ICCJ. Decizia nr. 2467/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2467/2010
Dosar nr. 6449/2/2009
Şedinţa publică din 12 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată la data de 9 iulie 2009, reclamanţii D.C.S., D.E., C.V.E., C.D.V., M.L.M., C.M.C. şi D.O.L., au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, solicitând ca prin sentinţa ce se va pronunţa, în temeiul dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să se dispună suspendarea executării adresei nr. 76.602 din 3 iulie 2009, emisă de pârât.
În motivarea cererii lor, reclamanţii au arătat că prin adresa 76602 din 03 iulie 2009 s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, urmând ca această modalitate de calcul să fie păstrată şi pentru viitor, plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
În concepţia reclamanţilor, cele două cerinţe de admisibilitate a cererii de suspendare impuse de prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, anume cazul bine justificat şi paguba iminentă, sunt întrunite.
Astfel, reclamanţii au arătat că actul emis de pârât este vădit nelegal şi încalcă principiul neretroactivităţii, întrucât, deşi emis la 3 iulie 2009, dispune şi cu privire la drepturile salariale aferente lunii iunie, iar sub aspectul pagubei iminente, aceasta rezultă fără putinţă de tăgadă din diminuarea drepturilor salariale cuvenite.
Pârâtul, prin întâmpinare, a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, solicitând respingerea ca inadmisibilă a acţiunii, întrucât actul atacat nu este un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.
Prin sentinţa civilă nr. 3317 din 16 octombrie 2009, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârât, a admis acţiunea formulată de reclamanţi în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti şi, în consecinţă, a dispus suspendarea executării actului administrativ emis de către pârât sub nr. 76.602 din 03 iulie 2009 până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că, în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii, invocată de pârât în considerarea faptului că actul contestat nu ar avea natura unui act administrativ, adresa contestată reprezintă un act administrativ în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, efectul produs de aceasta constând în diminuarea drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor, astfel că a respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârât.
Instanţa de fond a apreciat că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond.
În ceea ce priveşte admisibilitatea cererii de suspendare fundamentată pe prevederile art. 14, instanţa a reţinut că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru admiterea cererii de suspendare.
Astfel, s-a constatat că reprezintă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ contestat împrejurarea că acesta retroactivează, având incidenţă asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor pentru luna iunie 2009, deşi este emis la data de 3 iulie 2009.
De asemenea, s-a reţinut că prin sentinţa civilă nr. 1750 din 24 aprilie 2009, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. 3417/2/2009, irevocabilă prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3530 din 24 iunie 2009, a fost suspendată executarea ordinelor nr. 1163/C din 09 aprilie 2009 şi nr. 1165/C din 09 aprilie 2009, emise de pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, cu consecinţa rămânerii în vigoare a ordinului nr. 768/C din 04 martie 2009 emis de pârât în aplicarea art. 47 din Legea 50/1996, astfel cum a fost interpretat conform Deciziei secţiilor unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 21/2008.
Întrucât ordinul nr. 768/C/04 martie 2009 nu are în vedere executarea unor titluri executorii, respectiv a unor hotărâri judecătoreşti, ci are în vedere aplicarea dispoziţiilor instituite de art. 47 din Legea nr. 50/1996, dispoziţii care nu au fost modificate sau suspendate, iar OUG 71/2009 priveşte plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, invocarea acestui act normativ în motivarea adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009 reprezintă un caz bine justificat.
Instanţa de fond a mai reţinut că OUG nr. 71/2009 se referă la plata eşalonată a drepturilor salariale restante, această restanţă fiind cuantificată şi astfel se poate determina un termen pentru achitarea acesteia. Plata eşalonată nu poate să privească salariile care ar fi plătite în prezent şi în viitor fără sporul de 50%, întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor restante şi nu ar mai putea fi cuantificate şi achitate, iar prin adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009 drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizaţia brută lunară, au fost diminuate retroactiv şi prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanţilor, care aveau o speranţă legitimă în ceea ce priveşte valoarea patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activităţii în luna iunie 2009.
Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Justiţiei a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate a sentinţei:
- instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii;
- adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002, iar nu o manifestare de voinţă unilaterală a unităţii emitente, susceptibilă de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice;
- în raport de dispoziţiile Legii nr. 330/2009 privind salarizarea unitară, intrată în vigoare la data de 12 noiembrie 2009, a devenit lipsită de interes cererea de suspendare a adresei atacate, de vreme ce sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică urmează a fi acordat în temeiul noului act normativ;
- în mod eronat, instanţa de fond a apreciat îndeplinirea, în speţă, a condiţiilor impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cauză nefiind întrunită nici condiţia cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparenţă de nelegalitate a acestui act şi nici condiţia pagubei iminente, întrucât reclamanţii nu au fost lezaţi în drepturile salariale ce li se cuvin, dat fiind faptul că odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009 singura modalitate legală în care se face salarizarea personalului plătit din fonduri publice, inclusiv din sistemul justiţiei, este cea prevăzută de acest act normativ.
Analizând sentinţa atacată în raport de motivul de recurs formulat, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din analiza textului de lege enunţat rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În cauza de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între judecători şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a OUG nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum susţine în mod eronat recurentul.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În cauza de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa dezvoltată de instanţele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie arătat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În altă ordine de idei, o altă aparenţă de nelegalitate o constituie încălcarea dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturile salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor şi procurorilor se stabileşte prin lege specială.
Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
Mai mult decât atât, actul normativ în aplicarea căruia se pretinde că a fost emisă adresa în discuţie, respectiv OUG nr. 71/2009, după cum arată chiar titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale, preambulul acestuia făcând trimitere la titluri executorii emise anterior intrării în vigoare a ordonanţei.
Astfel, nu se poate pune problema incidenţei art. 1 alin. (1) din OUG nr. 71/2009, care menţionează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012.
Un argument în acest sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanţe.
În concepţia instanţei de control judiciar este îndeplinită şi cerinţa existenţei unei pagube iminente, astfel cum este definită ea de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, în speţă fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale, acest prejudiciu material fiind viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrat şi stat.
În ceea ce priveşte invocarea în speţă a incidenţei legii salarizării unitare, Curtea constată că susţinerile recurentului în acest sens sunt lipsite de temei legal, având în vedere principiul neretroactivităţii legii, în raport de data intrării în vigoare a acestui act normativ, respectiv 12 noiembrie 2009.
Pentru considerentele arătate şi apreciind că, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că, în cauză, sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru suspendarea actului administrativ, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 3317 din 16 octombrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 12 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2430/2010. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 2558/2010. Contencios → |
|---|
