ICCJ. Decizia nr. 2708/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2708/2010
Dosar nr. 360/45/2009
Şedinţa publică din 21 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prima instanţă
Prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul L.A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se anuleze Ordinul nr. 509 din 23 aprilie 2009 al Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale prin care s-a dispus încetarea raportului său de serviciu, suspendarea executării ordinului, reintegrarea în funcţia deţinută anterior şi obligarea pârâtului la plata de daune morale.
Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. III din OUG nr. 37/2009.
În motivarea acţiunii, s-a arătat că ordinul atacat est nelegal deoarece este emis cu încălcarea prevederilor art. 97 lit. c), art. 99 alin. (1) şi art. 100 din Legea nr. 188/1999.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a invocat faptul că acţiunea a rămas fără obiect deoarece reclamantul a solicitat anterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 509 din 23 aprilie 2009, mutarea, începând cu data de 25 mai 2009, în funcţia publică de execuţie vacantă de inspector de muncă.
Pârâtul a mai invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor OUG nr. 37/2009, susţinând că art. 9 din Legea nr. 554/2004 se referă la ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, însă OUG nu este un act administrativ, ci un act cu putere de lege adoptat de Guvern în virtutea delegării legislative.
Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a mai susţinut că acţiunea este inadmisibilă deoarece reclamantul nu a urmat procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Lege nr. 554/2004.
Pe fondul cauzei, pârâtul că susţinut că actul atacat a fost emis cu respectare prevederilor legale în vigoare, eliberarea reclamantului din funcţie fiind rezultatul aplicării prevederilor OUG nr. 37/2009.
Prin sentinţa nr. 193/C.A. din 02 noiembrie 2009 Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile lipsei obiectului acţiunii, inadmisibilităţii cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor OUG nr. 37/2009, precum şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii; a admis acţiunea formulată de reclamantul L.A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, şi, consecinţă a anulat Ordinul nr. 509 din 23 aprilie 2009, emis de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei Protecţiei Sociale; a obligat pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale să îl reintegreze reclamantul L.A. în funcţia deţinută anterior datei de 25 mai 2009; a respins cererea de obligare a pârâtului la plata de daune morale către reclamant; a respins cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 509 din 23 aprilie 2009 emis pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut că Ordinul nr. 509 din 23 aprilie 2009 a fost emis în aplicarea dispoziţiilor OUG nr. 37/2009.
S-a arătat că prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Curtea Constituţională a reţinut că prin OUG nr. 37/2009, aşa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce atrage neconstituţionalitatea acesteia, că desfiinţarea funcţiilor publice de conducere şi instituirea în locul lor a funcţiei de director coordonator al serviciului public deconcentrat care va fi ajutat de unul sau mai mulţi adjuncţi este o construcţie juridică deficitară şi confuză ce ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management şi că prin întreg conţinutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţa materială, încălcând astfel dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie.
Având în vedere că, aşa cum a reţinut Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1157 din 07 octombrie 2009, viciul de neconstituţionalitate a unei ordonanţe simple sau OUG nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective, instanţa a considerat că toate actele emise în baza şi în vederea aplicării OUG nr. 37/2009 trebuie să aibă aceeaşi soartă ca actul adoptat de Guvern într-un domeniu în care nu avea competenţa materială de a interveni.
S-a apreciat că actul este nelegal atât timp cât OUG nr. 37/2009 a fost desfiinţată în cadrul controlului de neconstituţionalitate.
Cu privire la daunele morale, judecătorul fondului a arătat că anularea actului administrativ atacat şi obligarea la reintegrare în funcţie reprezintă o reparaţie suficientă pentru eventualul prejudiciu moral cauzat reclamantului prin eliberarea nelegală din funcţia publică de conducere pe care a deţinut-o.
S-a apreciat că cererea de suspendare a executării actului administrativ nu este întemeiată, întrucât nu este îndeplinită condiţia pagubei iminente prevăzută de art. 14 raportat la art. 15 din Legea nr. 554/2004.
S-a respins excepţia lipsei obiectului cu motivarea că împrejurarea că reclamantul a fost transferat în interesul serviciului de la Inspectoratul Teritorial de Muncă Vaslui la Inspectoratul Teritorial de Muncă Iaşi pe funcţia publică de inspector de muncă nu are nici o relevanţă în prezenta cauză sub aspectul verificării legalităţii şi temeiniciei actului administrativ atacat, acesta producând efecte juridice şi după realizarea transferului în interes de serviciu.
Instanţa de recurs
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
În motivele de recurs s-a arătat că Ordinul nr. 509/2009 a fost emis cu respectarea prevederilor OUG nr. 37/2007 coroborate cu cele ale Legii nr. 188/1999 privind statutul funcţionarului public.
