ICCJ. Decizia nr. 2558/2010. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2558/2010
Dosar nr. 1123/39/200.
Şedinţa publică din 14 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1.Obiectul cererii
Prin cererea înregistrată la data de 20 octombrie 2009 pe rolul Curţii de Apel Suceava, reclamantul S.P. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Agriculturii Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună suspendarea concursului organizat de pârât în data de 26 octombrie 2009 la sediul acestuia pentru ocuparea postului de director coordonator adjunct la Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Suceava, precum şi suspendarea Ordinului nr. 2352 din 9 octombrie 2009, emis de pârât, până la pronunţarea instanţei de fond.
în motivarea cererii, reclamantul a arătat că începând cu data de 28 mai 2009 ocupă funcţia de director coordonator adjunct în cadrul D.A.D.R. Suceava,urmare a emiterii,de către Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, a Ordinului nr. 1544 din 28 mai 2009, de numire a reclamantului în funcţia menţionată şi a încheierii Contractului de management nr. 194 din 28 mai 2009.
A mai arătat reclamantul că, urmare a comunicării Ordinului nr. 2352 din 09 octombrie 2009, a formulat plângere prealabilă în condiţiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, în cuprinsul căreia a detaliat toate considerentele pentru care a apreciat nelegalitatea ordinului astfel emis, măsura „acordării unui termen de preaviz" fiind luată de conducerea Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale din considerente pur politice.
Reclamantul a invocat nelegalitatea evidentă a Ordinului nr. 2352 din 9 octombrie 2009, motivat de lipsa unei cauze de reziliere sau a unei cauze legale de încetare a contractului de management şi a arătat că sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a solicita suspendarea executării acestui act administrativ.
De asemenea, a susţinut că desfiinţarea postului şi demiterea sa ar perturba în mod ireversibil activitatea serviciului public deconcentrat în cadrul căruia îşi desfăşoară activitatea.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa nr. 183 din 23 octombrie 2009, Curtea de Apel Suceava, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul S.P. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale Bucureşti şi a suspendat executarea Ordinului nr. 2352 din 9 octombrie 2009 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale şi a concursului organizat de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale pentru ocuparea funcţiei de director coordonator adjunct al domeniului Dezvoltare Rurală în cadrul D.A.D.R. Suceava, până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut că prin ordinul nr. 2352 din 9 octombrie 2009, emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale s-a acordat reclamantului, începând cu data de 12 octombrie 2009, un preaviz de 15 zile lucrătoare şi s-a dispus ca la expirarea perioadei de preaviz să înceteze aplicabilitatea ordinului nr. 1544 din 28 mai 2009 al Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale şi contractul de management nr. 194 din 28 mai 2009.
Ordinul în cauză a fost emis în temeiul prevederilor art. IV şi art. XIV din OUG nr. 105/2009, art. 85 alin. (1) din Legea nr. 53/2003, art. 9 alin. (1) lit. h) din contractul de management nr. 192 din 28 mai 2009 şi ale HG nr. 8/2009.
S-a mai reţinut că reclamantul a urmat procedura plângerii prealabile, în conformitate cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea 554/2004, solicitând atât revocarea Ordinului 2352 din 9 octombrie 2009 cât şi a actelor administrative care au stat la baza organizării concursului pentru evaluarea cunoştinţelor şi aptitudinilor manageriale a persoanelor care urmează să ocupe funcţii de director coordonator, director coordonator adjunct al serviciilor publice descentralizate aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale în data de 26 octombrie 2009.
Pe fond, s-a apreciat că sunt întrunite cumulativ cele două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare.
Astfel, în speţă s-a reţinut existenţa cazului bine justificat, deoarece din împrejurările cauzei rezultă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate, care constituie fundamentul caracterului executoriu al actelor administrative.
În concret, s-a constatat că funcţia de director coordonator adjunct în care a fost numit reclamantul prin ordinul nr. 1544 din 28 mai 2009 al Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale se exercită în baza unui contract de management, iar la emiterea actului administrativ a cărui suspendare face obiectul prezentei cauze s-a avut în vedere art. 9 lit. h din contractul nr. 194 din 28 mai 2009 încheiat între părţi, care consacră posibilitatea încetării contractului în alte cazuri decât cele de la literele a-g, atunci când legea le prevede.
