ICCJ. Decizia nr. 2468/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr.2468/2010
Dosar nr. 6464/2/2009
Şedinţa publică din 12 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea formulată la data de 9 iulie 2009, reclamantul M.A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, obligarea acestuia să îi primească cererea de redobândire a cetăţeniei române, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 21/1991 modificată, la secţia consulară a României din Republica Moldova, într-un termen legal de maxim 30 de zile.
În motivarea acţiunii, reclamantul a învederat instanţei că în data de 19 ianuarie 2009 s-a adresat Şefului Secţiei Consulare a Ambasadei României din Republica Moldova cu o cerere de programare în vederea depunerii cererii de redobândire a cetăţeniei române şi a actelor doveditoare, însă nu a primit un răspuns în termenul legal de 30 de zile, motiv pentru care a revenit cu o cerere prealabilă la data de 14 martie 2009.
A mai arătat reclamantul că la data de 24 martie 2009, Secţia Consulară a Ambasadei României din Republica Moldova i-a confirmat primirea celor două cereri, care au rămas însă nesoluţionate până la data formulării acţiunii de faţă, invocându-se numărul mare al solicitărilor.
Reclamantul a arătat că faptul de a nu fi programat pentru depunerea cererii de redobândire a cetăţeniei române în termenul legal reprezintă un refuz nejustificat de a i se recunoaşte un drept legal, natural şi actual, respectiv încălcarea unui drept fundamental – dreptul la cetăţenia română.
Prin sentinţa civilă nr. 3645 din 3 noiembrie 2009, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamantul M.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe şi a obligat pârâtul să primească cererea reclamantului de redobândire a cetăţeniei române, în 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut faptul că, faţă de probele existente la dosar, pârâtul nu a dovedit în nici un mod existenţa unui număr foarte mare de scrisori de intenţie în raport cu capacităţile de procesare a acestora şi prin urmare nu a putut reţine această apărare a pârâtului.
Instanţa a mai constatat că pârâtul nu a respectat obligaţia legală de a soluţiona cererea reclamantului în termen rezonabil, conform Legii nr. 21/1991, motiv pentru care a admis acţiunea şi, pe cale de consecinţă, a obligat pârâtul să primească cererea reclamantului, de redobândire a cetăţeniei române, în 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.
Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Prin cererea de recurs a fost invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 şi prevederile art. 3041 C. proc. civ., apreciindu-se că instanţa a pronunţat o hotărâre întemeiată pe interpretarea greşită a legii.
În dezvoltarea motivelor de recurs s-a arătat că instanţa a procedat greşit când a constatat că acţiunea este întemeiată deoarece „pârâtul nu a respectat obligaţia legală de a soluţiona cererea reclamantului în termen rezonabil".
S-a mai invocat faptul că intimatul-reclamant a primit un răspuns din partea M.A.E., în care a fost invocat şi faptul că există o justificare argumentată a împrejurării că reclamantului nu i s-a stabilit încă o dată pentru a depune cererea de redobândire a cetăţeniei, iar acest răspuns nu încorporează un refuz şi, cu atât mai mult, nu poate fi considerat ca exprimând o restricţionare a unui drept.
În motivarea recursului s-a mai arătat că, la data formulării acestuia, stadiul procesării cererilor de redobândire a atins un nivel satisfăcător faţă de anii anteriori, prin deschiderea unei noi locaţii a Secţiei Consulare a Ambasadei României la Chişinău, dar acumularea cererilor de intenţie a cetăţenilor moldoveni pentru redobândirea cetăţeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează o mare dificultate în îndeplinirea doleanţelor acestor cetăţeni de a fi programaţi cât mai repede în vederea depunerii actelor.
În lipsa unei culpe administrative, recurentul consideră că nu putea fi obligat în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamantului, dar care nu au formulat acţiune în instanţă), să schimbe ordinea cronologică stabilită şi să primească cererea reclamantului.
S-a mai arătat de către recurentul-pârât că abordarea situaţiei de fapt din perspectiva art. 2 alin. (1) lit. h) şi lit. i) din Legea nr. 554/2004 este greşită, pe de o parte pentru că în cauză nu au fost probate situaţiile la care se referă textele legale menţionate, iar pe de altă parte pentru că în lipsa stabilirii unui termen de soluţionare a cererilor de genul celei în discuţie prin legea specială, simpla trecere a timpului nu poate fi asimilată încălcării unui termen rezonabil.
De aceea, recurentul - pârât a apreciat că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetăţeniei.
După opinia recurentului-pârât instanţa nu avea nici un temei legal pentru a obliga ministerul la stabilirea datei de depunere a cererii în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, având în vedere că sistemul românesc de drept, având origine continentală (franceză şi germană), nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii (conform dispoziţiilor normative scrise) şi este inacceptabil ca instanţa română să judece în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spaţiului anglo-saxon.
