în continuare arătate, pentru argumentele ce succed, antrenând ca o consecinţă a admiterii acestora, potrivit art. 312 C. proc. civ., modificarea numai în parte a acţiunii reclamantei-intimate.
Din cuprinsul documentaţiei depuse la dosar pe parcursul ciclurilor procesuale, Înalta Curte reţine, ca o împrejurare necontestată, că prin actul nr. 378.771 din 12 aprilie 2005, emis de Ministerul Administraţiei şi Internelor - Inspectoratul General al Poliţiei Române, s-a comunicat societăţii reclamante, restituirea documentaţiei înaintate în vederea licenţierii pentru desfăşurarea activităţii în domeniul pazei obiectivelor, bunurilor, valorilor şi protecţiei persoanelor, întrucât nu se acordă licenţă în situaţia în care nu s-a obţinut avizul Serviciul Român de Informaţii, raportat la prevederile art. 3 Anexa 1 a HG nr. 1010/2004.
Instanţa de fond, rejudecând cauza după casarea cu trimitere, urmare a Deciziei Î.C.C.J. nr. 2458 din 13 iunie 2008, reţinând refuzul recurentului Inspectoratul General al Poliţiei Române de emitere a licenţei fundamentat exclusiv pe lipsa avizului Serviciului Român de Informaţii, a obligat această autoritate să emită licenţa de funcţionare a reclamantei, conform Legii nr. 333/2003.
Raportat la capetele de cerere ale acţiunii reclamantei intimate, la modalitatea la care prima instanţă, în rejudecare, s-a pronunţat numai în ceea ce priveşte emiterea licenţei, apreciind totuşi în considerentele hotărârii asupra nemotivării refuzului Serviciului Român de Informaţii de emitere a avizului prealabil, şi faţă de prevederile legale incidente, respectiv cele ale art. 20 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 333/2003, Înalta Curte apreciază că este întemeiată critica formulată de recurentul Inspectoratul General al Poliţiei Române în sensul că au fost ignorate şi neanalizate toate celelalte condiţii ce se impun a fi examinate în vederea acordării sau neacordării licenţei.
În adevăr, adresa eliberată la data de 12 aprilie 2005 de către Inspectoratul General al Poliţiei Române, calificată cu putere de lucru judecat ca îndeplinind condiţiile unui act administrativ (Decizia Î.C.C.J. nr. 2458 din 13 iunie 2008), nu conţine nici un fel de referire la îndeplinirea sau neîndeplinirea cerinţelor legale impuse de norma legală indicată, făcând o lapidară referire numai la avizul negativ al Serviciului Român de Informaţii, care nu este decât un aviz conform, prealabil, cum de asemenea a statuat deja anterior Înalta Curte.
Din această perspectivă rezultă însă, cu evidenţă, că autoritatea competentă Inspectoratul General al Poliţiei Române nu a examinat practic cererea reclamantei-intimate sub aspectul îndeplinirii cerinţelor legale prevăzute expres în art. 20 alin. (3) lit. a)-f), astfel că prima instanţă nu putea asuma automat îndeplinirea acestora, mai cu seamă că aceste aspecte nici nu au fost puse în discuţia părţilor. În plus, constatarea nelegalităţii adresei în discuţie, emisă în anul 2005 nu poate echivala cu îndeplinirea cerinţelor legale pe care autoritatea competentă, respectiv Inspectoratul General al Poliţiei Române se impune a le verifica şi reanaliza la momentul prezent, al executării hotărârii judecătoreşti.
Este aşadar întemeiat recursul Inspectoratului General al Poliţiei Române şi în acelaşi sens sunt întemeiate şi criticile recurentului Serviciul Român de Informaţii, în sensul că se impune reluarea procedurii de examinare şi analizare de către autoritatea administrativă competentă, în conformitate cu atribuţiile ce i-au fost conferite de lege, a îndeplinirii cerinţelor art. 20 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 333/2003.
În sensul celor deja stabilite în cauză, procedura administrativă urmează a fi reluată integral, înţelegându-se prin aceasta că autoritatea recurentă va solicita recurentului Serviciul Român de Informaţii emiterea avizului prealabil, motivat, în condiţiile respectării legislaţiei aplicabile dar şi a jurisprudenţei CEDO respectiv în aşa fel încât să se poată distinge între un refuz justificat de a aviza o activitate prevăzută de lege şi o conduită arbitrară, direct prejudiciabilă şi care scapă oricărei cenzuri şi verificări de legalitate.
În concluzie, se vor admite recursurile declarate în limitele şi în sensul sus arătat şi în consecinţă, în temeiul art. 312 C. proc. civ. se va modifica sentinţa atacată cu consecinţa admiterii numai în parte a acţiunii formulate de societatea reclamantă A. S.A. Bucureşti, va fi obligat aşadar recurentul-pârât Inspectoratul General al Poliţiei Române să reexamineze cererea de eliberare a licenţei de funcţionare a reclamantei-intimate sub aspectul îndeplinirii tuturor condiţiilor impuse de Legea nr. 333/2003, republicată, cu modificări.
Cum în temeiul acestui act normativ competenţele de examinare şi de eliberare a licenţelor sunt prevăzute numai în sarcina Inspectoratului General al Poliţiei Române, Înalta Curte reţine că este pe deplin întemeiat recursul formulat de recurentul Ministerul Administraţiei şi Internelor, exclusiv pe acest aspect, astfel că faţă de această autoritate se va respinge acţiunea reclamantei ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Faţă de toate aspectele mai sus arătate, se vor admite aşadar recursurile declarate în sensul menţionat în temeiul art. 312 C. proc. civ., cu referire la art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Inspectoratul General al Poliţiei Române, Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Serviciul Român de Informaţii împotriva sentinţei nr. 1099 din 17 martie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că admite în parte acţiunea formulată de S.C. A. S.A. Bucureşti în contradictoriu cu Inspectoratul General al Poliţiei Române şi Serviciul Român de Informaţii.
Obligă pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române să reexamineze cererea de eliberare a licenţei de funcţionare a reclamantei conform Legii nr. 333/2003 sub aspectul îndeplinirii tuturor condiţiilor impuse de lege.
Respinge acţiunea reclamantei formulată în contradictoriu cu Ministerul Administraţiei şi Internelor ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 11 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1942/2010. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2467/2010. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