însă, art. VIII din OUG nr. 105/2009, care apare indicat ca temei juridic al emiterii actului administrativ în cauză, prevede că persoanele care ocupă funcţiile prevăzute la art. IV alin. (3) - respectiv funcţiile de director coordonator şi director coordonator adjunct în cadrul serviciilor publice cuprinse în anexa nr. 1 - îşi păstrează statutul şi celelalte drepturi prevăzute de lege, iar contractele de management încheiate de acestea, aflate în derulare la data intrării în vigoare a ordonanţei de urgenţă, îşi produc efectele până la expirarea termenului pentru care au fost încheiate sau, după caz, până la data la care intervine un motiv legal de încetare sau reziliere a acestora.
În aceste condiţii, s-a apreciat că incidenţa acestui text creează o îndoială serioasă asupra legalităţii ordinului 2354 din 9 octombrie 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
în ce priveşte concursul organizat la data de 26 octombrie 2009 de către pârât, s-a apreciat că există, de asemenea, o îndoială puternică asupra legalităţii organizării lui.
Astfel, s-a constatat că până la data pronunţării hotărârii nu a fost emis actul administrativ de aprobare a metodologiei de evaluare a cunoştinţelor şi atitudinilor manageriale ale candidaţilor pentru ocuparea posturilor în baza unui contract de management, potrivit art. V alin. (6) din OUG nr. 105/2009, iar la 26 octombrie 2009 nu era împlinit nici termenul de preaviz acordat reclamantului, fiind încă aplicabil ordinul nr. 1544 din 28 mai 2009 al Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
Cu privire la cea de-a doua condiţie, respectiv prevenirea unei pagube iminente, s-a apreciat că în cauză s-a probat de către reclamant, că în baza Ordinului nr. 719 din 28 noiembrie 2008 al Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale răspunde de implementarea măsurilor 141 „Sprijinirea fermelor agricole de semi-subzistenţă" şi 142 „înfiinţarea grupurilor de producători" din cadrul Programului Naţional Dezvoltare Rurală 2007-2013, ceea ce presupune derularea mai multor proiecte, după cum rezultă din notele şi adresele aflate la dosar.
în plus, vacantarea intempestivă a postului de conducere ocupat de reclamant şi organizarea unui concurs pentru ocuparea sa, înainte de încetarea aplicabilităţii contractului de management încheiat între părţi, sunt de natură a produce o perturbare semnificativă a derulării acestor programe şi implicit a funcţionării D.A.D.R. Suceava.
3.Recursul exercitat de autoritatea publică pârâtă
Sentinţa menţionată a fost atacată cu recurs de pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 5 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
În esenţă, recurentul-pârât a formulat următoarele critici:
3.1. Instanţa de fond a nesocotit prevederile art. 1141 alin. (3) C. proc. civ., potrivit cărora „în procesele urgente, primul termen de judecată va fi stabilit astfel încât, de la data primirii citaţiei, pârâtul să aibă la dispoziţie cel puţin 5 zile pentru a-şi pregăti apărarea", fiind îndeplinite cerinţele art. 105 alin. (2) C. proc. civ., pentru aplicarea sancţiunii nulităţii actelor de procedură.
3.2. Cererea trebuia respinsă ca lipsită de obiect, întrucât reclamantul urmăreşte, în esenţă, repunerea în funcţia publică deţinută anterior, ceea ce echivalează cu o întoarcere a executării unui act deja epuizat.
În dezvoltarea acestui motiv, recurentul-reclamant a făcut referire la cadrul general al procedurii suspendării executării actului administrativ şi a arătat că modul în care art. 14 din Legea nr. 554/2004 fixează limitele şi efectele hotărârii judecătoreşti pronunţate în materie conduce la concluzia că suspendarea executării operează numai în ipoteza actelor administrative cu executare succesivă, nefiind relevantă întinderea în timp a efectelor colaterale, ci durata procedurilor de punere în aplicare.
Or, în speţă, ordinul contestat a fost executat prin eliberarea intimatului-reclamant din funcţia publică.