Recurentul-pârât a mai menţionat că durata acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudenţa Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, dar, chiar şi aşa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate, în condiţiile în care solicitanţii sunt rezidenţi în ţara a cărei cetăţenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului faţă de celelalte persoane în mijlocul cărora trăieşte în mod statornic şi care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetăţean, ipoteză în care nu se regăseşte reclamantul.
Sub acest ultim aspect recurentul-pârât a arătat că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, determinarea termenului rezonabil se face în funcţie de toate circumstanţele relevante fiecărui caz în parte (spre exemplificare Cauza Katte Klitsche de la Grange).
Nu în ultimul rând, autoritatea recurentă a subliniat că existenţa unui număr de peste 360.000 cereri de intenţie depuse în vederea redobândirii cetăţeniei române la Secţia Consulară a Ambasadei României în Republica Moldova este un fapt notoriu şi că a aplica prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, fără a ţine cont de aspectele sociale şi administrative reale, ar conduce la stabilirea unei obligaţii ce are ca obiect un lucru imposibil de realizat, obligaţie nulă din punct de vedere juridic, deoarece nu poate fi pusă în executare.
În ce priveşte eforturile ministerului de a găsi soluţii „de lege ferenda", recurentul-pârât a mai menţionat că la data de 19 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea OUG nr. 36/2009, ce modifică şi completează Legea nr. 21/1991, act normativ potrivit căruia cererea şi documentele vizând recunoaşterea cetăţeniei române vor putea fi înregistrate şi la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcţiei Cetăţenie din cadrul Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, astfel că nu se poate invoca lipsa de diligenţă a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la Secţia Consulară a Ambasadei României la Chişinău în activitatea de colectare a cererilor actuale de redobândire a cetăţeniei române.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, însă în limitele considerentelor ce vor fi expuse în continuare.
Aşa cum rezultă din actele dosarului, reclamantul M.A. a formulat, la 19 ianuarie 2009, o cerere scrisă către Şeful Secţiei Consulare a Ambasadei României din Republica Moldova, cu solicitarea de a fi programat în vederea depunerii cererii de redobândire a cetăţeniei române şi a actelor doveditoare, însă nu a primit un răspuns în termen de 30 de zile, motiv pentru care a revenit cu o cerere prealabilă la data de 14 martie 2009.
Întrucât nici una dintre cele două solicitări ale reclamantului nu au fost soluţionate favorabil până la data introducerii cererii de chemare în judecată, acesta a apreciat atitudinea Secţiei Consulare a Ambasadei României din Republica Moldova ca fiind un refuz nejustificat de a-i soluţiona cererea.
Problema care se impune a fi dezlegată în speţă este legată de termenul în care autorităţile române trebuie să soluţioneze depunerea cererilor de redobândire a cetăţeniei române.
Potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 21/1991, modificată, „persoanele care au domiciliul sau reşedinţa în străinătate pot depune cerere de redobândire sau de acordare întemeiată pe dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi art. 101, însoţită de actele care dovedesc îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege, la misiunile diplomatice ori oficiale consulare competente ale României. Cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetăţenie".
Din interpretarea acestui text nu rezultă că legea ar fi instituit un termen în care autorităţile trebuie să înregistreze şi să soluţioneze cererile pentru redobândirea cetăţeniei române.
În lipsa unui asemenea termen legal, în speţă trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenţia Europeană pentru cetăţenie, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 şi ratificată de România, prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie".
Întrucât nici legiuaitorul naţional şi nici art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului nu explicitează noţiunea de „termen rezonabil", judecătorului îi revine sarcina de a aprecia, în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărui caz în parte, asupra caracterului rezonabil în care se primesc, se înregistrează sau se soluţionează cererile de redobândire a cetăţeniei române.
Doctrina europeană a arătat că noţiunea de „termen rezonabil" este o noţiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil" trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global şi în mod concret.
Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile.
Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicţiei competente, dar el include şi durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicţiei este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.
În opinia Curţii de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcţie de circumstanţele cauzei şi de criteriile consacrate de jurisprudenţa sa, în special, în funcţie de complexitatea speţei, comportamentul reclamantului şi cel al autorităţilor competente.
Nu în ultimul rând, în această apreciere este utilă şi raportarea la jurisprudenţa C.E.D.O., care a statuat că noţiunea de „termen rezonabil" nu este sinonimă celei de „termen scurt", ci se raportează la toate circumstanţele, împrejurările concrete ale cazului (Cauzele Katte Klistche de la Grange c/Italia, Hozze c/Olanda, Phillis c/Grecia, Ceteroni c/Italia).
Înalta Curte constată că este corectă aprecierea recurentului-pârât, în sensul că instanţa nu avea nici un temei legal pentru a obliga ministerul la stabilirea datei de depunere a cererii în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.
Complexitatea etapelor procedurale, împrejurările concrete în care se desfăşoară activitatea Secţiei Consulare a Ambasadei României la Chişinău şi numărul semnificativ de cereri de redobândire a cetăţeniei române adresate acesteia sunt de natură să conducă la concluzia că, în mod obiectiv, procedura nu poate fi parcursă în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004.
