ICCJ. Decizia nr. 2553/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2553/2010
Dosar nr.7143/2/2009
Şedinţa publică din 14 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea adresei din 3 iulie 2009 emisă de pârât.
În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că, prin actul administrativ contestat în speţă, pârâtul a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, achitarea drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 fără includerea sporului de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze şi pentru viitor.
În concepţia reclamanţilor, actul administrativ aflat în discuţie este nelegal, întrucât dispune pentru o perioadă anterioară emiterii sale şi face trimitere la un cadrul normativ inaplicabil în situaţia dată, respectiv la OUG nr. 71/2009.
Prin întâmpinare, pârâtul a solicitat respingerea acţiunii, în principal ca inadmisibilă, pe motiv că adresa în cauză nu reprezintă un act administrativ, ci o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, şi în subsudiar, ca neîntemeiată, cu motivarea că în cauză nu este vorba de o încălcare a vreunui drept, respectiv de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor, care sunt şi au fost calculate în conformitate cu OUG nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătoreşti care va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci eşalonat potrivit OUG nr. 71/2009.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 4154 din 25 noiembrie 2009, a admis acţiunea reclamanţilor şi a anulat adresa din 3 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a respins susţinerea pârâtului în sensul că acţiunea ar fi inadmisibilă, întrucât adresa în discuţie reprezintă un act administrativ, în condiţiile în care a fost emisă în regim de putere publică, cu consecinţe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanţilor, în sensul diminuării drepturilor salariale ale acestora.
Pe fondul cauzei, Curtea a apreciat faptul că dispoziţiile OUG nr. 71/2009 nu sunt aplicabile în speţa de faţă, întrucât se referă la plăţile restante la sumele aferente titlurilor executorii.
În plus, prima instanţă a arătat că potrivit art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, drepturile salariale ale magistraţilor nu pot fi suspendate sau diminuate decât în condiţiile şi în cazurile acestei legi.
În opinia Curţii, prin adresa contestată drepturile salariale, respectiv sporul de 50% de risc şi suprasolicitare neuropsihică, au fost diminuate retroactiv şi prin aceasta se aduce un prejudiciu reclamanţilor care aveau o speranţă legitimă în ceea ce priveşte valoarea patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activităţii lor.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti (actualmente Ministerul Justiţiei) care a solicitat admiterea recursului şi respingerea acţiunii.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinţei:
Adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002.
Ca atare, această adresă nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanţa de contencios administrativ.
Cererea de suspendare este lipsită de interes, în condiţiile în care începând cu data de 12 noiembrie 2009, data intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, sporul de 50% de risc şi suprasolicitare neuropsihică va fi acordat în temeiul noului act normativ, în cuantumul prevăzut de acesta, astfel că suspendarea adresei nu poate avea niciun efect asupra reclamanţilor.
Pe fond, susţine că la momentul emiterii adresei, sporul de 50% de risc şi suprasolicitare neuropsihică nu exista reglementat în niciun act normativ în vigoare, el fiind acordat exclusiv în temeiul unor hotărâri judecătoreşti, astfel că prevederile OUG nr. 71/2009 care are ca obiect stabilirea unei eşalonări pentru plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, fără a se face nicio disctincţie între drepturile salariale acordate pentru perioadele anterioare, pe de-o parte şi drepturile acordate pentru viitor sau în continuare sunt pe deplin aplicabile.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
1. Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă anularea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
În preambulul acestui act administrativ au fost invocate:
- prevederile OUG nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 şi reglementarea unor măsuri financiar-contabile;
- dispoziţiile Primului-Ministru, transmise prin adresa din 6 mai 2009 privind încadrarea în cheltuielile de personal aprobate pentru anul 2009;
- adresa din 26 iunie 2009 a Ministerului Finanţelor Publice prin care Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti a fost informat că fondurile prevăzute la Titlul I „Cheltuieli de personal” nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi identificate surse suplimentare, iar condiţionalităţile impuse de organismele financiare internaţionale în domeniul cheltuielilor bugetare, în special, al cheltuielilor de personal asumate de Guvernul României trebuie respectate de toţi ordonatorii de credite;
- faptul că fondurile prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr. 18/2009 pentru plata sumelor reprezentând sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică au fost epuizate;
- prevederile OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii.
Înalta Curte apreciază că, în speţa de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei din 3 iulie 2009.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între judecători şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a OUG nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum în mod eronat susţine recurentul.
În prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
Pe linia acestor considerente teoretice se înscrie şi practica Curţii Constituţionale din ţara noastră, a cărei jurisprudenţă apără principiul legalităţii, care trebuie să guverneze activitatea administraţiei publice.
De altfel, în mod constant, instanţa constituţională a reafirmat că legalitatea trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice într-un stat de drept.
În concepţia Legii contenciosului administrativ român, prin noţiunea de exces de putere se înţelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice, prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Limitele dreptului de apreciere din partea administraţiei publice sunt date tocmai de limitele drepturilor cetăţenilor, prevăzute de Constituţie şi de lege.
Cu alte cuvinte, unde începe dreptul cetăţeanului se încheie dreptul de apreciere al administraţiei.
De asemenea, se poate afirma că, în raport de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din Constituţie, nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara legii.
În speţa de faţă, este nefondată critica recurentului privind aplicabilitatea dispoziţiilor OUG nr. 71/2009, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare.
În primul rând, ordonanţa în discuţie, după cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Preambulul acestui act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare a ordonanţei.
Aşadar, este vorba despre titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când ordonanţa a fost publicată în M. Of. nr. 416/2009.
De asemenea, art. 3 din OUG nr. 71/2009 prevede faptul că plăţile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sunt incidenţa prevederilor OUG nr. 75/2008 privind stabilirea unor măsuri pentru soluţionarea unor aspecte financiare în sistemul justiţiei, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009 şi a dispoziţiilor Ordinului Ministrului Justiţiei, al Ministrului Economiei şi Finanţelor, al Preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1.859/C/2.484/26.659/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de eşalonare a plăţii sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a OUG nr. 75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 şi 2.
În plus, nu se poate pune problema incidenţei art. 1 alin. (1) din OUG nr. 71/2009, care menţionează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012.
Un argument în acest sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanţe.
Dacă s-ar accepta punctul de vedere al autorităţii publice recurente, în sensul că sporul salarial aflat în discuţie a fost acordat pe cale jurisprudenţială, nu se poate concepe admiterea ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.
Art. 15 alin. (2) din Constituţie consacră principiul neretroactivităţii legii, prevăzând că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
Pe acest aspect, trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui şi în privinţa actelor administrative.
De asemenea, trebuie subliniat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În speţa de faţă, instanţa de contencios administrativ constată că este în prezenţa unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. Această situaţie conduce la încălcarea principiului anterior individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat.
Înalta Curte nu poate reţine critica recurentului în sensul că cererea de suspendare este lipsită de interes, în condiţiile în care începând cu data de 12 noiembrie 2009, data intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, sporul de 50% de risc şi suprasolicitare neuropsihică va fi acordat în temeiul noului act normativ, în cuantumul prevăzut de acesta, întrucât este lipsită de relevanţă, întrucât legalitatea actelor administrativ contestate se verifică la momentul emiterii lor şi nu poate fi validată de reglementări emise sau adoptate la un moment ulterior.
Ca atare, în raport de argumentele anterior prezentate, rezultă că recurentul a acţionat cu exces de putere la momentul emiterii actului administrativ contestat, fapt ce determină nelegalitatea acestuia.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei nr. 4154 din 25 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2554/2010. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 2519/2010. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