3.3. Instanţa a admis cererea de suspendare a executării în mod nelegal şi netemeinic, considerând greşit că sunt îndeplinite prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
În acest sens, recurentul-pârât a arătat că, în speţă, cel puţin condiţia pagubei iminente nu este îndeplinită, pentru că actul administrativ nu conţine dispoziţii a căror executare i-ar aduce reclamantului un prejudiciu grav sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării lui.
În altă ordine de idei, a arătat că OUG nr. 105/2009 nu era declarată neconstituţională şi că instanţa a nesocotit dispoziţiile art. 129 alin. (5) C. proc. civ., în sensul că a pronunţat hotărârea pe baza unui probatoriu neconcludent, fără a stabili în mod neechivoc adevărul.
Prin notele scrise depuse la dosar la data de 13 mai 2010, recurentul-pârât a arătat că intimatul-reclamant a fost numit în funcţie în baza OUG nr. 37/2009, declarată ulterior neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2010 a Curţii Constituţionale şi a citat din Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, în care Curtea Constituţională a reţinut că „lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contracte de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă)" .
De asemenea, în conformitate cu aceeaşi decizie, „puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină aceasta. În consecinţă… urmează să se respecte întru totul atât considerentele, cât şi dispozitivul prezentei decizii".
În consecinţă, actul de numire în funcţie şi-a încetat de drept efectele.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât şi a prevederilor art. 304 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Actul administrativ a cărui suspendare de executare a fost dispusă de instanţa de fond în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 este Ordinul nr. 2352 din 9 octombrie 2009, prin care intimatului-reclamant i-a fost acordat un preaviz de 15 zile lucrătoare, începând cu data de 12 octombrie 2009, urmând ca la încetarea perioadei de preaviz să înceteze aplicabilitatea ordinului nr. 1544 din 28 mai 2009, de numire în funcţia de director coordonator adjunct al domeniului, de dezvoltare rurală din cadrul D.A.D.R. Suceava, şi contractul de management nr. 194 din 28 mai 2009.
Ordinul a fost emis în temeiul art. IV şi art. XIV din OUG nr. 105/2009, art. 65 alin. (1) din Legea nr. 53/2003 – Codul Muncii, art. 9 alin. (1) lit. b) din Contractul de management şi HG nr. 8/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
Hotărârea Curţii de apel reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor textului de lege menţionat, înscrisurile depuse la dosar conducând la concluzia îndeplinirii condiţiilor cumulativ prevăzute de lege pentru suspendarea actului administrativ, cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Cu referire expresă la criticile formulate în recurs, Înalta Curte reţine următoarele:
1.1. Motivul de recurs referitor la încălcarea normelor de procedură cuprinse în art. 1141 alin. (3) C. proc. civ.
Din actele de procedură efectuate în dosarul de fond rezultă că acţiunea a fost înregistrată la data de 20 octombrie 2009, primul termen a fost fixat pentru data de 23 octombrie 2009, când a şi fost pronunţată sentinţa, iar citaţia şi copia cererii de chemare în judecată au fost transmise pârâtului, prin fax, la data de 20 octombrie 2009.
Într-adevăr, aceste date nu se înscriu în prevederile art. 1141 alin. (3) C. proc. civ., potrivit cărora, în procesele urgente, primul termen de judecată va fi stabilit astfel încât, de la data primirii citaţiei, pârâtul să aibă la dispoziţie cel puţin 5 zile pentru a-şi pregăti apărarea.
În materia contenciosului administrativ, normele de drept comun cuprinse în codul de procedură civilă devin însă aplicabile numai în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.
În temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă se stabileşte de instanţă, cu prilejul soluţionării cauzei.
Dreptul de apreciere conferit judecătorului contenciosului administrativ prin prevederea legală menţionată asigură mecanismului contenciosului administrativ flexibilitatea necesară soluţionării, în condiţiile legii şi sub toate aspectele, a tuturor situaţiilor ce intră sub incidenţa Legii nr. 554/2004, ţinând seama de particularităţile fiecărui caz, normele procesual-civile urmând a fi interpretate prin prisma unor criterii de rezonabilitate, care să asigure respectarea dreptului la un proces echitabil cu tot ce presupune acesta.