S-a motivat că OUG nr. 37/2009 a fost abrogată prin OUG nr. 105/2009, anterior declarării ca neconstituţională, şi că în temeiul acestui ultim act normativ funcţiile publice prevăzute în anexa nr. 1 sunt şi rămân desfiinţate, că deciziile Curţii Constituţionale produc efecte pentru viitor, dispoziţiile din legi sau ordonanţe declarate neconstituţionale îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale.
S-a precizat că funcţia reclamantului a fost desfiinţată, ca urmare a aplicării OUGnr. 37/2009 şi OUGnr. 105/2009.
Recurentul a arătat că Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură a pus în executare, prin Ordinul nr. 509/2009, prevederile unui act normativ, respectiv OUGnr. 37/2009.
Situaţia de fapt
Prin Ordinul nr. 509/2009 Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale l-a eliberat din funcţia publică pe reclamantul L.A., inspector şef la Inspectoratul Teritorial al Municipiului Vaslui, ca urmare a aplicării OUG nr. 37/2009.
Reclamantul a solicitat anularea Ordinului, cerere întemeiată pe prevederile Legii nr. 554/2004, derivând din neonstituţionalitatea ordonanţei.
S-a invocat excepţia de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009.
În timpul soluţionării acestei cauze, prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 Curtea Constituţională a României a declarat neconstituţională Legea de aprobare a OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
Legislaţia aplicabilă
Legea nr. 554/2004 art. 9 alin. (1) - Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă. Alin.(4)- În situaţia în care Decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării Deciziei Curţii Constituţionale în M. Of. al României, Partea I.
Alin.5- Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative
Constituţia României art. 146 alin. (1) – Curtea Constituţională are următoarele atribuţii:
lit. a)- se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori, precum şi, din oficiu, asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;
Art.146, alin. (1) lit. d) - hotărăşte asupra excepţiilor de neconstitu-ţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial; excepţia de neconstituţionalitate poate fi ridicată şi direct de Avocatul Poporului;
Legea nr. 47/1992 , art. 29 alin. (3)- Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.
art. 29 alin. (5) - Pe perioada soluţionării excepţiei de neconstitu-ţionalitate judecarea cauzei se suspendă.
art. 15- Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori.
În vederea soluţionării prezentului recurs, se va efectua în continuare atât analiza legislaţiei specifice cu aplicabilitate în cauză, cât şi expunerea consideraţiilor teoretice privind excepţia de neconstituţionalitate şi efectele acesteia.
Constituţia fixează cadrul juridic al controlului constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor de guvern, reglementarea în detaliu aducând-o legea organică privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale a României, Legea nr. 47/1992.
După criteriul momentului în care se exercită controlul, legea fundamentală instituie un control prealabil intrării în vigoare a legii, denumit controlul a priori şi controlul posterior intrării în vigoare a legii, dar în acest caz şi a ordonanţelor de guvern.
Controlul de constituţionalitate exercitat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate reprezintă un control concret în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti fiind un control de conformitate şi conformare a legii sau ordonanţelor guvernamentale cu dispoziţiile Constituţiei.
Ca regulă generală, în cazul declarării neconstituţionalităţii unor legi sau ordonanţe, dispoziţiile din lege sau alte acte normative cu aceeaşi forţă juridică îşi încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea Deciziei Curţii, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituţionale nu sunt puse în acord cu dispoziţiile Curţii.
Deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii şi produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod specific de ieşire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a dispoziţiilor unei legi sau ordonanţe.
În ceea ce priveşte admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate ridicate de o parte într-un litigiu efectele sunt diferite, dispoziţiile neconstituţionale îşi încetează efectele din momentul adoptării Deciziei Curţii Constituţionale, concluzie care rezultă din procedura reglementată în art. 29 din Legea nr. 47/1992.
Astfel, potrivit procedurii reglementate în Legea nr. 47/1992, instanţa sesizată, dacă apreciază că excepţia are legătură cu soluţionarea cauzei suspendă judecata şi trimite dosarul la Curtea Constituţională.
Deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, Decizia Curţii Constituţionale fiind definitivă şi obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituţional îşi pierde eficienţa.
În situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată , ar însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui scopul unei reglementări.
Dimpotrivă, orice acţiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat mai sus pot fi interpretate dispoziţiile constituţionale şi cele din Legea nr. 47/1992, lege organică, ce stabileşte în concret atribuţiile şi competenţele Curţii Constituţionale.
Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reţine ca având aplicabilitate în cauză, Decizia nr. 186/1999 a Curţii Constituţionale, în care s-a subliniat că în considerarea efectelor obligatorii şi erga omnes ale Deciziilor Curţii Constituţionale, instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura dispoziţiile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acelor prevederi
În cazul OUG nr. 37/2009 s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a unor dispoziţii din această ordonanţă, într-un dosar al Curţii de Apel Piteşti, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 03 iunie 2009 fiind sesizată Curtea Constituţională cu soluţionarea excepţiei.
Ulterior, la 26 iunie 2009 Camera deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
Plenul Curţii Constituţionale în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 şi urm. din Legea nr. 47/1992 a exercitat controlul de constituţionale a priori asupra legii de aprobare a ordonanţei şi totodată asupra ordonanţei respective, care constituie conţinutul normativ al legii.
Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 s-a declarat neconsti-tuţională legea de aprobare a OUG nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege, respectiv OUG nr. 37/2009.
Prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluţionat excepţia de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 s-a declarat neconstituţională şi OUG nr. 105/2009.
La pronunţarea acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituţională legea de aprobare a OUG n.37/2009, controlul de constituţionalitate raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării prin lege. În considerentele deciziei au fost explicate motivele de neconstituţionalitate a reglementărilor cuprinse în OUG nr. 37/2009, conchizând Curtea Constituţională că modalitatea de reglementare a funcţiei publice, „actul administrativ” de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management.
S-a precizat că potrivit deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea OUG nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituţie, statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Întrucât excepţia ridicată privind neconstituţionalitatea OUGnr. 37/2009 era deja soluţionată prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Curtea Constituţională prin Decizia n.1629/2009 a declarat neconstituţională şi OUG nr. 105/2009, pentru că aceasta conţine aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele care au constituit obiectul criticii de neconstituţionalitate formulate de autorul excepţiei.
În raport de considerentele celor două decizii se reţine că în cazul excepţiei de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009 s-a apreciat existenţa motivului de inadmisibilitate reglementat de art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, întrucât deja actul a fost declarat neconstituţional printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale, declarând neconstituţional şi actul normativ nou care a înlocuit OUG nr. 37/2009.
În faţa unui astfel de comportament constituţional rezultă că efectele deciziei pronunţate în controlul a priori se extind în mod evident şi asupra soluţiilor adoptate în cazul excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituţională înainte de promulgare şi ca urmare nu a avut o existenţă juridică proprie.
Atât dispozitivul cât şi considerentele celor două decizii pronunţate de Curtea Constituţională demonstrează că OUG nr. 37/2009 a fost neconstituţională şi că excepţia formulată era întemeiată.
În cazul actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituţia României, s-a creat un cadru juridic special.
Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din Ordonanţe, poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează în alin. (4) situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul-intimat a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcţie, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se şi neconstituţionalitatea ordonanţei care a stat la baza adoptării actului administrativ.
Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 şi Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a OUG nr. 37/2009 şi implicit această ordonanţă, precum şi OUG nr. 105/2009.
În consecinţă în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004 efectele acestei decizii se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza OUG nr. 37/2009.
Eliberarea reclamantului dintr-o funcţie publică în alte situaţii decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 şi 20 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte ultraactivitatea OUG nr. 37/2009, ca urmare a faptului că funcţia deţinută de reclamant a fost şi rămâne desfiinţată.
Înalta Curte arată că legea de aprobare a acestei Ordonanţe a fost constatată prin Decizia nr. 1257/2009 ca neconstituţională, iar analiza de neconstituţionalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât şi însăşi OUG, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat OUG, corpul legii fiind reprezentat de înseşi dispoziţiile ordonanţei.
Înalta Curte arată că actele şi măsurile adoptate în baza acestei Ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei şi în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond.
În ceea ce priveşte desfiinţarea funcţiei deţinută de reclamant, arătăm că potrivit celor două Decizii ale Curţii Constituţionale măsura contravine constituţiei.
De asemenea Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că principiul preeminenţei dreptului şi noţiunea de proces echitabil consacrate de art. 6 din Convenţie se opun oricărei ingerinţe a puterii legislative în administrarea justiţiei, în scopul influenţării soluţionării judicioase a unui litigiu.
Ori prin adoptarea OUG nr. 105/2009 s-a săvârşit tocmai o astfel de încălcare a art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancţionată de instanţa de fond cu anularea actului vătămător.
Desfiinţarea postului deţinut de reclamant prin cele 2 ordonanţe este lipsită de efecte juridice din moment ce ambele ordonanţe au fost declarate neconstituţionale, astfel că se revine la forma şi structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică şi ale cărei dispoziţii sunt de natură să asigure stabilitatea funcţiei publice, ca element al securităţii sociale.
Având în vedere considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale , ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale împotriva sentinţei civile nr. 193 din 02 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 21 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2712/2010. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2706/2010. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