Or, în speţă, nimeni nu contestă numărul covârşitor de mare de astfel de cereri, nici greutăţile inerente în gestionarea lor, raportat la condiţiile concrete de desfăşurare a activităţii Secţiei consulare din Chişinău, important fiind a se stabili doar dacă prin conduita pârâtului au fost depăşite sau nu limitele rezonabilităţii procedurii.
Sub acest aspect, nu poate fi ignorat faptul că, în raport de numărul mare de solicitanţi şi de tendinţele de creştere a acestuia, odată cu aderarea României la Uniunea Europeană, precum şi de obligativitatea verificării îndeplinirii cerinţei privind depunerea tuturor actelor justificative prevăzute de lege, în vederea depunerii efective a acestor acte, autoritatea intimată a stabilit un criteriu obiectiv, de natură a asigura egalitatea de tratament a petenţilor, constând în invitarea acestora, în ordinea cronologică a exprimării voinţei de a solicita redobândirea cetăţeniei române.
Or, din această perspectivă, Înalta Curte reţine că neprimirea cererii formulate de intimatul-reclamant, indiferent de motivaţia autorităţii recurente, ar echivala cu o vătămare a acestuia în dreptul consacrat de lege, privind posibilitatea redobândirii cetăţeniei române.
Principiul legalităţii înseamnă, înainte de toate, existenţa unor norme de drept intern, suficient de accesibile şi previzibile, or în cauza de faţă Legea nr. 21/1991 a stabilit procedura ce trebuie urmată în cazul cererilor de redobândire a cetăţeniei române.
Înalta Curte constată că întotdeauna durata rezonabilă a unei proceduri se apreciază în funcţie de circumstanţele cauzei, aşa cum a reţinut în jurisprudenţa sa Curtea Europeană a Drepturilor Omului, luând în considerare criteriile consacrate de jurisprudenţă, în special complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului şi cel al autorităţilor competente, precum şi miza litigiului pentru persoana interesată (cauza Frydlender împotriva Franţei şi cauza Hartman împotriva Republicii Cehe).
În opinia Înaltei Curţi litigiul născut între reclamant şi autoritatea pârâtă nu prezintă o complexitate deosebită, iar neprimirea cererii adresate instituţiei pârâte este de natură a crea o vătămare a acestuia într-un drept prevăzut de lege, drept la care reclamantul priveşte cu speranţă legitimă.
Înalta Curte nu poate primi apărarea formulată de recurent în sensul că există o cauză exoneratoare de răspundere, întrucât instituţia recurentă a fost în culpă pentru neprimirea cererii reclamantului şi trebuia să-şi ia toate diligenţele pentru rezolvarea situaţiei create.
Orice amânare în soluţionarea cererii ar însemna depăşirea termenului rezonabil avut în vedere de dispoziţiile art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Prin urmare, aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, amânarea pentru o dată neprecizată în vederea depunerii cererii de redobândire a cetăţeniei române, reprezintă un refuz nejustificat de soluţionare a cererii, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată.
De asemenea, Înalta Curte are în vedere faptul că întreaga procedură de redobândire a cetăţeniei române se subsumează dreptului suveran al statului de a analiza fiecare speţă în ritmul şi potrivit precauţiilor pe care le consideră necesare, însă acest drept suveran nu poate determina o încălcare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale prevăzute în ordinea juridică a statului, precum şi în actele internaţionale.
Împrejurarea că legea specială nu prevede un termen pentru rezolvarea cererilor nu poate încuraja autoritatea competentă, în tergiversarea primirii dosarelor de redobândire a cetăţeniei române, văzând dispoziţiile art. 10 din Convenţia Europeană asupra Cetăţeniei, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 şi ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, publicată în Monitorul Oficial nr. 490 din 9 iulie 2002, dispoziţii conform cărora se impune fiecărui stat să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie.
Pentru aceleaşi motive, Înalta Curte nu poate primi nici susţinerea potrivit căreia la data de 19 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 care modifică şi completează Legea nr. 21/1991 şi datorită acestui fapt nu se poate invoca lipsa de diligenţă a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la Secţia Consulară a Ambasadei României la Chişinău în activitatea de colectare a cererilor de redobândire a cetăţeniei române.
În consecinţă, pentru considerentele expuse anterior şi în temeiul prevederilor art. 312 alin. (1) teza I şi alin. (3) C. proc. civ., coroborate cu dispoziţiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va admite recursul declarat şi va modifica sentinţa atacată, în sensul admiterii acţiunii reclamantului şi obligării pârâtului să primească cererea acestuia, de redobândire a cetăţeniei române, într-un termen rezonabil.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinţei civile nr. 3645 din 3 noiembrie 2009 a Curţii de Apel BucureştiI, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată şi în fond admite acţiunea formulată de reclamantul M.A. şi obligă pârâtul Ministerul Afacerilor Externe să primească cererea reclamantului, de redobândire a cetăţeniei române, într-un termen rezonabil.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 12 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2466/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 2469/2010. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