Or, în speţă, obiectul actului administrativ dedus judecăţii şi împrejurarea că acesta urma a-şi produce efectele la expirarea termenului de preaviz de 15 zile lucrătoare începând cu data de 12 octombrie 2009 au constituit motive rezonabile care au justificat soluţionarea cauzei în termenul fixat de instanţa de fond, înlăturând incidenţa prevederilor art. 114 alin. (3) C. proc. civ. şi, în consecinţă, a art. 105 alin. (2) C. proc. civ.
1.2. Motivul de recurs referitor la lipsa de obiect a cererii
Suspendarea executării actului administrativ reglementată de prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 constituie o măsură de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor legitime ale particularilor, constând în amânarea sau întreruperea vremelnică, după caz, a producerii efectelor juridice ale manifestării de voinţă a autorităţii publice.
Conform unei reguli de interpretare logică a legii civile (în sens larg), o normă juridică trebuie să fie interpretată în sensul producerii de efecte juridice, iar nu în sensul golirii ei de conţinut.
De aceea, prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu pot fi interpretate în sensul unei inadmisibilităţii de plano sau a lipsei de obiect a cererii de suspendare a unui act administrativ cu executare uno ictu, interpretarea contrară ducând la golirea de conţinut şi lipsirea de finalitate a normei menţionate, în condiţiile în care majoritatea covârşitoare a actelor administrative o constituie cele de acest tip.
În plus faţă de aceste considerente de ordin general, Înalta Curte constată că, în pofida susţinerilor recurentului-pârât, la data pronunţării sentinţei ordinul nu-şi produsese încă efectul eliberării din funcţie, pentru că nu era împlinit termenul de preaviz. Aşa fiind, măsura dispusă se încadrează în cazul tipic de amânare a producerii efectelor unui act administrativ, excluzând ideea lipsei de obiect a cererii intimatului – reclamant.
1.3. Motivul de recurs privind neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004
Aşa cum s-a menţionat şi anterior în cuprinsul prezentei decizii, suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente.
Cazul bine justificat este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 prin raportare de împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar paguba iminentă, potrivit lit. ş) a aceluiaşi articol, constă în prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Instanţa de fond a constatat corect îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii, reţinând, pe de o parte, existenţa unei aparenţe de nelegalitate legate de incidenţa art. VIII din OUG nr. 105/2000 asupra funcţiei publice pe care o ocupa reclamantul şi, pe de altă parte, iminenta perturbării grave a activităţii autorităţii publice prin vacantarea intempestivă a postului de conducere deţinut de acesta, conform celor menţionate la pct. I.2 din decizie.
Recurentul-pârât a reproşat instanţei şi o lipsă de rol activ în clarificarea aspectelor legate de îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dar nu şi-a concretizat critica prin referire la actele de procedură ale cauzei, ci s-a limitat la a reproduce conţinutul unor alineate din cuprinsul art. 129 C. proc. civ.
Din perspectiva aplicării textului legal menţionat, Înalta Curte constată că motivarea sentinţei reflectă analiza adecvată a probatoriului administrat, ţinând seama de specificul procedurii suspendării executării, care nu permite prejudecarea fondului.
Un argument suplimentar în sensul îndeplinirii primei condiţii, pe care îl reţine Înalta Curte, constă în aceea că, după pronunţarea sentinţei, OUG nr. 105/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 a Curţii Constituţionale, actul administrativ fiind legat astfel de fundamentul său legal.
Argumentele prezentate de recurentul-pârât în notele scrise depuse la dosar, cu privire la efectele deciziei nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curţii Constituţionale asupra reglementării în ansamblu a funcţiei publice şi statutului funcţionarilor publici constituie aspecte de fond care pot fi luate în examinare în cadrul acţiunii în anulare, excedând procedurii suspendării de executare, în care instanţa trebuie să se limiteze la o analiză sumată a aparenţei dreptului.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat potrivit art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei nr. 183 din 23 octombrie2009 a Curţii de Apel Suceava, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 14 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2467/2010. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 2665/2010. Contencios → |
|---|
